新型城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新

劉斌章

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

新型城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新

劉斌章

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

農(nóng)村土地制度改革是十八大以來我國改革中的熱點問題。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的今天，農(nóng)村土地制度在這個過程中始終扮演著關(guān)鍵性的角色。有效合理的土地制度是城鎮(zhèn)化健康合理發(fā)展的助推劑。然而，土地制度在推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中也出現(xiàn)了很多弊端，因此，進一步加強農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新是十分必要的。針對改革中存在的現(xiàn)實問題，提出了在今后應(yīng)進一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場、創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的收益分配制度以及創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度改革與管理等建議。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地制度；改革

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，既是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，又是經(jīng)濟發(fā)展的動力。城鎮(zhèn)化并非單方面城鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，而是由農(nóng)村推力和城鎮(zhèn)拉力相互作用的表現(xiàn)和結(jié)果[1]。農(nóng)村土地制度改革為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，為我國經(jīng)濟的高速增長提供了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)層面的動力。但另一方面，隨我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了一系列新的矛盾和復(fù)雜問題，如當前經(jīng)濟社會中存在的“城中村”、“空心村”、“小產(chǎn)權(quán)房”和“耕地拋荒”[2]等問題，為解決這些矛盾和問題對農(nóng)村土地制度改革提出了新的要求和挑戰(zhàn)。順應(yīng)新時期的要求，在新一輪土地制度改革中探索出具有針對性的實施方案，對于促進我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。

1 我國農(nóng)村土地制度改革的路徑分析

第一階段：1949—1954年，《土地改革法》頒布，規(guī)定實行農(nóng)民土地所有制，地主階級的土地所有制隨之被廢除。1952年完成了以“耕者有其田”為目標的土地改革，農(nóng)村土地制度走上了土地私有、分散經(jīng)營的道路[3]。

第二階段：1954—1978年，變農(nóng)民土地所有制為集體所有制。土地改革完成后，我國農(nóng)村歷經(jīng)了互助組、初級合作社和高級合作社形式的合作化道路的探索，人民公社制度也由此確立，農(nóng)村土地制度由農(nóng)民私有改革為集體所有。

第三階段：1978—2002年，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即將集體所有的土地制度變革為土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的土地制度。農(nóng)民事實上成為生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)主體，重新獲得了土地的經(jīng)營自主權(quán)。農(nóng)戶通過“交夠國家的，留足集體的”利益承諾，換取了土地的使用權(quán)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，截至1985年年初，大約有98%的農(nóng)戶完成了包干包產(chǎn)到戶。

第四階段：2002年以后，我國的土地制度改革允許土地流轉(zhuǎn)。2002年黨的十六大提出了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的方針。2013年十八屆三中全會明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和原則。隨后國家又出臺了促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的格局也逐漸明晰。2015年十八屆五中全會又出臺了一系列政策文件，對農(nóng)村土地制度格局再一次作出了深化與細化。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度存在的現(xiàn)實問題

2.1 新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地制度改革的要求

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是更高水平和更高意義的城鎮(zhèn)化[4]。一方面，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村土地制度改革的驅(qū)動力，城鎮(zhèn)化的向前推進促使農(nóng)村土地制度的改革以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展；另一方面，土地又是城鎮(zhèn)化最根本的要素，離開了土地，城鎮(zhèn)化的發(fā)展就失去了載體，所以，土地制度是否合理基本上決定了城鎮(zhèn)化能否健康地向前推進。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化注重土地的快速城鎮(zhèn)化，在這一過程中，農(nóng)村的人力和資本不斷涌入城市，使得城市在一段時期內(nèi)獲得了來自自身和農(nóng)村的雙重發(fā)展機遇，從而加速了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。然而在傳統(tǒng)的城市化過程中，卻忽略了人口的城鎮(zhèn)化，人口的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度遠遠落后于土地的城鎮(zhèn)化速度。新型城鎮(zhèn)化務(wù)必要以農(nóng)民為主體，要避免農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”[5]。新型城鎮(zhèn)化的核心在于人的城鎮(zhèn)化，這就要求農(nóng)村土地制度改革過程中要切實保護好農(nóng)民的利益，確保其土地權(quán)益不受損；穩(wěn)健有效地進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展；堅持18億畝耕地紅線不動搖的底線，保護基本農(nóng)田，限制農(nóng)轉(zhuǎn)非，并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)地的關(guān)系，以優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效益；注重土地利用的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的統(tǒng)一，保護生態(tài)用地，加強環(huán)境保護。

