村民小組的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體特征
——來自吉林省的實(shí)證研究

李茗薇，王冬艷，李 健，劉 晴，楊瑩瑩

（1.吉林大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130061；2.中華全國(guó)總工會(huì)信息中心，北京100865）

村民小組的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體特征
——來自吉林省的實(shí)證研究

李茗薇1，王冬艷1，李 健1，劉 晴2，楊瑩瑩1

（1.吉林大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130061；2.中華全國(guó)總工會(huì)信息中心，北京100865）

基于對(duì)吉林省3個(gè)縣（市）32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4 112個(gè)村民小組的組織機(jī)構(gòu)的完備程度、村民小組長(zhǎng)任期等情況的調(diào)查，系統(tǒng)分析了目前村民小組作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的現(xiàn)狀，提出了現(xiàn)階段村民小組作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體應(yīng)具備的條件以及現(xiàn)階段集體土地所有權(quán)證書的管理模式，以期為村民小組作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體提供理論依據(jù)。

村民小組；農(nóng)村基層組織；集體產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)主體

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者，在民法中起著非常重要的作用。如果土地所有權(quán)主體是明確的，有關(guān)權(quán)利主張就正當(dāng)、清晰、順利，就會(huì)獲得充分的法律支持與保護(hù)；否則，權(quán)利就容易受到侵犯[1-2]。2004年的《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)2個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理……”，該規(guī)定使得村民小組的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位在法律上找到了根據(jù)。2011年5月6日國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕60號(hào)文件），要求認(rèn)真貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神（中發(fā)[2010]1號(hào)文件）的有關(guān)內(nèi)容及要求，切實(shí)加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，把全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織。2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

由此，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體以及農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體特征，又一次成為眾多學(xué)者討論的熱點(diǎn)[3-6]。筆者基于吉林省3個(gè)縣（市）4 112個(gè)村民小組的調(diào)查，對(duì)村民小組作為集體土地所有權(quán)主體的特征及其現(xiàn)狀進(jìn)行了深入研究。

1 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體

我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》都明確了“農(nóng)民集體”作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的地位[7-8]，我國(guó)集體土地所有權(quán)實(shí)行三級(jí)所有，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、組農(nóng)民集體。而目前“農(nóng)民集體”只是一個(gè)抽象的組織，其民事主體形態(tài)未得到確認(rèn)，不能享有相應(yīng)的權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)[9-10]。

據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心調(diào)查顯示，已完成確權(quán)登記的52個(gè)村中36.5%的土地所有權(quán)確認(rèn)到行政村，63.5%的土地所有權(quán)確認(rèn)到村民小組，然而，36.5%的土地所有權(quán)是以行政村為單位進(jìn)行總登記并未確認(rèn)給具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。從農(nóng)村實(shí)際情況看，村委會(huì)一直行使著對(duì)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)管理，而作為農(nóng)村最基層的村民小組能否成為集體土地所有權(quán)的真正主體，是目前農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)過程中遇到的實(shí)際問題。

20世紀(jì)末，國(guó)土資源部基于9省的調(diào)查情況表明，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級(jí)主體土地占有面積分別為1%，9%，90%[11]；在土地承包關(guān)系中，多是以村民小組名義將集體土地發(fā)包給本組成員，具有管理有效性。從土地占有規(guī)模、產(chǎn)權(quán)歷史以及與農(nóng)民土地利益的緊密程度看,村民小組應(yīng)成為集體土地所有權(quán)的主體。

2 村民小組的歷史沿革及基本特征

村民小組由本村村民、村民小組會(huì)計(jì)、村民小組組長(zhǎng)構(gòu)成，是我國(guó)農(nóng)業(yè)地區(qū)的基層自治組織，對(duì)農(nóng)戶實(shí)行直接的管轄權(quán)。其經(jīng)歷了我國(guó)土地改革到大躍進(jìn)之前的“農(nóng)業(yè)合作社”、人民公社期間的“生產(chǎn)隊(duì)”、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的“村民小組”并沿用至今[12]。村民小組繼承了“生產(chǎn)隊(duì)”時(shí)期的集體財(cái)產(chǎn)，行使土地的占有、使用、收益權(quán)，成為產(chǎn)權(quán)的主體[13]。

