從教育公平的視角反觀我國農(nóng)村學前教育的發(fā)展

羅志慧

從教育公平的視角反觀我國農(nóng)村學前教育的發(fā)展

羅志慧

農(nóng)村學前教育一直是我國教育事業(yè)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村學前兒童屬于處境不利群體，當前仍有很大部分農(nóng)村兒童沒機會接受學前教育。教育是人生的起點，是社會公平的支點。農(nóng)村學前兒童的受教育權(quán)必須得到尊重和保障。

教育 教育公平 農(nóng)村學前教育 農(nóng)村學前兒童

一、大力發(fā)展農(nóng)村學前教育是實現(xiàn)城鄉(xiāng)學前教育公平的起點

1989年11月20日第44屆聯(lián)合國大會第25號決議通過的《兒童權(quán)利公約》提出，“兒童的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)”是兒童權(quán)利的重要組成部分。讓不分種族、階層和文化背景的兒童能夠得到接受教育的機會，是各國的共同理想和公認理念。為實現(xiàn)教育公平，許多國家針對國內(nèi)處境不利的兒童實施學前補償教育項目，如美國的“提前開端計劃”、土耳其“親子教育計劃”、印度的“ICDS項目”等，這些措施極大地推動了各國學前教育的普及與發(fā)展，有力地促進了兒童個體和社會的整體發(fā)展，對提升國民素質(zhì)也起到了明顯作用。

我國既是最大的發(fā)展中國家，又是人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，由于歷史、經(jīng)濟和思想觀念等多方面因素的影響，農(nóng)村學前教育一直是我國教育事業(yè)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村學前兒童屬于處境不利群體，當前仍有很大部分農(nóng)村兒童沒機會接受學前教育。受教育權(quán)是中國公民所享有的并由國家保障實現(xiàn)的接受教育的權(quán)利，是憲法賦予的一項基本權(quán)利，也是公民享受其他文化教育的前提和基礎(chǔ)。教育是人生的起點，是社會公平的支點。農(nóng)村學前兒童的受教育權(quán)必須得到尊重和保障。大力發(fā)展農(nóng)村學前教育,不僅關(guān)系到億萬兒童的健康成長，而且對農(nóng)村人口素質(zhì)的提高、國家人力資源的儲備、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等也具有極其重大的影響。只有大力推進和普及農(nóng)村學前教育，才能為農(nóng)村兒童提供平等的受教育機會，才能將縮小城鄉(xiāng)差距的可能性變?yōu)楝F(xiàn)實性，真正促進教育的公平。

二、城鄉(xiāng)學前教育的差距及相關(guān)影響因素分析

（一）經(jīng)濟條件的落后，制約著農(nóng)村學前教育的發(fā)展

1、入園率較低

經(jīng)濟是教育發(fā)展的堅實力量，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平對當?shù)貙W前教育發(fā)展狀況有著直接影響。一直以來，國家把大量社會資源投入到城市發(fā)展中，對農(nóng)村的投入相對較少，致使農(nóng)村幼兒園數(shù)量不足、質(zhì)量較差。同時，由于歷史和交通等因素的影響，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，居民收入普遍較低。試想一個家庭連溫飽問題尚且難以解決，又何談有富余的錢讓幼兒接受學前教育呢？家庭經(jīng)濟狀況直接影響到兒童的入園情況。在農(nóng)村地區(qū)，只有那些能支付得起入園費用的家庭才能讓兒童享受到學前教育，而一些無錢支付基本入園費用的農(nóng)村適齡兒童則只能望園興嘆。城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡使農(nóng)村學前教育毛入園率和學前教育的普及率遠遠低于城市水平。

2、設(shè)施設(shè)備落后

受經(jīng)濟條件的制約，大多數(shù)農(nóng)村幼兒園硬件條件較差，裝備水平落后，文體設(shè)施嚴重匱乏，除了用來教學的房子和幾張桌凳外，其它必需的設(shè)備幾乎為零，這樣的教學條件根本無法保證正常教育教學活動的開展。這不僅限制了兒童身心的發(fā)展，而且學前教育人才培養(yǎng)的目標也無法實現(xiàn)，嚴重阻礙了農(nóng)村學前教育科學、持續(xù)地發(fā)展。

