我國高等教育改革的反思和再出發(fā)

張應強

（華中科技大學教育科學研究院，湖北 武漢 430074）

我國高等教育改革的反思和再出發(fā)

張應強

（華中科技大學教育科學研究院，湖北 武漢 430074）

我國最近30年來的高等教育改革具有如下基本特點：從改革主體來看，政府是高等教育改革的設計者、發(fā)動者、推動者；從改革內(nèi)容來看，高等教育體制機制改革是改革的核心內(nèi)容；從改革方式來看，”打補丁“式改革是基本改革方式。高等教育全面深化改革，需要對政府在領導和推進高等教育改革中的權力有所限制，政府的主要作用在于領導設計出一種具有法律性質(zhì)的大學制度，建設好具有法律意義的大學章程；需要解決高校的獨立法人地位問題，把高校建設成為面向社會依法自主辦學的法人實體。需要突破高等教育雙重體制，讓市場競爭機制發(fā)揮決定性作用；需要理解高等教育全面深化改革的思想精義，正確實施高等教育綜合改革，并將高等教育改革納入法治化軌道。

高等教育改革；辦學自主權；大學自治；有限政府；高等教育雙重體制；改革再出發(fā)

非常高興也非常榮幸來到深圳大學高教所和師范學院教育系舉辦的“跨學科學術沙龍”。今天我想就我國高等教育改革問題給大家談一談。這是最近3年來我所思考的一個核心問題。

今年是《中共中央關于教育體制改革的決定》發(fā)布30周年。如果從此算起，我國高等教育改革已經(jīng)經(jīng)歷了30年歷程。我覺得有必要回過頭來看一看這30年的高等教育改革，這是一個想法。第二個想法是，目前我國高等教育領域在進行全面深化改革，推進高等教育綜合改革，包括不少高校也在進行綜合改革，這是十八屆三中全會精神在高等教育領域的反映，我們要推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我想，要搞好三中全會提出來的高等教育綜合改革，也很有必要反思一下我國最近30年來的高等教育改革，以建立一個高等教育改革再出發(fā)的基礎。我們沿著過去的改革路徑還能不能走下去？面對新的改革形勢和任務，高等教育改革應該怎么做？我一直在思考這些問題，這些問題比較宏觀。

去年8月1日，我印象特別深刻，我在吉林大學的一個小范圍學術研討會上發(fā)表了一個學術演講，也是在這個思考之上發(fā)表的一個演講，題目就叫“高等教育全面深化改革必須對高等教育改革進行改革”。我覺得高等教育改革也需要改革，如果按照過去的改革套路，我們真的很難推進高等教育全面深化改革。報告談到了一些反思性和批判性觀點。高等教育改革的整體推進，需要我們高等教育研究者履行高等教育研究的社會責任，為高等教育改革提供理論支持、輿論支持和社會支持。反思性和批判性研究和觀點實際上也是一種支持，甚至是更為重要的支持。這個報告稿經(jīng)過整理后，很快就在《中國高教研究》2014年第10期發(fā)表了。據(jù)說文章推送到微信平臺后，點擊量很大，轉(zhuǎn)發(fā)很多。

十八屆四中全會做出了全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的決定。各級政府正在按照四中全會精神實行政府職能轉(zhuǎn)變、推進依法行政、建立法治政府，這又和我長期研究的建立中國特色現(xiàn)代大學制度問題有緊密關系。把這樣一些問題結(jié)合起來思考，我就想到了這樣一個題目——我國高等教育改革的反思和再出發(fā)。

一、最近30年來我國高等教育改革的基本特征

首先我想概括一下改革開放以來，特別是最近30年來我國高等教育改革的基本特征。30年來，我國高等教育在改革中發(fā)展，在發(fā)展中改革，改革發(fā)展成就斐然。改革是主旋律，改革風起云涌、如火如荼，以至今天的高等教育局面與30年前相比，可以說發(fā)生了翻天覆地的變化。那這30年的高等教育改革有些什么樣的特征呢？對高等教育改革特征的概括可能有多種方式，我這里主要從高等教育改革主體、改革內(nèi)容、改革方式等三個方面來概括。

（一）政府是高等教育改革的設計者、發(fā)動者、推動者

從高等教育改革的主體來看，我覺得我國高等教育改革的第一個特征就是政府是改革的設計者、發(fā)動者、推動者。這個跟西方國家的高等教育改革有著極大差異，西方國家的高等教育改革往往發(fā)生在院校層面，是高校自己推動和實施的改革。西方國家各高校情況不一樣，差異性很大，自己根據(jù)自身情況進行有針對性的改革?；蛘呱贁?shù)高校的改革對其他高校具有示范意義和啟發(fā)意義，大家相互學習借鑒而進行改革，改革整體上是自下而上的。我國高等教育改革整體上則是自上而下的，是由政府領導、規(guī)劃設計和強力推動的。簡單回顧這30年的高等教育改革，無論是1985年《決定》的頒布，還是實施高校招生并軌，實行高等教育收費制度，以及“211工程”、“985工程”建設，上世紀末期推行的高校后勤社會化改革、高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整（院校合并和院校劃轉(zhuǎn)）、高校大規(guī)模擴招，還有啟動高等教育質(zhì)量工程，實行本科高校教學水平評估，甚至涉及高校內(nèi)部的教育教學改革，如面向21世紀高校教學內(nèi)容和課程體系改革、大學文化素質(zhì)教育，等等，沒有哪一項改革不是由政府規(guī)劃、設計和推行的。高校層面的改革則跟著政府推進的改革走。在高等教育的其他具體領域，如高等職業(yè)教育改革、學位與研究生教育改革、民辦高等教育改革，也是如此。

為什么政府是高等教育改革的設計者、發(fā)動者、推動者？因為我們有一個非常強勢和強大的政府，而且我國憲法和《高等教育法》賦予了政府高等教育管理權利和責任?！稇椃ā返谑艞l第二款規(guī)定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育?！钡诎耸艞l第七款規(guī)定國務院“領導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”?！陡叩冉逃ā返谑龡l規(guī)定：國務院統(tǒng)一領導和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務院授權管理的高等學校。第十四條規(guī)定：國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學校。憲法和法律在賦予各級政府管理高等教育和高等學校權利的同時，也就賦予了政府領導、推進和實施高等教育改革的權利。

這種由政府領導、發(fā)動和推動的高等教育改革，表現(xiàn)出一些典型特點。

第一個特點就是政府往往借助政府權威和權力，通過廣泛的政治動員來統(tǒng)一改革思想，減少改革阻力。關于政治動員，胡偉教授在《政府過程》一書中對之有個界定，那就是指在國家利益、民族利益、人民利益等名義下，運用大眾輿論和宣傳教育等政治社會化手段，調(diào)動民眾對執(zhí)政者及其政策的認同、支持和配合，從而加強政治體系的施政能量，促進政策的貫徹執(zhí)行。他認為這種政治動員模式是一種與官僚模式相對應的政策執(zhí)行模式。我國高等教育改革遵循了這種慣常使用的政策執(zhí)行模式，成為一種改革常態(tài)。這就是我們通常所看到的，一旦政府的政策出臺，我們往往就開始加強政策宣傳和政策學習，深刻領會政策文件精神，把思想和行動統(tǒng)一到政策和文件精神上來。

我國實行高等教育收費上學制度就是一個典型案例。1997年招生并軌改革完成后，我國開始實行高等教育收費上學制度，亦即高等教育成本分擔制度。為了有效推進這項制度，我們在社會輿論和學術領域大力開展相關宣傳和研究。主要是宣傳西方國家的大學都收費，收費上學是國際慣例，我們要與國際接軌。而且我國是“窮國辦大教育”，更應該本著“誰受益、誰付費”的原則，實現(xiàn)高等教育經(jīng)費來源多元化，不能只是由政府提供。辦高等教育，國家受益，因此政府要付費；家庭受益，家庭要付費；個人受益，個人也要付費。總之，是為了讓大家的思想從過去的免費高等教育中走出來。在學術研究領域，我們將高等教育是準公共產(chǎn)品的思想引進來，將美國學者的高等教育成本分擔理論引進來，廣泛開展高等教育產(chǎn)品性質(zhì)研究和成本分擔政策研究。一時間，教育經(jīng)濟學研究成為熱門。但至今我國高等教育的成本如何計量，培養(yǎng)一個大學生的成本到底是多少，仍然是一個“學術懸案”。就收費上學問題而言，其實當時很多國家并沒有實行學費制度。2007年我去德國訪問時，德國的高等教育系統(tǒng)都還沒有收學費，德國同行告訴我，他們正在圍繞大學是否收學費問題進行激烈討論和爭論。目前，仍然有不少國家的大學并沒有收學費，即使收學費，其學費所占成本的比例或占家庭收入的比例遠遠低于我國。但是，我們當時為了推行收費上學政策，為了讓這項政策為社會民眾所理解，所接受，為了避免政策實施可能引發(fā)的社會沖突和社會不穩(wěn)定，我們著力加強了政策的政治動員和社會動員工作。這種類似的情況，在上世紀末期所實施的高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整 （院校合并和院校劃轉(zhuǎn)）等重大改革中一再出現(xiàn)。

第二個特點，政府是改革政策和改革成效的評價者，政府自己對自己推動的改革及改革成效進行評價。這極大地滋生了用改革評價改革的現(xiàn)象，導致改革的手段和目的倒置，出現(xiàn)為改革而改革的現(xiàn)象，使得改革的科學性大打折扣。我們知道，任何政策的實施都是有成本的，有時甚至是要付出代價的。改革也應該有成本意識和代價意識。但是，30年來我國所實施的高等教育各方面的改革，基本沒有成本意識，甚至為了改革而不計成本，不惜代價。我們至今看不到哪一項改革失敗了，似乎都是成功的。事實上顯然并非如此。為何所有的改革都是成功的？因為是政府發(fā)動改革、推動改革，政府又來對改革效果進行評價。政府既當運動員，又當裁判員。改革都成功，改革成了改革成敗的判斷標準，這就極大地激勵了各級政府為改革而改革的現(xiàn)象，發(fā)生越來越嚴重的改革目的與改革手段倒置，甚至忘記了我們?yōu)槭裁匆母?。有的省高考改革方案“十年六變”，造成了很大的社會負面效應。不僅考生及其家長不清楚改革的意圖是什么，就連改革的設計者也不知道自己在干什么。改革方案變動頻繁，要么是改革方案的科學性不夠，要么是改革設計者只是以改革為目的，以為政府作為就是不斷改革。對高考這種涉及千家萬戶重大利益的政策來說，出臺改革方案前，是不是應該反復追問下我們?yōu)楹我M行這項改革？改革方案是不是應該征求下老百姓的意見？是不是應該召開某種形式的聽證會？如果我們做了這些工作，我想就不會出現(xiàn)高考改革方案“十年六變”的情況了。