《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定：“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組?！钡谑l規(guī)定：“村民選舉委員會(huì)由主任和委員組成，由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生。”第二十八條規(guī)定：“召開村民小組會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意；村民小組組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選。村民小組組長(zhǎng)任期與村民委員會(huì)的任期相同，可以連選連任；屬于村民小組集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律規(guī)定討論決定，所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本村民小組的村民公布?！睂?duì)村民小組的劃分、職能、小組會(huì)議的召開、小組長(zhǎng)的任期等進(jìn)行了說明與規(guī)定，由此可見，村民小組有權(quán)管理屬于本村民小組的集體土地及其財(cái)產(chǎn)。

3 村民小組現(xiàn)狀調(diào)查分析

3.1 調(diào)查區(qū)概況

吉林省位于我國(guó)東北地區(qū)的中部，共有9個(gè)市（州）64個(gè)縣（市、區(qū)），總面積19.12萬(wàn)km2，約占全國(guó)土地總面積的1.95%，居全國(guó)第14位，是我國(guó)重要的商品糧生產(chǎn)基地，承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全的重要責(zé)任。吉林省農(nóng)村集體所有的土地面積為11.48萬(wàn)km2，占總土地面積的60.04%，其中，耕地中的89%、園地中的67%、林地中的40%、牧草地中的44%、城鎮(zhèn)村及工礦用地中的75%、交通運(yùn)輸用地中的67%、水域及水利設(shè)施用地中的29%以及其他用地中的49%均是集體土地。

吉林省共有9 291個(gè)行政村，24 3103個(gè)村民小組。此次調(diào)查的范圍覆蓋了3個(gè)縣（市、區(qū)），涉及32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)423個(gè)行政村4 112個(gè)村民小組。調(diào)查區(qū)集中在吉林省的中東部，為平原區(qū)，屬吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高、組織機(jī)構(gòu)相對(duì)健全。

3.2 調(diào)查內(nèi)容

調(diào)查以發(fā)放調(diào)查表格的形式，調(diào)查內(nèi)容包括組織機(jī)構(gòu)完備狀況，是否具有固定的辦公場(chǎng)所以及村民小組的任期情況等。其中，村民小組組織機(jī)構(gòu)完備狀況的調(diào)查選擇內(nèi)容包括：（1）有完整的組織機(jī)構(gòu)；（2）只有一個(gè)小組長(zhǎng)；（3）連小組長(zhǎng)也沒有。村民小組固定的辦公場(chǎng)所調(diào)查選擇的內(nèi)容包括：（1）有；（2）沒有。村民小組組長(zhǎng)任期的調(diào)查內(nèi)容包括：（1）最長(zhǎng)任期；（2）最短任期。逐個(gè)村民小組調(diào)查后，將數(shù)據(jù)匯總到村級(jí)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

3.3 調(diào)查結(jié)果

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在調(diào)查的3個(gè)縣（市、區(qū)）423個(gè)行政村4 112個(gè)村民小組中無(wú)一具有完備的組織機(jī)構(gòu)，村民小組都是只有一個(gè)小組長(zhǎng)，沒有其他組織機(jī)構(gòu)成員；調(diào)查的村民小組均沒有固定的辦公場(chǎng)所；1978年以來的村民小組長(zhǎng)的任期中，最短的為0.5 a，最長(zhǎng)任期為30 a。其中任期在3 a以上的占21.04%，任期3 a的（即一個(gè)完整的任期）占33.81%，其余均在3 a以下，1 a以下（含1 a）的占到了總量的15.84%?？梢钥闯?，村民小組組長(zhǎng)人員變動(dòng)大，任職不穩(wěn)定。