（二）未能得到充分重視，使農(nóng)村學前教育裹足不前

1、政府部門政策忽視

長期以來，由于對開展農(nóng)村學前教育的意義缺乏足夠的認識，加之評價考核制度不夠完善，政府部門忽視了對農(nóng)村學前教育的支持和發(fā)展，更沒把發(fā)展農(nóng)村學前教育放在改善民生的重要位置。特別是在教育資源的配置上，政府更是責任落實不到位，農(nóng)村學前教育在財力、物力和人力上嚴重匱乏，與城市學前教育相差甚遠。首先，在資金投入上，我國對學前教育的財政投入本就嚴重不足，而在有限的經(jīng)費中，相關(guān)部門又將原本不足的教育資源向城市幼兒園傾斜投放，而落后的農(nóng)村地區(qū)則無法獲得足夠的資金支持。其次，在物力投入上，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，教育教學活動的開展受到極大的限制。再有，在人力方面，農(nóng)村幼兒教師大多是沒有編制的在崗教師或無證上崗教師，他們都不能享受在編教師的待遇、工資、醫(yī)療與保險等社會保障，也不能接受定期的培訓以提升自身素質(zhì)，導致許多幼兒教師不愿意留在落后的農(nóng)村，而轉(zhuǎn)向福利待遇更好的城市幼兒園。師資缺失以及教師素質(zhì)較差，嚴重制約了農(nóng)村學前教育的發(fā)展。

2、農(nóng)村居民思想認識不足

許多農(nóng)村地區(qū)交通閉塞，信息失靈，人們普遍讀書不多，人口整體素質(zhì)偏低，教育事業(yè)也相對落后。許多農(nóng)村兒童家長自身沒有接受過正規(guī)教育，根本不了解學前教育在幼兒身心發(fā)展過程中所起的重要作用，因此對學前教育不夠重視。這種思想意識在一定程度上影響了農(nóng)村學前教育的發(fā)展與普及。伴隨大規(guī)模農(nóng)民工進城，農(nóng)村“留守兒童”成為新的邊緣化群體，也是基礎(chǔ)教育階段最值得關(guān)注的弱勢群體。

（三）師資培養(yǎng)層次分化，導致農(nóng)村幼師素質(zhì)偏低

目前我國幼兒園教師在培養(yǎng)問題上出現(xiàn)了明顯的層次分化，對于農(nóng)村學前教育的發(fā)展非常不利。城市幼師普遍接受過正規(guī)的專業(yè)教育，具有較高的學歷和素質(zhì)，而農(nóng)村幼兒教師的文化程度和素質(zhì)卻令人憂心。當前，我國農(nóng)村學前教育的教師素質(zhì)偏低，已成為制約農(nóng)村學前教育發(fā)展的重要因素。主要體現(xiàn)在以下方面：一是文化程度低。多數(shù)農(nóng)村幼兒教師為高中以下學歷，根本達不到國家規(guī)定的學歷標準，有些甚至是閑在家中的務(wù)農(nóng)人員，迫于生計才從事幼師工作；二是幼師職業(yè)道德素質(zhì)偏低。農(nóng)村幼師普遍學歷低的同時也有許多失業(yè)改行人員和無證上崗人員，他們大多沒有經(jīng)過系統(tǒng)的幼兒教育理論培訓和實踐鍛煉，不懂得孩子們身心發(fā)展的特點，因而不能有效施教。而改行和無證上崗人員中，大多迫于無奈才從事幼師專業(yè)，他們通常不會用愛心和熱情去教育孩子，當孩子吵鬧或哭鬧時，大多會很不耐煩地采取訓斥或體罰手段，方法簡單粗暴，影響孩子身心健康發(fā)展。

（四）缺乏監(jiān)督管理機制，幼兒安全和教學質(zhì)量難以保障

由于政府及教育部門對幼兒園在監(jiān)管上沒有合理界定責任與權(quán)限，相應(yīng)的監(jiān)管機制尚未建立，使得大部分農(nóng)村幼兒園游離在管理范圍之外，幼兒的安全和教學質(zhì)量難以保障。一方面，承擔農(nóng)村學前教育重要力量的民辦園大多數(shù)缺乏辦園資質(zhì)，辦園不規(guī)范，設(shè)施條件缺失，安全隱患嚴重，幼兒教師“無證上崗”現(xiàn)象突出，安全事故頻繁發(fā)生。如2011年發(fā)生在甘肅省慶陽市正寧縣的“11·16”重大道路交通事故,幼兒園校車與運煤貨車相撞，造成21人死亡(其中幼兒19人)、43人受傷。另一方面，管理不規(guī)范，農(nóng)村幼兒園違背幼兒身心發(fā)展規(guī)律的“小學化”問題較為嚴重，不能充分根據(jù)學前兒童的特點合理設(shè)置課程，而是將教學形式小學化、教學內(nèi)容小學化和教學管理小學化。這些都直接或間接影響到農(nóng)村學前教育的保教質(zhì)量。

三、縮小城鄉(xiāng)差距，發(fā)展農(nóng)村學前教育的策略

2010年7月國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》明確提出：把促進公平作為國家的基本教育政策。教育公平的關(guān)鍵是機會公平，重點是扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。要實現(xiàn)這一目標，可從以下幾方面努力。