在改革開放初期，以改革作為改革成敗得失的判斷標準，我覺得還情有可原。因為要沖破“左”的思想束縛和種種阻力，克服在改革問題上瞻前顧后、猶豫不決，以順利啟動和推進高等教育改革，必須將是否愿意改革、是否實施改革作為判斷改革的標準?！案母锊幌Т鷥r”所宣示的是一種要沖破改革阻力的改革勇氣。所以，那個時期，只要改革了，那就是好的。而且率先進行改革本身就表明了對改革的一種積極態(tài)度。因此，改革就是改革的標準就具有合理性。但這種情況一直延續(xù)到現(xiàn)在，是有問題的。

第三個特點是，在政府主導和推動改革的情況下，高校層面的改革往往處于被動狀態(tài)。如前所講，我國實行的是政府管理、政府辦學的高等教育管理體制機制，政府發(fā)動、主導高等教育改革，高校在改革進程、改革內(nèi)容、改革方式等方面嚴格按照政府的設計來進行改革。政府往往會推出高等教育改革的典型，采取召開現(xiàn)場會、經(jīng)驗交流會等方式，要求全國高校向典型學習，使典型經(jīng)驗在全國推廣。比如在高校后勤社會化改革、院校合并、高校文化素質(zhì)教育等方面，各級政府都廣泛采取了“培養(yǎng)典型、示范引領”的方式，以在全國高校改革中貫徹政府意圖和政府目標，實現(xiàn)對高校改革的統(tǒng)一領導和推進。這種改革，雖然有推進力度大、效率高的特點，但導致高校不是根據(jù)自己的實際情況進行改革，導致高校改革千校一面，缺乏創(chuàng)造性和針對性。久而久之，高校的改革形成了對政府的依賴和路徑依賴，只是一味響應政府推動的改革而缺少積極性和主動性，也缺少持久的改革動力。也就是使改革成為完成政府主管部門布置的工作，而不是發(fā)自內(nèi)心的“我要改革”。

（二）高等教育體制機制改革是核心內(nèi)容

關于我國高等教育改革在內(nèi)容層面表現(xiàn)出來的特征，我想從高等教育研究談起。談到我們學者從事的高等教育研究，就有人質(zhì)疑問我們，說你們既不是高等教育的領導者、管理者，又不是高等教育政策的制定者，你們怎么都在研究這些宏大的高等教育問題?。棵绹?、歐洲的高等教育研究，重點是課程、教學、學生三大主題，而你們都研究一些宏大問題，你怎么看？

我覺得我國高等教育研究的研究主題之所以和西方學者不同，是因為我國高等教育改革面臨的問題不同。的確，西方國家的高等教育研究主要集中在課程、教學、學生三大主題上，很少涉及到高等教育體制機制等宏觀問題。因為西方國家的高等教育體制機制就是市場機制，就是分權制，大學就是獨立法人主體和自治主體。它的高等教育體制機制完全定型了，并且被證明是科學的有效的體制機制，不可能再變更。因此，高等教育所要研究的問題很自然就在高校層面和高校內(nèi)部。我國則不一樣，我國長期實行高等教育計劃體制機制，上個世紀90年代開始引入市場體制機制，高等教育體制機制進入大的調(diào)整時期，所以高等教育研究主要以高等教育體制機制研究為主，這是順理成章的事情。

我國高等教育研究主題所折射的是，三十年來我國高等教育改革的主題和核心內(nèi)容就是高等教育管理體制機制改革。1985年的《決定》在談到高等教育改革時就明確談到：必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進行改革。改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權。這個話似曾相識，在之后的30年間，每一個重要時期的重要文件都談到它。如1992年當時的國家教委發(fā)布的 《關于擴大落實教育部直屬高校辦學自主權的意見》，1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，1999年第三次全教會發(fā)布的《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，以及2010年發(fā)布的《教育規(guī)劃綱要》，還有十八屆三中全會所強調(diào)的要改革政府與大學的關系，要擴大和落實高校辦學自主權，要解決高校的行政化運行問題。在改革實踐層面影響最大的，就是上個世紀末期我國所進行的聲勢浩大的高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，這場改革實際上也是在解決高等教育管理體制機制問題。三十年高等教育改革聚焦同一個改革主題和改革內(nèi)容，一方面說明高等教育管理體制機制改革的重要性；另一方面也說明高等教育管理體制機制改革是個硬骨頭，改革進展不大。

其實高等教育方面所有的改革，都可以追溯到體制機制根源。高等教育體制機制問題是根本問題，是大學制度的設計問題，根本性問題沒有解決，我們在其他方面的改革也很難取得實效。比如說，高等教育質(zhì)量提升問題，就不只是涉及高校教育教學活動的問題，不只是通過放慢擴大招生速度、開展本科教學工作水平評估、評選國家教學名師、建設國家精品課程和精品教材，以及要求教授上講臺給本科生上課等能夠解決的。高等教育質(zhì)量與高等教育體制機制有極為密切的關系，與現(xiàn)代大學制度有極為密切的關系。2013年5月我參加了由湖南大學教科院舉辦的“高等教育質(zhì)量保障與評價高層論壇”，我在會上有一個即席發(fā)言，題目就叫“從完善大學制度來抓高等教育質(zhì)量”，發(fā)言的基本思想就是要把高等教育質(zhì)量與現(xiàn)代大學制度建設聯(lián)系起來，從高等教育管理體制機制改革方面來抓高等教育質(zhì)量問題，讓高校面向市場競爭來抓人才培養(yǎng)質(zhì)量，讓市場來評價高等教育質(zhì)量，而不是用政府制定的質(zhì)量標準來評價高等教育質(zhì)量。2010年發(fā)布的《教育規(guī)劃綱要》提出了建立高等教育國家質(zhì)量標準的任務。2014年、2015年教育部領導在連續(xù)兩年的全國教育工作會議上的講話中都強調(diào)要加強教育標準建設，其中重要的有兩項，一項是高等教育教學國家質(zhì)量標準，另一項是教育現(xiàn)代化指標和標準。教育標準建設當然很重要，但教育領域的很多標準建設起來困難很大，有的甚至不可能建設出標準來。高等教育質(zhì)量標準是用來進行質(zhì)量評價的，用一個質(zhì)量標準來評價和衡量所有高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量，會不會導致人才培養(yǎng)上的整齊劃一？會不會導致“奧卡姆剃刀效應”而抹殺人才培養(yǎng)的個性和特色？再者，高等教育是專業(yè)教育，人才分專業(yè)培養(yǎng)，各專業(yè)的差異性極大，制定各個專業(yè)的人才培養(yǎng)質(zhì)量標準的難度可想而知。更為重要的是，由政府出面來建設和頒布高等教育質(zhì)量標準，也是值得討論的。大多數(shù)西方國家并沒有政府頒布的高等教育質(zhì)量標準，高等教育質(zhì)量主要由市場來檢驗。我國由政府出面來建設和頒布高等教育質(zhì)量標準，反映的是政府強烈的行政規(guī)劃思維和全能政府思維，這和我國高等教育管理體制機制是密切相關的。

還有我國的世界一流大學建設、新建地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展、學科評價和學術評價制度，甚至面向21世紀高等教育教學內(nèi)容和課程體系改革，這都和我國高等教育管理體制機制是密切相關的。當然，并不是說高等教育管理體制機制解決了，這些問題就解決了，但管理體制機制改革問題，的確是核心問題和關鍵問題。

（三）“打補丁”式的改革方式

30年來的高等教育改革，在改革方式上的特征，我覺得是一種“打補丁”式的改革。所謂“打補丁”式改革，就是在保持原有高等教育理念、高等教育體制機制框架的前提之下，針對高等教育中出現(xiàn)的問題進行查漏補漏和漏洞修補；或者是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對高等教育提出的一些新要求，通過改革來增加一些新成分，貼塊內(nèi)容上去，以增強高等教育的社會適應性。這是在沒有觸及高等教育根本性問題的前提下所采用的改革方式。如果我們把我國高等教育系統(tǒng)看作是一件衣服的話，那么，經(jīng)過30年的高等教育改革，目前這件衣服上已經(jīng)不止一層補丁了，已經(jīng)是補丁摞補丁了，已經(jīng)面目全非了。我覺得高等教育改革要再出發(fā)，就不能繼續(xù)這種“打補丁”的改革方式了，應該考慮換件衣服了，也就是要在全面反思30年高等教育改革經(jīng)驗教訓的基礎上，重新設計高等教育理念和制度，根據(jù)新的理念和制度來進行高等教育全面深化改革。這個我們后面再談。

“打補丁”的改革方式，是一種對改革缺乏整體規(guī)劃的改革方式。文革結(jié)束之后，小平同志主動來抓教育和科學工作。這兩個領域的改革在他領導下率先突破，卓有成效。應該說，改革開放初期的高等教育改革，是有一定的整體規(guī)劃的。這種整體規(guī)劃首先就是撥亂反正，恢復高等教育基本秩序。小平同志親自領導推翻了1971年的《全國教育工作會議紀要》，推翻了“兩個估計”；號召尊重知識，尊重人才。然后恢復高考制度、建立學位制度、發(fā)展研究生教育、恢復文科院系、促進高等教育開放，派遣留學生……高等教育改革首先是把文革期間徹底崩潰的高等教育系統(tǒng)先恢復起來，恢復到“十七年”去。后來，小平同志又提出科學技術是第一生產(chǎn)力的重要思想，認為高校是科學研究的重要方面軍，既要辦學成教學的中心，也要辦成科研的中心。1985年《決定》的頒布實施，表明我國高等教育改革有了階段性的整體規(guī)劃和改革藍圖。