2.2 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度改革中存在的缺陷和面臨的問題

2.2.1 集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰 根據(jù)我國《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》的規(guī)定，我國實行土地的社會主義公有制，分為2種形式，一是全民所有制，二是勞動群眾集體所有制。土地的勞動群眾集體所有制采取的是農(nóng)民集體所有制的形式。但在現(xiàn)實中，“集體”的概念在法律中較為模糊，《憲法》規(guī)定為“集體所有”，《土地管理法》規(guī)定為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”。鑒于此，在集體所有制下土地的產(chǎn)權(quán)歸屬問題也就模糊不清了，由此造成了很多問題?，F(xiàn)行制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)能進一步弱化，使得村內(nèi)的集體權(quán)益得不到正常的維護，經(jīng)常遭到行政權(quán)力的入侵。這就使得土地所有權(quán)主體虛化，隨之也淡化了土地所有權(quán)權(quán)能，而由于國家在土地管理層面處于強勢地位，因此，土地所有權(quán)主體最終還是落到了國家層面上[6]。產(chǎn)權(quán)主體的不明晰導致責權(quán)利的不明，以至于在農(nóng)地征收、流轉(zhuǎn)過程中，法律賦予農(nóng)民的正當權(quán)益受損。

2.2.2 土地流轉(zhuǎn)效率低下 在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運而生。國家也先后出臺了相關(guān)政策來促進規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但一些制度上的缺陷在具體實施過程中也逐漸凸現(xiàn)出來，阻礙了政策的順利實施，不利于現(xiàn)行農(nóng)村土地的順暢流轉(zhuǎn)。雖然目前已有許多土地流轉(zhuǎn)方式，但主要的還是土地承包經(jīng)營權(quán)化和土地承包經(jīng)營權(quán)出租[7]。此外，現(xiàn)行的土地制度要求土地流轉(zhuǎn)要經(jīng)過土地所有權(quán)代表者集體的同意，然后必須經(jīng)過層層審批，最終才能實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，這一方面為鄉(xiāng)村集體組織以及上級行政組織對土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)創(chuàng)造了條件，使得農(nóng)村土地不能正常流轉(zhuǎn)，另一方面降低了土地流轉(zhuǎn)的效率。加上產(chǎn)權(quán)主體的不明確、周期性的土地調(diào)整以及流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范等原因，使得流轉(zhuǎn)雙方缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，導致了土地流轉(zhuǎn)效率低下。在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)中，大部分都是農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以及互換的形式流轉(zhuǎn)，出租和入股所占的比例很小。隨著大量的農(nóng)民進城務(wù)工，他們流轉(zhuǎn)土地的積極性也較低，要么將土地拋荒，要么留作進城失敗的后路，導致土地不能向種田能手轉(zhuǎn)移，這就導致土地規(guī)模利用的水平大大降低[8]。而農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)大多沒有集體統(tǒng)一調(diào)整地塊，無法實現(xiàn)連片規(guī)模經(jīng)營。