上述調(diào)查結(jié)果說明，目前村民小組尚不具備土地所有權(quán)主體的條件。其主要原因在于：一是法律法規(guī)的制約?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第十條規(guī)定：“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組”。村民小組作為村民委員會(huì)的一個(gè)下屬組織，處在“可以”設(shè)立的地位，這就意味著某些行政村可以不設(shè)置村民小組，村民小組是一個(gè)有無(wú)均可的組織，更沒有賦予村民小組以法人資格。二是政府部門重視不夠。村民小組是由“農(nóng)業(yè)合作社”、“生產(chǎn)隊(duì)”逐步演化而來的，是農(nóng)村治理體系中最基層的自治組織。然而，政府部門對(duì)村民小組該如何建設(shè)與管理缺乏正確的認(rèn)識(shí)和高度的重視，從而導(dǎo)致了村民小組的組織機(jī)構(gòu)不健全，職能發(fā)揮不夠充分，運(yùn)行機(jī)制不完善?！昂洗宀⒔M”、“取消村民小組長(zhǎng)”使得更多地方產(chǎn)權(quán)主體混亂，村民小組有名無(wú)實(shí)甚至被廢除[14]。三是組織機(jī)構(gòu)人員變動(dòng)性大。村民小組長(zhǎng)沒有固定工資，一般只是給予少量補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定。使得村民組長(zhǎng)的任期偏短，大多數(shù)只擔(dān)任一兩年便不再連任，組織機(jī)構(gòu)人員缺乏穩(wěn)定性，無(wú)法團(tuán)結(jié)組內(nèi)成員實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)久性、規(guī)模化效應(yīng)。

4 村民小組作為集體土地所有權(quán)主體應(yīng)具備的條件

村民小組作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，既要賦予其法人資格滿足組織上的客觀條件，又要完善其運(yùn)行機(jī)制[15-16]?！锻恋毓芾矸ā焚x予了村民小組作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的資格。相關(guān)法律及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，村民小組要成為法人主體需滿足的條件:一是依法成立；二是擁有完善的組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制；三是主體具有穩(wěn)定性；四是主體具有公益性并擁有一定的財(cái)產(chǎn)；五是能夠獨(dú)立行使民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任。

4.1 依法成立

村民小組是鄉(xiāng)村治理體制中不可或缺的基層自治組織，為了行使集體土地所有權(quán)主體的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，村民小組應(yīng)當(dāng)被賦予法人資格。同時(shí)為了完善村民小組組織機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)其健康發(fā)展，還應(yīng)對(duì)村民小組的建設(shè)、管理做出相應(yīng)的法律規(guī)定，使村民小組權(quán)利行使具有排他性。

4.2 擁有完善的組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制

完善的組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制是健全村民小組管理制度的基礎(chǔ)。規(guī)范村民小組長(zhǎng)的產(chǎn)生方式，嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》第十條的規(guī)定，“村民組長(zhǎng)由村民會(huì)議推選”，完善組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立固定的辦公場(chǎng)所，建立村民小組會(huì)議制度。

4.3 主體具有穩(wěn)定性

土地資源屬于非消耗性資源，具有永續(xù)利用的特性，人類利用過程中只要利用得當(dāng)就不會(huì)出現(xiàn)枯竭的可能，土地的永久性決定了所有權(quán)主體的穩(wěn)定性；村集體內(nèi)長(zhǎng)期存在的農(nóng)業(yè)人口亦要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期穩(wěn)定存在，即要求村民小組長(zhǎng)及組織機(jī)構(gòu)成員具有穩(wěn)定的任期。

4.4 主體具有公益性并擁有一定的財(cái)產(chǎn)

我國(guó)大部分土地被分給農(nóng)民無(wú)償耕作、經(jīng)營(yíng)，體現(xiàn)了其社會(huì)保障性，確定了充當(dāng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的組織機(jī)構(gòu)具有公益性、無(wú)償性，而不是某些商業(yè)機(jī)構(gòu)和組織所能擔(dān)當(dāng)?shù)?。村民小組是全體村民開展的自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督的群眾性基層組織，實(shí)行民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督，并且是全方位為農(nóng)民集體服務(wù)[17]。村民小組要擁有一定的財(cái)產(chǎn)，只有具備了足夠的資金才能夠承辦起公益事業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造福利、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.5 能夠獨(dú)立行使民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任

賦予法人主體資格，明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬，利于土地權(quán)能的完善；賦予與土地所有權(quán)相一致的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。完善土地保障制度，實(shí)現(xiàn)土地入市流轉(zhuǎn)，進(jìn)行土地抵押、融資，使集體土地資產(chǎn)真正發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)保證權(quán)、責(zé)相匹配，主體可以獨(dú)立行使民事權(quán)利，但亦應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，權(quán)責(zé)清晰有助于問題的解決。但對(duì)其責(zé)任承擔(dān)應(yīng)設(shè)置一個(gè)限度，防止清償過度[15]。