但隨后的高等教育改革，因為復雜的原因，并沒有完全按照《決定》的規(guī)劃和藍圖進行。特別是從上世紀90年代中期開始，我國高等教育改革進入“打補丁”階段。起根本性作用的高等教育理念和管理體制機制沒有繼續(xù)深化改革，而是實施問題導向型的分項改革和局部改革來解決眼前的高等教育問題，改革被層出不窮的現(xiàn)實問題推著走，改革只能圍繞局部性問題進行。在進行具體的局部領域的改革過程中，新政策的出臺主要是為了解決舊政策所帶來的問題，由此出現(xiàn)嚴重的政策沖突。而解決政策沖突的辦法，就是再出臺可能導致新沖突的新政策。這在院校合并劃轉(zhuǎn)改革中有典型表現(xiàn)。出臺和實施院校合并政策，起初是為了解決高校校均學生規(guī)模太小，辦學效益不高的問題，后來又和實施“211工程”、“985工程”聯(lián)系起來，同調(diào)整高校所屬關系和管理關系結(jié)合起來。大量院校合并之后，高校數(shù)量急劇減少，類型極為單一，都是學術型綜合性大學。但隨著高等教育大眾化政策的實施，我國高校無論是高校數(shù)量還是高校類型，都不適應高等教育大眾化對多樣性的要求。因此，我們又大力建設新型高校，將中專合并升格為高等職業(yè)教育院校。這對高職教育和中職教育的可持續(xù)發(fā)展都帶來新的問題和不利影響。特別是在院校合并劃轉(zhuǎn)改革中，我們將行業(yè)企業(yè)辦學徹底排除在外，高職教育完全由教育系統(tǒng)辦學，形成了當前高職教育校企合作辦學的體制性障礙。所以，今天又不得不出臺政策鼓勵行業(yè)企業(yè)辦學。這是“打補丁”式高等教育改革邏輯的典型案例，這樣的案例很多，高校后勤社會化改革也是如此。

“打補丁”的改革方式是一種漸進式改革。長期以來，我國把改革、發(fā)展、穩(wěn)定作為經(jīng)濟社會發(fā)展領域的三大主題，處理好這三者的關系，并不容易。高等教育改革既要積極又要穩(wěn)妥，要“摸著石子過河”，要小心謹慎，要先易后難。因此，高等教育改革的總基調(diào)是漸進改革。即使是具體領域的重大改革或者是突破性改革，從高等教育改革全局來看，也只能說是漸進改革。但漸進改革往往會回避高等教育理念和高等教育體制機制這些根本性問題的改革，使改革停留在表面現(xiàn)象和問題上，從而使改革喪失“革命性”特質(zhì)。改革如果不觸動根本問題，表面現(xiàn)象和具體問題的改革也難以取得真正的實效。從高等教育改革全局來看，也就很難說體現(xiàn)了改革的目的。如果我們過分迷戀這種漸進改革模式，就很容易導致改革碰到關鍵問題而繞道走，從而喪失改革的銳氣和勇氣；容易導致打著漸進改革的幌子而不思改革，不愿意改革，使改革駐足不前。漸進改革就成了一種托辭了。

二、政府領導和推進高等教育改革的權力邊界問題

第二個大問題，我想談談政府作為高等教育改革的設計者、發(fā)動者、推動者，它在領導和推進高等教育改革中的權力邊界問題。也就是說，政府領導、發(fā)動、推進高等教育改革的權力是不是應該有所限制。

首先需要說明的是，根據(jù)我國國情和我國高等教育管理體制，由政府來領導和推進高等教育改革是具有現(xiàn)實合理性的。但什么是領導？“領導”這個詞，既是政治語言，又是學術語言，也是口頭語言，我們經(jīng)常碰到它，也經(jīng)常使用它。但在使用中我們總是使它的意義發(fā)生一種只有中國人才能意會的變化。

前不久我在微信朋友圈里面看到中央黨校蔡霞教授在某一個學術研討會上的即席學術演講，她在其中談到了關于“領導”一詞的理解問題。大意是說，我們現(xiàn)在需要對“領導”這一概念進行反思，“領導”只是方向上的“向?qū)А被颉耙龑А薄Ｎ疫M一步將之理解為一種大方向上的、方向性的引導和向?qū)?，而不是某一具體方向的引導，也不是全程帶著你向某一方向行進。他只是給你指大方向，具體如何走，仍然由你自己決定，自己走。行進的具體方向、行進的速度、采取什么方式行進等等具體問題，仍然由你自己決定。不是由向?qū)Q定，更不是由向?qū)Т婺阕呗?。具體到我們所談的政府領導和推進高等教育改革來說，政府的領導作用，就是對高等教育改革大方向的指引和引導，而不是對改革具體問題的全方位和全程控制。但是，在我國30多年的高等教育改革歷程中，政府對改革的領導作用，往往演變?yōu)閷Ω母锏耐耆刂?，甚至代替高校進行改革，或者嚴格規(guī)定高校改革的內(nèi)容、事項、進程以及改革的方式，高校改革高度整齊劃一。所以，我們需要反思“領導”這個概念，以對政府領導和推進高等教育改革有個正確理解，從而確立政府領導高等教育改革的權力邊界。

還有管理和治理的關系問題，也是需要明確的。過去我們在高等教育領域長期使用 “管理”這一概念，現(xiàn)在我們要提倡“治理”。這不只是概念上的變化，更重要的是理念和思想的變化。治理和管理在思想上是有重要區(qū)別的。治理強調(diào)多主體參與，而且多主體的地位和權利是平等的；治理往往是多中心的、協(xié)商式的治理，而不是像管理一樣呈現(xiàn)出科層式權力等級結(jié)構(gòu)，由一個權力中心逐級向下輻射，強調(diào)下級必須服從上級。對于高等教育組織和高等教育活動，應該采用治理的概念，體現(xiàn)治理思想；對行政組織和軍隊這種組織，它的確需要采用管理的概念，體現(xiàn)管理的思想。

那政府在高等教育改革中發(fā)揮作用的權力邊界在哪里呢？其實，1993年頒布的《綱要》就明確指出：政府要轉(zhuǎn)變職能，由對學校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。1993年發(fā)布的《綱要》，是一個非常不錯的一個綱要。在有些方面，它比2010年的《綱要》還要先進。其表現(xiàn)之一就是明確規(guī)定政府管理高等教育的形式和方式，就是由直接的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，并且強調(diào)要用立法手段來管理高等教育。第二個方面，我后面還要具體談，就是它明確提出要把高等學校建設成為面向社會依法自主辦學的法人實體。2010年的《綱要》沒有這一提法了，改為“擴大和落實高校辦學自主權”。這兩個提法在指導思想上，在大學自主權的歸屬認定上是有根本區(qū)別的。擴大和落實高校辦學自主權，是由政府來擴大和落實，表明高校辦學自主權在政府那里，為政府所掌控。政府愿意擴大才能擴大，政府不愿意擴大就不能擴大。而高校是面向社會依法自主辦學的法人實體，表明高校辦學自主權是屬于高校自己的，是高校與生俱來的，根本不需要外部管理者來擴大和落實。1993年的《綱要》為什么有很多在今天看來仍然具有非常重大意義的思想？因為它是在小平同志南巡講話之后發(fā)布的，是第二次思想解放的產(chǎn)物。而且它在大學與政府的關系的表述上界定得很清楚，在高校辦學自主權上表述得很徹底。

所以，我認為政府對于管理高等教育，對于領導和推進高等教育改革，應該按照1993年《綱要》所確立的基本思想來做。首先，政府應該以公共事務組織者的身份，樹立服務性思維和法治思維，利用政府自身優(yōu)勢，營造高等教育競爭的環(huán)境和條件，一方面為高校松綁，另一方面幫助高校提高自我約束能力和水平，把高校建設成為面向社會依法自主辦學的法人實體。

在我國，政府確立服務性思維尤為緊迫，也非常困難。我們國家的管理文化和傳統(tǒng)是，政府是管理機構(gòu)，政府部門是權力性部門，是權力政府，而不是服務型政府。政府工作人員是官員，官員是來管人的，而不是來為你服務的。這種觀念可能從我國有政府之后就產(chǎn)生了，源遠流長，根深蒂固，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變起來難度很大。但是，現(xiàn)代政府組織日益演變?yōu)楣彩聞战M織者的服務型組織。西方國家已經(jīng)呈現(xiàn)“小政府，大社會”的格局，破除了“全能政府”，建立起“有限政府”。一方面，政府的作用轉(zhuǎn)變?yōu)榉招宰饔茫硪环矫?，政府所管理的范圍和事項也越來越小，越來越少。所以，我國目前正在大力推進政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府行政審批事項，建立服務型政府。

在領導和推進高等教育改革過程中，政府確立法治思維也非常重要。十八屆三中、四中全會明確提出要確立法治思維，要依法治國，建設社會主義法治國家。政府必須依法行政、依法管理。我認為，在高等教育改革中還必須依法來領導和推進改革，這是過去30年高等教育改革中不曾有過的。

依法實施和推進高等教育改革，首先是要限制和規(guī)范政府發(fā)動和推動高等教育改革的權力，高等教育改革不能是政府自己給自己賦權，應該由人大給政府授權和賦權，并且要由人大對政府所推行的高等教育改革進行監(jiān)督。特別是對那些涉及長遠，影響深遠的高等教育改革，其改革方案必須經(jīng)過人大審議通過才能由政府組織實施，并且要對實施效果進行人大監(jiān)督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會負有教育立法、教育行政首長任命、重大教育事項決定和實施監(jiān)督等職責。過去30年的高等教育改革，重大改革很多，但我們發(fā)揮人大的作用非常不夠。這就導致政府操控高等教育改革進程，導致政府權力無邊卻缺乏約束的現(xiàn)象，導致無法檢驗和評估改革成敗得失的現(xiàn)象，導致無法追究政府高等教育改革失誤責任的現(xiàn)象。更為嚴重的是，政府領導和推進的高教改革不受監(jiān)督，不斷強化了高校面向政府辦學的現(xiàn)象。因此，必須確立法治思維，對政府高等教育改革權力進行有效約束和規(guī)范。