2.2.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的問題一方面，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進，一級土地市場供不應(yīng)求，城市建設(shè)用地可謂是寸土寸金。另一方面，隨著勞動力等要素向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村中出現(xiàn)了大量土地閑置以及土地低效利用的現(xiàn)象。針對這種不平衡的城鄉(xiāng)用地失衡現(xiàn)狀，黨的十八屆三中全會明確提出了建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。允許集體經(jīng)營向建設(shè)用地入市，這對緩解城市國有土地市場供求矛盾，提高集體建設(shè)用地集約利用水平，盤活農(nóng)民資產(chǎn)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，對減少農(nóng)村與城市差距以及緩解征地矛盾有明顯意義。近年來，全國各地先后建立起了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點，取得的成果頗豐，積累了豐富的經(jīng)驗，但同時也存在很多問題。目前農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后主要存在4個方面的問題：一是收益分配缺乏理論依據(jù)和實踐經(jīng)驗，技術(shù)與理論支持體系研究仍顯不足；二是對收益分配的內(nèi)涵、分配主體、分配方式還存在諸多分歧；三是缺乏統(tǒng)一完整的收益分配體系；四是對入市后收益的使用缺乏應(yīng)有的制約監(jiān)督，欠缺統(tǒng)一規(guī)范的管理[9]。

2.2.4 農(nóng)村宅基地制度改革的問題 隨著城鎮(zhèn)化的推進，以及農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)村宅基地的使用和管理中存在著一些較為突出的問題。長期以來，我國法律規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用原則是“一戶一宅”，具有以下2個特征：一是無償無限期使用；二是宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)。我國法律禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地，由于農(nóng)村居民購買力有限，這一限制買方的規(guī)定勢必會導致宅基地的價格失真，農(nóng)民不能享受資產(chǎn)增值收益[10]。為此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

上述改革的根本目的都是要維護好農(nóng)民集體的土地權(quán)益，使農(nóng)民的宅基地權(quán)利得到保護，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。全國各地先后在實踐中進行了宅基地制度改革的試點，比如天津“宅基地換房”（華明模式），重慶“地票模式”，嘉興“兩分兩換”模式，成都“聯(lián)建”模式，溫州“宅基地征用”模式等。這些宅基地制度改革的探索，適應(yīng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的經(jīng)濟發(fā)展背景，在實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，為全國其他地方的宅基地制度改革提供了參考借鑒。但總結(jié)以上模式，現(xiàn)實中也面臨著很多問題。一是宅基地交易范圍受到了限制。由于相關(guān)法律法規(guī)的限制，將農(nóng)村村民住房所有權(quán)的交易限制在了本村集體經(jīng)濟組織以內(nèi)。二是農(nóng)村宅基地交易對象受到了限制。相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的住宅不能出售給城市居民，城市居民也不得在農(nóng)村占用土地修建住宅房屋。這說明交易雙方只能是非城鎮(zhèn)居民。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速向前推進，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中出現(xiàn)的問題與矛盾亟待解決，以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展新要求，確保我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。一套合理的農(nóng)村土地制度不僅是農(nóng)村社會穩(wěn)定的關(guān)鍵所在，更是整個社會轉(zhuǎn)型期的基石。農(nóng)村土地牽扯到眾多利益相關(guān)者，社會上的每個人都直接或間接的與其產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。農(nóng)村土地制度的重要性不言而喻。因此，在改革中探索創(chuàng)新出一套合理的農(nóng)村土地制度勢在必行。

3.1 明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬

“非遺”是社會分工和經(jīng)濟發(fā)展的階段性產(chǎn)物，社會發(fā)展水平和社會生態(tài)對“非遺”的存續(xù)狀態(tài)有著重要影響。當前，中國特色社會主義建設(shè)進入了新時期，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。更好地滿足人民在經(jīng)濟、政治、文化等方面日益增長的需要是我國社會全面發(fā)展、不斷進步的標志。

明晰的土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地制度改革最基本的要求。實現(xiàn)土地利用的效益最大化要求產(chǎn)權(quán)主體明晰。因此，土地確權(quán)在新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地制度改革中顯得格外重要。通過土地確權(quán)登記頒證，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)才能得到有效的保障，無疑會加快推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及抵押的速度和效率[11]。