5 現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書管理模式研究

農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作正在進(jìn)行，考慮到村民小組組織機(jī)構(gòu)的不完善以及各市縣組織結(jié)構(gòu)的差異程度，為防止集體土地所有權(quán)證書的管理和使用出現(xiàn)問題，充分維護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)益，對(duì)土地所有權(quán)證書管理的研究也刻不容緩。

5.1 管理模式

5.1.1 分區(qū)管理 對(duì)于村民小組組織機(jī)構(gòu)較完善的地區(qū)，集體土地所有權(quán)證一律直接發(fā)給各個(gè)村民小組，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地資產(chǎn)的真正擁有；而對(duì)于村民小組組織機(jī)構(gòu)不完善的地區(qū)，實(shí)施由村代為管理的模式即“組由村管”，將土地所有證統(tǒng)一放置村委會(huì)進(jìn)行保管。

5.1.2 統(tǒng)一管理 這種管理模式，是實(shí)際工作過程中吉林省部分市縣正在采用的管理模式，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)證統(tǒng)一由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站代為管理。統(tǒng)一管理減少了由于村民小組長(zhǎng)變動(dòng)性大造成的證書保管不善，或者由于個(gè)人素質(zhì)相對(duì)較低及私人恩怨造成的私藏土地所有證情況。為更好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一保管模式，村集體經(jīng)濟(jì)組織可與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站簽署委托保管協(xié)議，明確權(quán)利和義務(wù)。

5.2 管理制度

不管采取何種管理模式，都應(yīng)該完善集體土地所有權(quán)證書的管理制度。

5.2.1 登記制度 建立集體土地所有權(quán)證書保管登記簿，對(duì)存放在此的土地所有權(quán)證進(jìn)行登記，詳細(xì)記錄權(quán)利人、存放時(shí)間、抵押交易等內(nèi)容。

5.2.2 不定期抽查制度 農(nóng)民集體選取的群眾代表不定期地對(duì)存放的集體土地所有權(quán)證進(jìn)行抽查，以加強(qiáng)管理者對(duì)集體土地所有權(quán)證管理的重視程度，防止土地所有權(quán)證損毀、缺失以及非法買賣、抵押等行為發(fā)生。

5.2.3 定期公示制度 對(duì)所有權(quán)證書的保管情況及集體土地的征收、流轉(zhuǎn)等使用情況進(jìn)行定期公示，保證集體成員的知情權(quán)、受益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

6 結(jié)語(yǔ)

吉林省3個(gè)縣（市、區(qū)）的調(diào)查結(jié)果表明，目前農(nóng)村村民小組作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體還欠缺諸多的條件，以目前的狀況難以行使集體土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)。因此，農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證以及農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書的管理應(yīng)該采取相應(yīng)的措施，防止集體土地被侵占吞并，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民集體的自身利益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

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The Rural Collective Land Ownership Subject Characteristics of Villagers' Group—An Empirical Study of Jilin Province

LI Ming-wei1，WANG Dong-yan1，LI Jian1，LIU Qing2，YANG Ying-ying1
（1.College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun 130061，China；2.Information Center，All-China Federation of Trade Unions，Beijing100865，China）

Based on the investigation of the integrity of the organization and the performances of villagers' group leaders in their terms from 4 112 villagers' groups from 32 township of three counties（cities）in Jilin province,this paper systematically analyzed the present situation of the villagers' groups as the subject of rural collective land ownership.According to the study of historical evolution of the groups,the paper expounded the villagers' group characteristics as the subject of rural collective land ownership and the appropriate conditions to process this ownership.The conditions which a villagers' group should possess and the management mode of collective land ownership certificates in this stage were proposed.These studies are aimed at providing theoretical foundation for the villagers' group as the subject of rural collective land ownership.

villagers' group;rural grassroots organizations;the collective property rights;property right subject

F301.1

A

1002-2481（2016）05-0682-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.27

2016-01-13

吉林省科技計(jì)劃軟科學(xué)項(xiàng)目（20120628）

李茗薇（1993-），女，吉林農(nóng)安人，在讀碩士，研究方向：土地資源評(píng)價(jià)。王冬艷為通信作者。