其次，政府要領導設計出一種具有法律性質(zhì)的大學制度，建設好具有法律意義的真正的大學章程?，F(xiàn)代大學制度既具有普適性又具有國別特點，《教育規(guī)劃綱要》將推進現(xiàn)代大學制度改革試點作為教育領域十大改革試點之一?，F(xiàn)代大學制度是用來規(guī)范關系的——規(guī)范政府與大學的關系、大學與社會的關系，以及大學內(nèi)部學術權力和行政權力的關系。這種規(guī)范不能只是行政性規(guī)范，而應該是法律規(guī)范。就是說，要使大學制度上升到法律層面，具有法律效力，用法律來保障現(xiàn)代大學制度的實施。對大學章程建設而言，也應該使大學章程上升到法律層面，具有法律性質(zhì)。西方國家的大學章程都是具有法律性質(zhì)的，有的甚至直接以法律命名，如英國的《牛津大學法》、《劍橋大學法》。我國香港地區(qū)的大學章程，都是經(jīng)過香港立法會審議公布的法律。目前我國大陸地區(qū)的大學章程建設還處于初步階段，總體上來看，大學章程還只是形式上的，缺乏實質(zhì)意義。大學章程主要由教育部作為行政規(guī)章來審核和頒布，雖然教育部明確了經(jīng)核準的部屬大學章程地位高于教育部一般文件，但大學章程不具備法律性質(zhì)和法律約束力。

另外，目前我們對大學章程作用的理解僅僅理解為約束大學辦學活動的，強調(diào)大學辦學要遵守大學章程。其實，從西方國家大學章程的起源來看，建立大學章程的目的，主要是通過約束大學的外部組織和機構(gòu)（如教會、世俗王權以及其他市民團體）可能對大學自治、學術自由的干預而保護大學的，保護大學有效行使辦學自主權。這就是說，大學章程當然要約束大學辦學行為，但主要是約束大學的外部利益相關者的。我認為，西方國家的大學章程可能起源于中世紀大學的“特許狀”，這個還有待進一步考證和研究。中世紀大學的特許狀由教會或教皇頒發(fā)，也有國王頒發(fā)的。有建校時頒發(fā)的，也有追授頒發(fā)的。不管由誰頒發(fā)，特許狀都是大學的護身符。大學獲得特許狀，就獲得了合法性，得到了合法性確認，大學就獲得了特許狀的保護而不受侵犯。任何人、任何組織和機構(gòu)對特許狀所授予的大學自治權利的侵犯，都是對頒發(fā)者（教皇或國王）和法律的挑戰(zhàn)，必須受到法律的追究。西歐中世紀的教會和國王是當時的兩個最大權力主體，他們有足夠的能力來保護大學。所以，我國目前開展的大學章程建設，需要認真思考“大學章程究竟約束誰”這個問題。如果我們把大學章程的作用僅僅理解為是約束大學的辦學行為的，而不是約束政府的行為的，那么，這種大學章程建設的作用就非常有限了。大學章程建設就發(fā)生了根本方向上的偏移。我們需要遵循大學章程的基本性質(zhì)來建設大學章程，不能把大學章程的“中國特色”搞成“中國特殊”。

法律意義上的大學章程，其實也是一種社會共識的反應。也就是說，全社會甚至整個社會文化都對大學章程所涉及的基本辦學理念和制度有著高度的認同。這樣的大學章程才能對所有社會組織和社會公民具有約束力。哈佛大學之所以能夠秉持 “三A原則”辦學，就是因為整個美國社會對“三A原則”有著高度認同。以前有報道說，當時在任美國總統(tǒng)里根曾經(jīng)希望哈佛大學授予他榮譽博士學位，但哈佛大學學位委員會經(jīng)過研究后決定不授予總統(tǒng)博士學位。我想，哈佛大學學位委員會之所以敢于做出如此決定而不怕總統(tǒng)給哈佛大學“穿小鞋”，是因為美國社會建立了一種保障大學學術自由的文化和機制。哈佛大學的“底氣”來自于全社會對于大學章程的高度認同和極力維護。所以，大學章程的權威來自于社會共識，只有形成社會共識，大學章程才能真正保護大學，才能有效約束大學外部權力對大學的干預。在這方面，我國的大學章程建設還有很長的路要走。

三、高校的獨立法人地位與辦學自主權問題

第三個大問題，我想談談高校的獨立法人地位問題，以及與之高度相關的辦學自主權問題。在我國高等教育領域，這是一個老生常談的問題。我認為，高等教育全面深化改革，需要解決高校的獨立法人地位問題，需要把高校建設成為面向社會依法自主辦學的法人實體。這個問題是建設中國特色現(xiàn)代大學制度的關鍵性問題，是完善和調(diào)整政府與大學的關系的前提性問題，也是關系到大學與社會的關系、大學與市場的關系的根本性問題。它與我們目前所提的“擴大和落實高校辦學自主權”完全不一樣。前面我談到，“擴大和落實高校辦學自主權”，主體是政府，要通過政府轉(zhuǎn)變職能來實現(xiàn)；而“把高校建設成為面向社會依法自主辦學的法人實體”，主體是高校，就是說高校辦學自主權是天然地屬于高校自身的，是高校“與生俱來”的。不明確這種區(qū)別，我們就很難跳出長期困擾我國高等教育改革的“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈。

（一）確立高校自主辦學獨立法人地位是調(diào)整政府與大學關系的前提

1985年的《決定》在談到政府與大學的關系時指出：“政府有關部門對學校主要是高等學校統(tǒng)的過死，使學校缺乏應有的活力，而政府應該加以管理的事情又沒有很好的管起來。”《決定》在30年前就指出必須改革政府與大學的關系。但回顧我國歷次的高等教育體制改革，總體上是沒有觸動政府與大學的關系的。包括上世紀末期我國專門開展的高等教育體制改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整，都沒有觸動政府與大學的關系。改革所調(diào)整的只是中央政府和地方政府管理高等教育的權力關系——各級政府的分權關系，以及中央政府和政府業(yè)務部門管理高等教育的權力關系——國務院教育行政部門和有關業(yè)務部門的分權關系。通俗地說，高等教育體制改革所調(diào)整的只是“婆婆關系”，而不是“婆媳關系”。無論怎么改革，高校都處在“媳婦”的位置，只不過是由哪個“婆婆”來管而已。

這就是說，我國高校的獨立法人地位是沒有得到確認的。雖然《高等教育法》規(guī)定高等學校自依法設立之日起就取得法人資格，校長是高校的法人代表，但我們并沒有真正確立和落實高校的獨立法人地位。最主要的原因在于我們長期以來習慣于把大學作為政府的延伸機構(gòu)和附屬機構(gòu)，而不是自治機構(gòu)，只是按照上級管理部門的要求開展辦學活動。因此，高校法人只是名義上的法人，只是民事意義上的法人，而不是像企業(yè)法人一樣，具有獨立的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理、服務方面的權利。《高等教育法》從1998年頒布到現(xiàn)在已經(jīng)17年了，這期間似乎還沒有看到誰因為違反《高等教育法》而受到追究和問責。雖然并不是所有的法律都要追究責任，但作為一種法律規(guī)范，應該尊重法律規(guī)范、維護法律規(guī)范的權威吧？我們有些大學校長退下來以后發(fā)牢騷，說 《高等教育法》規(guī)定校長有提名副校長的權利，但什么時候給我推薦和提名的權利了？都是上級干部管理部門任命的。這里面是不是存在沒有真正履行《高等教育法》的問題？

關于政府與大學的關系，1993年頒布的 《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出：“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法明確高等學校的權力和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體?！边@是一個具有革命性和思想解放意義的提法，是教育系統(tǒng)貫徹1992年小平同志南巡講話精神的一個提法，也是可能從根本上解決我國政府和大學關系的一種思路。但是非常遺憾，2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》沒有繼續(xù)采用這個提法。十八屆三中全會提出，“要加快事業(yè)單位分類改革，推進公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化；創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別；深入推進管辦評分離，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！比绻麤]有解決高校的獨立法人地位問題，沒有真正的大學自治，要推進這些改革，解決這些問題，是根本不可能的。這是因為大學是一種很特殊的組織，大學自治、學術自由是處理大學與政府關系的基本準則。我很早就寫過有關現(xiàn)代大學的定位和定性的文章，題目叫做《把大學作為學術組織來建設和管理》。大學到底是個什么組織？大學誕生已經(jīng)千年了，大學組織跟宗教機構(gòu)不一樣，跟政府組織不一樣，跟企業(yè)組織不一樣，跟NGO也不一樣……因此，大學的治理理念和治理結(jié)構(gòu)也就不一樣。大學是社會的學術和文化組織，是通過學術和文化活動來傳承優(yōu)秀文化、培養(yǎng)專門人才、發(fā)展科學技術和直接為社會服務。我們需要明確大學組織的特殊性，尊重大學組織的獨特性，采取適合大學作為學術和文化組織的管理手段來管理大學，來建立政府與大學的關系。不是說政府不可以管理大學，而是說政府管理大學首先要尊重大學組織的特殊性，對不同組織的管理應該有不同的管理手段和方式。大學就是只適合進行宏觀管理的一類組織，必須在尊重大學的自治權、自主權的基礎上實行宏觀管理。所以，要完成十八屆三中全會提出的高等教育改革任務，我覺得必須要在法律上、在大學章程上確定高校是面向社會依法自主辦學的獨立法人實體的法律地位，并要在改革上堅決落實。沒有這個東西，我們的改革不可能有成效，改革的任務不可能完成。十八屆三中全會提出的高等教育改革任務，倒逼我們?nèi)プ鲞@個基礎性的改革。但是傳統(tǒng)的慣性、政府的傳統(tǒng)思維，還有大學自身的路徑依賴仍然很嚴重。要突破這種傳統(tǒng)思維和大學自身的路徑依賴，沖突不可避免，任務非常艱巨。