3.1.1 在改革中堅持農(nóng)地集體所有，確保農(nóng)民對農(nóng)村土地的集體所有權(quán) 應(yīng)該加強農(nóng)村土地立法工作，通過立法進一步規(guī)范農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)等，同時加強法制宣傳，使農(nóng)民樹立起依法保護自己的土地權(quán)利的法律意識，同時也使上級行政單位尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，規(guī)范其土地管理的行為，從而有效保障農(nóng)村土地的集體所有權(quán)不受侵犯。

3.1.2 尊重歷史，妥善解決確權(quán)過程中的糾紛 針對土地確權(quán)過程中出現(xiàn)的歷史權(quán)屬爭議，應(yīng)該進行調(diào)查摸底，充分參考第2次全國土地調(diào)查的成果，全方位掌握現(xiàn)實的土地權(quán)屬狀況。由于土地權(quán)屬爭議牽扯到的利益相關(guān)方較多而且時間較久遠，相關(guān)的法律規(guī)章前后存在較大差異，僅憑當今的法律條款難以解決這類歷史遺留問題。對這類案件采取的解決方式應(yīng)該本著“尊重歷史、依照現(xiàn)實、查看現(xiàn)場、弄清真相、確認事實”后采用協(xié)商、協(xié)議和調(diào)節(jié)的方式解決[12]。

3.1.3 穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán) 黨的十八屆三中全會明確提出，要賦予農(nóng)民長久而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，強調(diào)承包經(jīng)營權(quán)要長久不變，并且允許承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保。因此，要在農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，建立合理有效的監(jiān)管機制，約束村委會等基層組織利用自身權(quán)利侵犯農(nóng)民權(quán)利的行為，進一步保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。

3.2 建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬后，必須建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，才能進一步推進農(nóng)村土地制度改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。建立以市場為導向的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，合理調(diào)配農(nóng)村土地資源的利用。目前，由于土地流轉(zhuǎn)市場的不健全，導致土地流轉(zhuǎn)效率極低。這一方面導致了中央的政策落實不到位，另一方面也和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景不相適應(yīng)。因此，當前必須要進一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，在確保所有權(quán)和承包權(quán)不被侵害的基礎(chǔ)上，建立健全土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)機制、管理機制、利益機制和風險機制[13]。

3.2.2 建立和土地流轉(zhuǎn)相配套的法律法規(guī) 針對層出不窮的土地流轉(zhuǎn)糾紛，政府應(yīng)該及時出臺嚴格的法律法規(guī)，以規(guī)范市場運行秩序。要嚴格堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)戶的意愿，任何組織無權(quán)以任何方式強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，不得以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強制要求農(nóng)戶的承包地對外招租。

3.2.3 鼓勵創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

除了鼓勵農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地外，還可以適當引導農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)土地，開展互換并地，穩(wěn)步推進經(jīng)營權(quán)抵押擔保試點，入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，培育發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體等。

3.2.4 建立完善的社會保障制度 目前，土地作為一種生產(chǎn)要素還是大部分農(nóng)民的經(jīng)濟來源和依靠，對于這部分農(nóng)民來說，他們離開了土地，就失去了根本的物質(zhì)保障。由于我國長期實行城鄉(xiāng)二元體制，社會保障制度不健全，失地農(nóng)民享受不到與城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障[10]。因此，要建立起覆蓋廣大農(nóng)村和農(nóng)民的社會保障制度，根據(jù)“平等自愿”的原則，興辦農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地向依靠社會保障轉(zhuǎn)變，以解決農(nóng)民的后顧之憂。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的收益分配制度