南方科技大學的改革在2011年、2012年這兩年成為社會關注的焦點，這里我不做什么具體評論。我認為南方科技大學的改革對我國高等教育改革具有整體性的方向性的示范意義。這種具有示范意義的改革在西方國家其實是一種常識，就是說一些基本的改革內(nèi)容在西方國家早就取得了社會共識，成為一種常識了，是婦孺皆知的——大學就應該自治，就應該學術自由，就不能是官本位的，包括政府在內(nèi)的任何組織和個人都不能干預大學具體辦學事務。南方科大的改革方向就是大學自治，大學就是獨立的學術機構(gòu)和人才培養(yǎng)機構(gòu)，應該由自己建立理事會，自己聘任校長，大學校長既沒有行政級別也不是政府官員……但在我們中國進行這種近乎常識的改革，難度都很大。關鍵在于基礎性理念和價值方面存在嚴重沖突。我想，南方科技大學的改革結(jié)果最終可能是因理念和價值妥協(xié)而形成的一種混合物，在南方科大今后的改革發(fā)展中還會碰到由于基礎性理念和價值的沖突所導致的各種各樣的具體問題。

在我國，政府掌控著高校的辦學資源和資源分配權，大學要經(jīng)過政府的授權審批才能開展辦學活動。南方科技大學的改革之所以沖突不斷，改革之所以步履維艱，就是因為它試圖不經(jīng)過政府的授權審批，當然也與現(xiàn)行的有關法律制度相沖突。但是，如果按照政府授權審批的一套走下來，就不會有南方科技大學的誕生，至少沒這么快。所以我們看到，南方科技大學采取的策略是在體制外先搞起來再說，然后再倒逼政府的授權審批改革。它的校名不是“南方科技學院”，而是“南方科技大學”。按照有關規(guī)定，新創(chuàng)設的高校，校名必須先稱為“學院”，經(jīng)過若干年辦學后，接受政府的評估和審批，才能稱為“大學”。還有它首批招收了40名沒有參加高考的學生，是典型的完全的“自主招生”。它聘任的教師，也是沒有政府下達的“人事編制”的，是完全的教師聘任制。學校內(nèi)的管理機構(gòu)和院系，也完全是自主設置的……這一切都是南方科大在體制外進行的。這就與現(xiàn)行的高等教育管理體制產(chǎn)生了嚴重沖突，也與人們的傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)思維產(chǎn)生了嚴重沖突。特別是自主招收的40名沒有經(jīng)過高考的學生，可能是 “黑戶”學生，今后頒授文憑和學位以及學生就業(yè)都會面臨一些體制性障礙。因為我國高校頒授的畢業(yè)文憑和學位證書，是經(jīng)過國家授權審批后由高校代表國家頒授的，是國家文憑和學位，是國家法定文件。同時，社會以及用人單位也需要轉(zhuǎn)變觀念才可能承認學校的自授文憑和學位，以及接收其畢業(yè)生。

南方科技大學的改革倒逼政府授權審批改革，取得了成功，從而進入到體制內(nèi)運行。但目前這只是極為少有的案例，在全國不可復制，在深圳也可能是下不為例了。深圳最近幾年有非常強烈的建立自己完善的高等教育體系的愿望，希望以自己的經(jīng)濟實力多辦幾所自己的大學，以在高等教育方面趕上與自己同等地位的大連、廈門、青島、寧波等計劃單列市，并滿足深圳市民在本地接受高質(zhì)量高等教育的需求。但由于受到國家高等教育體制機制的限制，素有“殺出一條血路”改革勇氣的“改革排頭兵”的深圳也只能通過國家現(xiàn)行政策允許的方式——中外合作辦學來發(fā)展自己的高等教育，而不能再建類似于南方科技大學的高校了。所以，我們看到深圳建設的高校就是通過深圳大學與香港中文大學合作辦學的香港中文大學（深圳），通過北京理工大學與莫斯科大學合作在深圳辦的深圳北理莫斯科大學等等高校，還有好幾所計劃建設的高校都要通過中外合作辦學這一政策渠道。這一現(xiàn)象說明，政府的辦學授權審批的力量有多強大，是多么難于突破和改變。但從全面深化高等教育改革的要求來看，從高等教育改革的大方向上來看，這種狀況必須改變。

（二）擴大和落實高校辦學自主權為什么仍然在路上

當前，我們沒有繼續(xù)采用“把高校建設成為面向社會依法自主辦學的法人實體”這一說法，而是廣泛采用“擴大和落實高校辦學自主權”這一說法。如前所述，這兩種提法是有重要區(qū)別的。目前，擴大和落實高校辦學自主權仍然在路上。為什么 “仍然在路上”？我想分析一下其中的原因。

今年四月，我參加了《江蘇高教》雜志社在南京舉辦的紀念《決定》頒布30周年學術研討會，南京大學冒榮教授就談了這個問題。高校辦學自主權呼吁了30多年了，1979年底，時任復旦大學校長蘇步青教授等幾位上海地區(qū)高校的校長和書記在 《人民日報》上聯(lián)合發(fā)文，呼吁《給高等學校一點自主權》。這種呼吁某種程度上帶有乞求和無奈的性質(zhì)。那個時候校長們的呼吁，只是希望政府給高校一點自主權，還沒有談到這個辦學自主權本身就是我的，是我與生俱來的。30多年來，大家一直是這個思路，希望政府下放高校辦學自主權，政府下放一些，高校就接住一些。各個時期高等教育改革的重要政策文件，也都把它作為重要的內(nèi)容。如2010年頒布的《綱要》規(guī)定了高校七個方面的自主權。我們是用正面清單的方式規(guī)定高校辦學自主權的?，F(xiàn)在出現(xiàn)了高校和主管部門圍繞辦學自主權問題而相互埋怨，甚至相互指責的現(xiàn)象。主管部門認為，我們政府已經(jīng)下放了很多自主權了，你們高校還要什么自主權？現(xiàn)在的問題不在于我們政府部門下放權力不夠，而在于你們高校沒有加強自律，沒有按規(guī)定行使好自主權。而高校則總是認為政府主管部門控權太多，自主權下放不夠，學校辦學時時處處受到政府的限制。導致這種相互埋怨、相互指責的根本原因，在于在“高校辦學自主權到底屬于誰”，“誰是高校辦學自主權的主體”等問題上兩者有不同認識。從現(xiàn)實層面來看，我國高校是接受政府委托、經(jīng)過政府授權審批而辦學的。政府作為辦學委托者，辦學權當然屬于政府，政府當然要對高校的辦學權進行控制。另外，目前政府和高校在法律地位上處于嚴重不對等狀態(tài)，政府對授予或賦予高校哪些自主權、多大自主權享有具有最終決定權。這就是說，目前我們還沒有形成對政府權力越位現(xiàn)象進行有效約束的機制，從而導致政府權力無邊的現(xiàn)象。

辦學自主權問題所蘊含的矛盾和沖突，也反映在政府的高等教育評估活動中。從上世紀90年代初期開始，各式各樣的高等教育評估如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，其中政府主導和開展的評估影響最大。我參加了教育部組織開展的本科教學工作水平評估，到了好幾所高校去評估。在評估活動中，我發(fā)現(xiàn)不少高校特別是地方本科高校都面臨著經(jīng)費投入不足的問題。有的高校校長說，我們是政府辦的高校，辦學自主權有限，政府投入是學校辦學經(jīng)費的主要來源，我們響應政府的號召擴大招生規(guī)模，政府投入不足，我們也沒有辦法。由此我想到，由政府開展對政府主辦和投資的高校進行評估，特別是在評估經(jīng)費投入和授權審批等高校辦學的重要方面時，最終可能演變?yōu)檎畬φ陨淼脑u估。當評估成為問責評估時，評估本質(zhì)上就成為政府對政府自身的問責，而政府卻要對高校辦學進行問責，這就導致了政府和高校在問責問題上“頂?！?。這是在高校辦學自主權問題上產(chǎn)生的悖論。如果高校是面向社會依法自主辦學的法人實體，享有充分的辦學自主權，辦學活動完全由高校自己自主決定，那么，由政府組織開展對高校辦學進行評估，就不會產(chǎn)生這種悖論?，F(xiàn)在，教育部對高校教學評估工作進行了改進，開展本科教學工作審核評估。不是“水平評估”，問責性也不那么強了，主要是根據(jù)高校自己提出的發(fā)展目標、改革措施、經(jīng)費保障、制度創(chuàng)新等，組織專家進行審核和診斷，帶有發(fā)展性評估的傾向。相比過去，在評估思想和理念上有了很大的改進。但在充分肯定審核評估的意義和價值的同時，我們也要看到，政府評估所面臨的深層邏輯悖論仍然沒有完全解決。

政府開展的另一項影響力大、涉及面廣的評估是高校學科水平評估，已經(jīng)進行三次了，據(jù)說明年要進行第四次學科評估。各高校，特別是老的本科高校以上的高校對此非常重視。全校上下把學科評估工作作為頭號工作來抓，打亂了學校的工作秩序和節(jié)奏。各高校都通過建立內(nèi)部的學科獎勵體制和約束機制，來促使相關學院和學科全力應對學科評估。高校為什么這么重視學科評估工作？因為這是政府評估，評估結(jié)果影響高校的辦學政績，也影響學校的社會聲譽，影響眾多校友的集體榮譽感，關系到政府給的學科建設經(jīng)費，也關系到學?？诒捅究粕促|(zhì)量。

學科評估采取自愿參與、自報材料的方式進行。但在政府辦學、政府評價的大環(huán)境下，自愿參與也可能演變?yōu)楸仨殔⑴c。你不參與可能表明你不支持教育部的工作，或者你是學科實力不行，臨陣怯場。在學科評估過程中，在巨大的利益和壓力面前，高校的確可能在申報材料中存在弄虛作假行為。為了防止自報材料弄虛作假，一是要求所報數(shù)據(jù)全部提供原始證明材料，二是發(fā)動參與評估的學校（學科）相互進行材料“擠水”。這讓全國的學科同行們?nèi)淌苤夹目絾柡图灏?。因為只有把對手搞下去，自己學科的名次才能升起來。學科排名和名次競爭，非要弄出個一二三四座次，這樣的學科評估，對人性也是一種考驗。無論是申報材料上可能存在的弄虛作假，還是學科同行之間的相互檢舉和“擠水”，都涉及到誠信問題。大學應該是最講誠信的地方，但我們一方面在對大學生進行誠信教育，另一方面我們又可能存在“集體性”不誠信。個人不誠信容易受到道德譴責和紀律甚至法律懲罰，但集體性不誠信往往會冠上“集體榮譽感”這個好稱呼而大行其道。這是很槽糕的事情。

所以，我就一直在想為什么要由政府出面搞學科水平評估，這種學科評估的意義和價值到底在哪里。如果說要促進我國高校學科水平提升，有沒有必要用這種方式？還有沒有其他更好的方式來促進高校學科發(fā)展？在政府管理、政府辦學，高校辦學自主權極為有限的大前提下，各高校學科發(fā)展的基礎、所獲得的政策支持和資金投入本身就存在極大差異，大家的起跑線都不一樣，在學科水平上排個一二三四又能說明什么問題呢？另外，一些名校及其高水平學科，在國內(nèi)學科水平評價中已經(jīng)出現(xiàn) “天花板效應”，評不評都處于國內(nèi)前列；而一些一般地方院校及其學科，又可能沒有太大的積極性參加這種“富人俱樂部”游戲。學科水平不是評出來的，而是建設出來的。

（三）用“負面清單”模式來保證高校辦學自主權

目前，國務院在大力推進簡政放權，大幅度取消和下放行政審批事項。教育部也發(fā)布了《關于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》。我認為高等教育管理領域的簡政放權與其他領域的簡政放權是有重大區(qū)別的。這個區(qū)別，就是必須以高校是面向社會依法自主辦學的法人實體為前提和基礎。以此為前提和基礎，才可能真正改革政府與大學的關系，才可能有效推進高等教育管理上的簡政放權和減少行政審批事項。如果大學不是自主辦學的獨立法人實體，沒有辦學自主權，辦學活動和辦學成效只是由政府評估和承認，而不是由社會評價和市場評價，并且只有政府的評估才是最權威的，那么，大學辦學就只能是面向政府辦學，只能是圍著政府的評估轉(zhuǎn)，很少有時間為自己規(guī)劃長遠。而且政府的這種簡政放權總是有限的。因為不論放權到什么程度，政府都是高等教育和學校辦學權力的主體，高校辦學自主權要通過政府的“放權”才能獲得。政府現(xiàn)在給高?！胺艡唷?，也存在今后收回去的可能性。所以，我覺得高等教育和大學辦學領域的簡政放權，必須在把高校明確為辦學自主權的權利主體的前提下才能取得真正實效，才能走出“放、亂、收、死”的怪圈。

負面清單管理模式是保證和落實高校辦學自主權的有效管理模式。任何國家的政府，即使是高度市場化國家的政府，都要對其高等教育和大學辦學進行管理。但管理的內(nèi)容和體制機制有重要區(qū)別。美國聯(lián)邦政府并不直接管理高等教育和大學，州政府對高等教育和大學的管理也要借用市場機制。但這不是說美國政府不管理高等教育和大學，而是由國家和州的法律來約束大學，政府的管理政策必須上升為法律才能發(fā)揮管理作用。即大學辦學活動必須遵守國家和州頒布的法律，法律的約束主要表現(xiàn)為禁止性條款，類似于負面清單管理模式。

所謂大學的負面權利清單管理模式，就是說國家和政府管理大學，不是規(guī)定大學做什么，享有什么自主權，而是規(guī)定和列出高校的禁止性權利就可以了。沒有列入禁止性權利的事項，高校都可以不受限制地獨立行使權利?？梢?，高校權利負面清單管理要比正面清單管理好得多，它在依法辦學的前提下，明確了大學是辦學自主權的主體，大學不再需要通過政府下放辦學自主權來獲得辦學自主權。

在高校辦學自主權問題上，我國目前采取的還是正面清單管理模式。比如，2010年頒布的《教育規(guī)劃綱要》就列舉了高校七個方面的自主權。其實，高校辦學自主權作為高校自己的權利，是不能通過政府規(guī)定和列舉而獲得的。我們無法把它分解為哪些方面的具體權利，它就是高校的一種存在感，甚至高校也說不清楚自己需要哪些自主權。我們通過正面清單方式規(guī)定高校擁有幾個方面的自主權，實際上是剝奪了更多的那些不能夠轉(zhuǎn)化為實際方面的高校自主權及其內(nèi)容。政府給高校賦予權利和下放權利的過程，成為真正的實在的剝奪高校權利的過程。這也就是在政府向高校下放了很多自主權，但高校仍然覺得自主權不夠的一個很重要的原因。

推行高校負面權利清單管理模式，需要政府大力作為。我覺得這項改革才是政府應該大力作為的。推行高校負面權利清單管理模式，實質(zhì)上就是要改變政府與大學的關系，需要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府交出把持的權力，需要改革政府自身。改革實際上是權力關系和利益關系的調(diào)整，都會觸動既有的權力關系和利益關系。政府領導進行政府自身的改革，非常困難。因此，必須像李克強總理所說的一樣，政府要有壯士斷臂的勇氣來改革自身。全力推進大學自治，把高校建設成為面向社會依法自主辦學的法人實體。人們往往擔心大學在取得自主權之后出現(xiàn)秩序混亂，擔心大學不能有效地行使辦學自主權。這種擔心是有一定道理的，在體制機制轉(zhuǎn)型期的確可能出現(xiàn)這種情況。但是從長遠來看，這是我們建設高等教育強國，建設一流大學和一流學科的必經(jīng)之路。如果從改革的代價來講，這可能是改革必須付出的代價。度過這個高等教育體制機制的轉(zhuǎn)型期，實現(xiàn)“軟著陸”，我國高等教育就會在法律約束和市場競爭機制之下形成新的充滿活力的高等教育新秩序。

四、高等教育的雙重體制及其后果

上面我們講了要在法律約束和市場競爭機制下，形成充滿活力的高等教育新秩序，實際上是講在高校辦學過程中要依法辦學，自主辦學，要讓市場競爭機制發(fā)揮決定性作用。但30年來的我國高等教育改革，事實上形成了一個高等教育雙重體制。這是我概括的，不一定準確。所謂雙重體制，實際上就是說在高等教育體制機制方面，特別是在高等教育辦學資源配置方面，既有政府的計劃體制機制發(fā)揮作用，也有市場體制機制發(fā)揮作用，是兩種體制機制并存。

新中國成立之后，我國一直實行高等教育的政府計劃體制，1992年黨的十四大明確提出我國要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟快速發(fā)展。這種市場經(jīng)濟體制，特別是市場競爭機制不可避免地進入到高等教育領域和學校辦學過程中。這兩種體制機制的簡單相加或者并行，形成了高等教育的雙重體制。談不上融合，就是簡單的相加。原來是行政體制機制起作用，現(xiàn)在市場體制機制進來了，兩個一起吧。兩種體制機制之間是什么關系？我覺得目前仍然是行政體制機制為主，市場體制機制為輔。就力量而言，由于傳統(tǒng)的慣性，行政體制機制仍然發(fā)揮著決定性作用，市場競爭機制作用還十分有限。這就是說，在高等教育領域，政府所主導的行政性體制機制或者行政性資源配置方式仍然占據(jù)主導地位。更加嚴重的是，政府實際上也決定著在高等教育中是否引進和推進市場競爭機制，以及在哪些領域、多大程度上推行和運用市場競爭機制。從這個角度上講，在高等教育領域，市場競爭機制這條腿非常細、非常短、非常無力，并且處于從屬和被動地位，成為政府所左右和把控的工具和手段。

這種雙重體制機制在高等教育改革發(fā)展和高校辦學中的負面作用很大。就高等教育改革發(fā)展而言，目前我國高等教育領域?qū)嵤┑母鞣N “工程”、“計劃”和“項目”，實際上就是利用這種雙重體制機制來運行的。各級政府擬定相關工程、計劃、項目，然后通過這些工程、計劃、項目來配置高等教育資源，包括顯性資源和隱形資源。這就導致高校要想方設法拿到這些工程、項目、計劃，獲得辦學資源，從而導致高校面向政府競爭，實現(xiàn)了政府對高校的管控。相對于計劃經(jīng)濟時代的那些直接管控，這種管控方式更具有隱蔽性，甚至表現(xiàn)為高校自愿接受管控。在這種工程、計劃、項目治理模式中，政府靈活穿梭在市場機制和行政機制之間，政府享有絕對的自由裁量權，并且披上了市場競爭和高校自主的外衣。就高校辦學而言，這種雙重體制機制極易滋長大學的投機辦學思想和行為，甚至是違規(guī)違法辦學行為。它可能使有的高校在辦學中左右逢源，兩種體制機制的好處都占盡了；而使有的高校在辦學中左右為難，既不能適應市場機制也不能適應行政機制，導致高校之間的不公平競爭。過去我講過，在中國辦好一所大學很難，辦垮一所大學也很難。為什么呢？因為是政府管理、政府辦學，大學辦學因有政府托底而不怕市場競爭而導致關門。即使有點市場競爭，那也是非完全競爭，甚至只是形式上的競爭，沒有那些關系到高校生死存亡的完全市場競爭。