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價值逐漸顯現(xiàn)出來。十八屆三中全會提出，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，隨著政策的推行，農(nóng)村建設(shè)用地進入市場的規(guī)模越來越大。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益是指集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收入和利益的總和，包括出讓金、租金、股利、轉(zhuǎn)讓金等[14]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的利益分配牽扯到國家、集體和農(nóng)民個人等三方主體的利益，只有妥善的處理好這些利益主體之間的分配關(guān)系，才能充分調(diào)動各方積極性，保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的順利推進。

3.3.1 制定合理的稅收體系來調(diào)節(jié)收益分配 政府在集體建設(shè)用地入市后的區(qū)域要進行大量的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，因此，政府有權(quán)通過征收土地增值稅來回籠部分增值收益。為此，必須建立完善城鄉(xiāng)一體的不動產(chǎn)稅費體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅制，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中逐步開征契稅、印花稅和營業(yè)稅等，規(guī)范和調(diào)節(jié)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地增值收益分配[14]。這樣一方面為政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，另一方面政府可通過征稅在一定程度上平衡增值收益分配不公的問題。

3.3.2 建設(shè)用地入市后的收益應(yīng)當由農(nóng)民集體共享 目前，農(nóng)村建設(shè)用地入市后的收益基本是“誰流轉(zhuǎn)誰受益”，而作為建設(shè)用地所有者的農(nóng)村集體卻并沒有收益，這是造成收益分配不公的原因之一。因此，建設(shè)用地入市后的土地增值收益，村集體應(yīng)該有分享這部分收益的權(quán)利。應(yīng)該建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)土地增值歸公制度，這樣有利于建立城鄉(xiāng)一體的土地收益分配調(diào)節(jié)機制，促進對國有土地和集體土地同等對待，抑制土地投機，打擊和遏制違法違規(guī)用地現(xiàn)象[15]。

3.4 創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度改革與管理

國家對耕地資源的保護實行越來越嚴格的政策，城鎮(zhèn)化推進中的城市建設(shè)用地面臨著越來越大的壓力。而隨著人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村中則出現(xiàn)了大量房屋空置的情況，“空心村”現(xiàn)象日益突出。這樣的逆差使得農(nóng)村的宅基地的價值凸顯。要構(gòu)建農(nóng)民住房保障的新機制，明確界定農(nóng)民住房的財產(chǎn)權(quán)利，建立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

3.4.1 科學制定農(nóng)村宅基地有償退出機制，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)化 在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，科學制定出宅基地退出機制，切實保障退出農(nóng)戶的后續(xù)生計穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟組織可參考宅基地使用權(quán)人的申請，采取置換、獎勵、補助或者城鎮(zhèn)購房補貼等方式協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地[16]，以此真正實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。

3.4.2 進一步完善宅基地的流轉(zhuǎn)機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場 現(xiàn)階段由于相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，使得農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)價值不能完全顯現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和資源的最優(yōu)化配置。新的政策在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，應(yīng)該探索完善的宅基地流轉(zhuǎn)機制，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流動，推動城鄉(xiāng)融合，促進城鄉(xiāng)一體化，打破城鄉(xiāng)二元分隔的土地利用機制[17]。

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Reform and Innovation of China's Rural Land System under Background of New Urbanization

LIUBinzhang
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

Since the rural land system reform is the eighteenth big hot issues in the reform of China.In today's rapid advance of industrialization and urbanization,rural land system always plays a pivotal role in the process.However,the land system in promoting China's economic development process,exists a lot of drawbacks,thus further strengthening the rural land system reform and innovation are essential.For practical problems existing in the reform,the paper puts forward suggetions suchas further clarify the property rights of rural collective ownership,establish a standardized and orderly rural land market,income distribution system innovation of rural collective construction land management and innovation intothe market after the rural house base systemreformand management.

newurbanization;rural land system;reform

F301.1

A

1002-2481（2016）08-1223-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.08.41

2016-04-15

劉斌章（1992-），男，湖北宜昌人，在讀碩士，研究方向：土地經(jīng)濟與政策。