十八屆三中全會指出：必須積極穩(wěn)妥，從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。這實際上是針對資源配置而言的，也可能主要是針對經(jīng)濟改革領域的資源配置而言的。但我覺得對高等教育領域的改革具有非常重要的意義。我長期呼吁并積極主張在我國高等教育領域發(fā)展高度的完全的市場競爭，特別是要引入市場競爭機制，并讓市場競爭機制起決定性作用。我認為，這是把高校建設成為面向社會依法自主辦學法人實體的必要條件，也是革除高等教育雙重體制機制的重要舉措。同時也是增強高校辦學活力和社會適應性，提高高等教育質(zhì)量的關鍵。高等教育質(zhì)量的高低，不能由政府設定的質(zhì)量目標和標準來衡量和檢驗，而是要由市場來衡量和檢驗，市場其實蘊含了一種潛在的質(zhì)量標準。我國高等教育改革發(fā)展和高校辦學活動，總體上活力不夠。高校面向政府辦學，導致定位不準、千校一面、社會適應性和市場適應性差；導致高校感受不到“市場決定生死”所帶來的辦學壓力，因而缺乏辦學的積極性、主動性和創(chuàng)造性。只有競爭帶來的市場壓力才能帶來辦學動力和辦學活力，只有競爭才能實現(xiàn)高等教育多樣化。

曾任哈佛大學校長的德里克·博克在《美國高等教育》一書中充滿自豪地談及了美國高等教育的多樣性，他認為這種多樣性是其他國家高等教育所不具有的，是美國高等教育的最大特點。而這種多樣性就來源于廣泛的充分的大學競爭。處于頂端的研究型大學為聲譽而競爭、為榮譽而競爭，一般性大學則為了防止關門而競爭。為了保護和發(fā)展大學競爭，美國高等教育史上先后多次否定了建立 “國家樣板大學”的動議。大學競爭帶來了美國高等教育的多樣性，使每所大學在市場競爭中找到了自己的準確定位而錯位競爭，從而形成了高等教育規(guī)范的市場秩序和充滿活力的高等教育系統(tǒng)。這個高等教育系統(tǒng)才能對不斷變化的社會生活做出最快的反應和最大的適應。我國高等教育，打個比喻，就像一塊鋼板，剛性很強，只能適應和滿足那些凸出來的社會需要。如果你要我適應你的需要、滿足你的需要，對不起，你先改變你自己吧?？傮w上是讓社會需要來適應高等教育系統(tǒng)。而美國高等教育系統(tǒng)就像一塊海綿，是一種柔性結(jié)構(gòu)，面對多樣化的凹凸不平的社會需要，我都能貼近你、滿足你。我不需要你做改變，我用多樣化來適應你、滿足你。這就是是否有競爭而帶來的兩個不同的高等教育系統(tǒng)。所以，我一直認為我國高等教育改革的方向和重點，就是要讓市場競爭機制發(fā)揮決定性作用。這需要處理好政府與市場的關系，需要革除雙重體制。政府要從直接干預大學辦學的領域退出來，把工作重點轉(zhuǎn)移到積極營造和培育高等教育競爭市場環(huán)境和競爭機制上去，轉(zhuǎn)移到建設市場競爭規(guī)則、維護市場競爭秩序、提高高校市場競爭能力上去。當然也需要處理好大學與市場的關系，大學要遵守市場競爭規(guī)則。如此才能真正讓市場競爭機制在高等教育資源配置和高校辦學活動中起決定作用。

五、高等教育改革再出發(fā)

當前關于推進高等教育改革，有學者提出了“重啟高等教育改革”這一說法，我覺得用“高等教育改革再出發(fā)”更合適。高等教育改革再出發(fā)基于一個背景，那就是“高等教育全面深化改革”，這是高等教育改革體現(xiàn)十八屆三中全會精神的表現(xiàn)。三中全會的決定明確提出要實施教育領域綜合改革，教育部也布置開展高等教育綜合改革，以加快高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

（一）正確理解高等教育全面深化改革的思想精義

現(xiàn)在高等教育界關于深化改革問題，有好幾種提法，主要的有“高等教育全面深化改革”和“全面深化高等教育改革”兩種。我不知道我咬文嚼字的研究有沒有道理，我認為“高等教育全面深化改革”和“全面深化高等教育改革”有很大的不同。

怎么不同？“高等教育全面深化改革”是高等教育理念、制度、體制機制的全面深化改革，是在對改革開放以來高等教育改革進行全面和深刻反思的基礎上的改革，特別是要在做好改革頂層設計和重新規(guī)劃的基礎上，進行一場“換衣服”式的而不是“打補丁”式的改革，是高等教育的“全面深化改革”。而“全面深化高等教育改革”的重點，在于“高等教育改革”的全面深化，只是就“高等教育改革”而言的，因此，改革范圍和內(nèi)容比較有限，也可能仍然依據(jù)過去的改革套路來進行改革。所以，我傾向于采用“高等教育全面深化改革”的提法。

高等教育全面深化改革，必須要對改革開放三十多年來我國的高等教育理念進行反思。我認為我國三十多年來高等教育改革所秉持的是一種國家主義的高等教育價值觀。國家主義的高等教育價值觀，實質(zhì)上就是把高等教育僅僅作為一種工具。

政府把高等教育作為一種工具，通過發(fā)展高等教育來實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標，也包括實現(xiàn)政府的政績目標。高等教育的價值只是一種工具價值，并且要在經(jīng)濟社會發(fā)展和政府政績中來體現(xiàn)高等教育的價值。個人接受高等教育也只是希望提高就業(yè)競爭力，希望畢業(yè)后能找到一個好的令人羨慕的工作，能夠出人頭地，成為“成功人士”。誰也不愿意做那個“為成功人士鼓掌的人”。高等教育大有被改造成為就業(yè)教育的趨勢。

高校作為實施高等教育的機構(gòu)，其“教育性”活動越來越少，大有轉(zhuǎn)變成為科研院所和企業(yè)的趨勢?！爸乜蒲?、輕教學”的風氣普遍流行，難以從根本上遏制，教師在“工具論”思想和社會風氣影響下不愿意也無暇顧及教學，教學投入嚴重不足，教學質(zhì)量低下。“以學習者為中心”的教育仍然只是停留在理念層面；“硬科學”和實用學科當陽稱尊，缺少對人文學科的基本尊重，人文學科被嚴重邊緣化，很少有學生愿意學習人文學科。特別是現(xiàn)行的學科評價和學術評價體系和制度，受到學術評價機構(gòu)和公司挖空心思開發(fā)的評價指標體系的綁架，使得人文學科和人文學科教師灰頭土臉，被社會看不起，被學生看不起；在大學發(fā)展和建設上，包括世界一流大學建設上，只有不斷增加投入這一途而缺乏制度創(chuàng)新，并且呈現(xiàn)出嚴重的“排行榜依賴癥”，大學辦學為排行榜所左右，管理部門從排行榜來看大學辦學實績；文化素質(zhì)教育思想因與“工具論”相沖突而無法在高等教育領域立足，高等教育促進人自由全面發(fā)展的功能不得彰顯。

總之，國家主義的高等教育價值觀使整個高等教育領域充斥著極其嚴重的工具論和短期功利主義思想和行為，窄化和矮化甚至扭曲了高等教育的意義和價值，極大地抑制了高等教育系統(tǒng)所蘊含的創(chuàng)新發(fā)展能力。高等教育改革再出發(fā)，必須重新思考和確立新的高等教育價值觀。

與對高等教育理念進行反思相應，也需要對高等教育體制機制進行反思和重建。核心是在尊重現(xiàn)代大學制度普適性的前提下，建立中國特色現(xiàn)代大學制度。把握好現(xiàn)代大學制度的普適性和 “中國特色”的關系，不能過分強調(diào)“中國特色”而搞成“中國特殊”。在高等教育體制機制方面，需要在法治思維下確立市場競爭機制在高等教育資源配置中的決定性作用，在撬動和倒逼高等教育其他方面改革中的杠桿作用。

（二）正確理解和實施高等教育綜合改革

目前，高等教育界把實施高等教育綜合改革作為高等教育全面深化改革的核心內(nèi)容。袁部長在2014年和2015年兩年的全國教育工作會議上的講話中都強調(diào)要開展和深入推進高等教育綜合改革，不少高校也在學校層面開展綜合改革試點。

高等教育綜合改革的提出，源于我們對目前高等教育改革形勢的一個基本判斷，那就是同之前相比，當前的高等教育改革已經(jīng)進入了深水區(qū)和攻堅期，面臨瓶頸問題，破解深層次矛盾的難度大。高等教育改革涉及面廣，關聯(lián)度高，涉及多個部門和多種政策配套，需要多方面進行調(diào)整?？吭瓉韱雾椄母锏霓k法或者局部突破的辦法已經(jīng)難以奏效了。因此，要用全局意識和全球視野來認識改革，用系統(tǒng)思維來做好改革頂層設計，用統(tǒng)籌兼顧的辦法來推進改革，以增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和可操作性。

應該說，這種對高等教育改革形勢的判斷是正確的。當前的高等教育改革的確進入了攻堅期和整體性的外部體制機制約束時期。因為按照先易后難的改革思路，一些外圍的改革和局部的改革解決了一些比較容易解決的問題，剩下的都是一些硬骨頭。這些“硬骨頭”很多都是牽涉面廣，單靠高等教育系統(tǒng)自身的改革難以解決的。因此，必須通過國家層面的高等教育改革頂層設計來進行改革攻堅。但推進高等教育綜合改革需要注意以下三方面的問題。

第一，要以更加積極的態(tài)度來推進高等教育綜合改革。如前所述，高等教育綜合改革所面臨的都是一些涉及面廣、關聯(lián)度高、涉及多種政策配套、需要多方面改革，特別是需要高等教育系統(tǒng)外部改革進行協(xié)調(diào)的改革內(nèi)容。因此，以更加積極主動的改革態(tài)度和率先突破的改革勇氣來進行高等教育綜合改革尤為重要，不能坐等其他方面的改革完成了再來進行高等教育綜合改革，更不能因為攻堅期的高等教育改革面臨復雜的外部體制機制約束而推諉改革。比如說，高考改革就是一個需要通過綜合改革來解決的問題。高考制度改革牽涉到多方面外部制度，如戶籍制度、流動人口管理制度、促進社會公平的政策等方面的制約。但高考制度改革的緊迫性又不能等到其他方面的制度改革之后再來進行改革。因此，必須率先進行高考制度改革，通過高考制度改革來倒逼其他領域和方面的制度改革。

第二，“綜合改革”概念具有一定的模糊性，容易導致理解上的偏差。概念的模糊性和理解上的偏差，已經(jīng)給高等教育綜合改革實踐帶來了方向性偏差。到底什么是綜合改革？高等教育綜合改革是不是高等教育各部分各領域改革的相加？綜合改革中有沒有改革重點？如何確定高等教育綜合改革的重點？對這些問題，人們有不同理解和認識。我看過有關省市的高等教育綜合改革報告，發(fā)現(xiàn)高等教育綜合改革實際上成為高等教育的不同方面，如本科教學改革、評估制度改革、高等教育質(zhì)量建設、地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展、高職教育改革、民辦高等教育改革等諸多方面改革的“大雜燴”，“綜合改革”成了改革內(nèi)容、事項等方面的“拼盤”，這就嚴重偏離了高等教育綜合改革的核心思想要義。

第三，高等教育綜合改革突破口的選擇也是一個值得關注的問題?，F(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了哪方面工作重要，哪方面就是高等教育綜合改革突破口的現(xiàn)象。我們有的領導在不同場合講話談出了好多個突破口。突破口多了就沒有突破口了。突破口這個概念，我想應該是在軍事和戰(zhàn)爭上使用得比較早，是整個戰(zhàn)局的樞紐，突破它會牽動整個戰(zhàn)局的根本性變化，會帶動多方面問題的解決。那么，高等教育綜合改革的突破口是什么呢？我認為高等教育體制機制改革是突破口，是高等教育改革的“牛鼻子”，高等教育體制機制改革會牽動高等教育全局的變革。而且高等教育體制機制改革的任務遠沒有完成，受到高等教育系統(tǒng)外部改革的深刻制約和影響，是一個真正的“硬骨頭”。十八屆三中全會提出：要深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這些內(nèi)容都是高等教育體制機制改革的重要內(nèi)容。政府與大學關系的根本性改革是其核心內(nèi)容。實現(xiàn)政府與大學關系的突破性改革，關鍵在于做好教育行政部門對高等教育管理職能的準確定性和定位。必須大力削減政府的權力性職能，終止教育行政部門完全掌握高等教育資源和資源分配權的狀況，加強服務性職能。必須減少審批事項和評比、評獎、評估性事項，增加服務性事項。

（三）將高等教育改革納入法治化軌道

我曾在許多學術研討會和學術報告中多次談到要將高等教育改革納入法治化軌道的問題。高等教育改革再出發(fā)，在“出發(fā)點”我們就要確立法治思維，以法治思維來重新規(guī)劃設計和推進高等教育改革。高等教育改革要按照四中全會提出的建設社會主義法治國家，堅持依法治國、依法行政的基本精神，在依法治教的基礎上，依法進行高等教育改革。一方面使高等教育改革具備合法性，在人大授權和監(jiān)督下進行高等教育改革；另一方面用法治思維來約束和規(guī)范高等教育改革，將高等教育改革納入法治化軌道。也就是要對高等教育改革進行改革。為改革而改革的時代過去了，把改革作為評價政府，作為政績評價標準的時代已經(jīng)過去了。高等教育改革要合法，要受法律約束，改革的成效和后果要接受實踐檢驗和法律問責。

政府應該擔負起把高等教育改革納入法治化軌道的責任。政府作為高等教育改革的設計者、推動者和實施者，首先要確立法治思維，自覺將高等教育改革納入法治化軌道，保證高等教育改革的合法性。特別是在設計、實施和推進那些涉及全局、影響深遠的高等教育改革的時候，政府更應該利用管理公共事務所形成的權威以及在政策和信息方面的優(yōu)勢，主動將高等教育改革納入法治化軌道。高等教育改革再出發(fā)，在出發(fā)之前或出發(fā)的時候，政府能不能用法治思維來領導和推進高等教育改革，關系到高等教育改革的基本方向問題，關系到高等教育全面深化改革只是一個口號還是有實質(zhì)內(nèi)容的問題，關系到再出發(fā)的高等教育改革能不能成功。

目前正在進行的高等教育改革，在將改革納入法治化軌道問題上，現(xiàn)實情況依然十分嚴峻。比如說，前不久政府發(fā)布的新建地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策，就很需要我們用法治思維來對之進行審視。我認為這項政策也是一項涉及我國高等教育全局和長遠發(fā)展的重大政策，在某種意義上講，這項政策實施后所將產(chǎn)生的效應和影響，絲毫不亞于上個世紀末期我們所進行的高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整對我國高等教育產(chǎn)生的影響。那么，這項重大的改革政策是如何出臺的？雖然我們對政策過程詳情不太清楚，但我們知道圍繞這項政策制定所召開的討論會、咨詢會等決策支持過程是非常不充分的。更沒有像制定 《教育規(guī)劃綱要》那樣廣泛征求社會各方面的意見，更沒有舉行政策聽證會。可能仍然是某些領導有了一個想法，然后由政府部門組織一個課題組，撰寫一個咨詢報告，最后形成一個政策文件。據(jù)我了解，參加政策咨詢研究的人員構(gòu)成非常單一，主要是一些開展應用技術教育的院校領導和校本研究人員，還有一些新建地方本科院校的領導和校本研究人員。建設應用技術型大學，促進新建地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展，雖然與應用技術型大學相關，與新建地方本科院校相關，但它涉及到我國高等教育全局，涉及高等教育整體結(jié)構(gòu)，涉及院校類型和層次結(jié)構(gòu)，是我國高等教育改革的一項全局性政策。涉及和影響全局的政策研究，必須要有多方面的專家參與，包括高等教育研究專家、政策研究專家，甚至教育法律研究專家的參與，才能保證政策制定過程的規(guī)范性和政策的科學性。我們看到，這項政策的征求意見稿發(fā)布后，引起了社會各方面的高度關注和多種議論，但有關部門領導在一些政策關鍵問題上卻有著互相矛盾的解釋和說法。政策解釋的嚴肅性不夠、隨意性太強。另外，這項政策對《教育規(guī)劃綱要》的權威性和嚴肅性形成重大挑戰(zhàn)。《教育規(guī)劃綱要》是由國務院轉(zhuǎn)發(fā)的指導2010-2020年我國教育改革發(fā)展的規(guī)范性文件，但《教育規(guī)劃綱要》根本就沒有提及新建地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展改革問題。

從這個政策案例來看，政府所發(fā)起和推動這項高等教育改革，還不是依法進行的改革，政府的改革行為還是有很強的隨意性，還是慣用過去的傳統(tǒng)思維，還缺乏法治思維，改革結(jié)果和改革成效今后可能也無法進行檢驗和問責。當然，政府確立法治思維，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，這有一個過程。但我們不能以“轉(zhuǎn)型有個過程”而為傳統(tǒng)的高等教育改革思維辯護，或者作為拒絕轉(zhuǎn)變的借口。嚴峻的現(xiàn)實告訴我們，傳統(tǒng)行政思維方式的慣性太大了，以致局部或一般的改革難以抑制它對改革再出發(fā)的影響。必須進一步解放思想，對改革進行改革，推進具有“革命性”的改革，以加大改革能量，徹底沖破傳統(tǒng)思維和傳統(tǒng)體制對高等教育全面深化改革的限制。最關鍵的是，在依法治國、依法治教的大背景下，要盡快建立《高等教育改革法》，或者在有關法律中增加對高等教育改革進行法律約束的內(nèi)容，為高等教育改革立法，以法律來規(guī)范和約束高等教育改革行為，將高等教育改革行為限定在法律框架內(nèi)。一方面由人大授權開展高等教育重大改革，審議和批準高等教育重大改革方案；另一方面對重大高等教育改革過程和改革結(jié)果進行人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會監(jiān)督。只有這樣，高等教育全面深化改革才具有縱向的“全面深化”意義，高等教育改革再出發(fā)才有一個確定的法治化改革方向。

以上是我對 “我國高等教育改革的反思和再出發(fā)”問題的一些想法，可能批判性的觀點比較多。“反思研究”本來就具有批判性，而且高等教育改革再出發(fā)，也要求我們必須進行反思研究。盡管如此，我這里仍然要再次強調(diào)，我絕對不否認我國30年來高等教育改革所取得的重大歷史性成就，我正是在這些重大的歷史性成就的基礎上進行反思研究的，目的是為了我們國家更好地進行高等教育改革，從而實現(xiàn)高等教育的強國夢。

注：

①本文根據(jù)作者2015年11月12日在深圳大學高教所和師范學院教育系第161期“跨學科學術沙龍”上的報告錄音整理，刊發(fā)時作者進行了相關調(diào)整和修改。

【責任編輯：向博】

Reflection upon Chinese Higher Education Reform and its Re-Start

ZHANG Ying-qiang
（Institute of Science of Education，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan，Hubei，430074）

The characteristics of Chinese higher education reform in recent thirty years are as follows:in terms of the subject，the government is the designer，initiator，and propeller of the reform；in terms of the content，the reform of higher education system and mechanism is the core；in terms of the approach，“patching”is the basic mode.To comprehensively deepen the reform，there should be some limits on the power of the government. The main function of the government is to design a legal university system，build university statutes of legal significance，make clear the independent legal person position of universities，and transform universities into autonomous society-oriented legal entities.We need to break through the dual system of higher education，and allow the market competition mechanism to play a decisive role.We also need to understand the essence of the comprehensive reform of higher education，ensure it follows a correct direction，and bring it into a legal track.

higher education reform；autonomy in school running；university autonomy；limited government；dual system of higher education；re-start of the reform

G 512.2

A

1000-260X（2016）01-0140-16

2015-12-28

張應強，教育學博士，華中科技大學教育科學研究院院長，教授，博士生導師，教育部長江學者特聘教授，主要從事高等教育理論和政策研究。