(一)政府應(yīng)主導農(nóng)村學前教育的發(fā)展

2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導意見的通知》提出幼兒教育改革的總體目標是：形成以公辦園為骨干和示范，以社會力量新辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。這一政策的初衷是調(diào)動社會各方面的力量辦園，以緩解政府財政投入的壓力。但由于此政策淡化了學前教育的福利性和普遍性，而強調(diào)學前教育的地方性和社會性等特點，導致“九五”、“十五”期間農(nóng)村學前教育事業(yè)出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，2005年，全國農(nóng)村幼兒園由1995年的10.67萬所下降到6.0221萬所，減少43.56%；在園幼兒人數(shù)也由1995年的1624.90萬人下降到1016.9235萬人，減少37.42%。實踐證明，學前教育市場化是無法解決學前教育發(fā)展的問題，將學前教育推向市場是難以保障學前教育的公平性，這種“多條腿走路”的良好愿望是無法實現(xiàn)的。

發(fā)達國家的經(jīng)驗也表明，實現(xiàn)教育公平是政府責任和政府行為，在追求城鄉(xiāng)學前教育公平中，政府起著主導作用。學前教育是整個教育的起點，不僅具有教育性，還具有服務(wù)性，而且其服務(wù)型性的特點表現(xiàn)得更為明顯。因此政府責無旁貸，必須承擔起推進農(nóng)村學前教育公平的責任，保障農(nóng)村兒童的合法權(quán)益。

（二）科學規(guī)劃，系統(tǒng)推進農(nóng)村學前教育的發(fā)展

1、合理規(guī)劃農(nóng)村幼兒園布局

現(xiàn)如今農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，交通閉塞，人口密度小，居住較為分散，所以農(nóng)村幼兒園的布局也應(yīng)受到重視。應(yīng)在全國農(nóng)村地區(qū)新建和改擴建一批布局合理、適用性強、辦園規(guī)范，面向區(qū)域內(nèi)適齡兒童的普惠性幼兒園，幼兒園的布局應(yīng)按照農(nóng)村地區(qū)居民居住的人口規(guī)模，由相關(guān)部門進行調(diào)查分析后統(tǒng)一安排，要根據(jù)“大村獨立，小村聯(lián)辦，就近方便”的原則，科學合理安排地址，把農(nóng)村閑置的校舍等擴建為幼兒園，合理確定幼兒園服務(wù)半徑和覆蓋范圍，實行資源的高效配置，而不是幼兒園創(chuàng)辦者為圖自己方便省錢而選址。這樣下來，基本上每個村都能有屬于自己的幼兒園。幼兒不致無園可上或走遠路去上學，也減輕了農(nóng)村家長的接送負擔與經(jīng)濟負擔，解決了農(nóng)村幼兒 “無園上”的難題。

2、打造農(nóng)村示范性幼兒園

在農(nóng)村可采用“示范引導、以點帶面”的發(fā)展策略，高規(guī)格、高標準打造一批示范性幼兒園，制定具體、科學、操作性強的示范性幼兒園扶持政策，確保示范性幼兒園在資格認定、福利待遇、教師繼續(xù)教育、職稱評定等方面公辦園同步。農(nóng)村示范性幼兒園驗收合格后，要與所在地區(qū)公辦幼兒園形成長效扶幫機制，實現(xiàn)人力、物力、信息等資源共享。與此同時，示范園要充分發(fā)揮示范作用，以點帶面，通過對口支援、互相掛職、區(qū)間研討等辦法支持農(nóng)村地區(qū)其它幼兒園發(fā)展，使農(nóng)村幼兒園辦園質(zhì)量逐步提高，從而推動農(nóng)村學前教育的健康發(fā)展。

（三）建立持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制

對農(nóng)村學前教育經(jīng)費投入的狀況直接影響到農(nóng)村學前教育的發(fā)展與質(zhì)量。由于農(nóng)村大部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展比較落后，對學前教育投入嚴重不足。同時，農(nóng)村居民收入明顯低于城市居民，許多農(nóng)村家長無法獨自承擔學前教育費用。所以，政府應(yīng)在財力上給予強有力的支持。一方面，建立持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制，將學前教育經(jīng)費列入財政預算；另一方面，制定農(nóng)村學前教育專項經(jīng)費保障措施、農(nóng)村幼兒園學生經(jīng)費標準和財政撥款標準；再次，嚴格落實國家實施學前教育工程的配套資金。通過這些舉措，滿足農(nóng)村適齡兒童入園的需求，保障農(nóng)村學前教育持續(xù)健康地發(fā)展。

（四）多措并舉，加強農(nóng)村幼兒師資隊伍建設(shè)

在財力和物力得到保障的基礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)村學前教育還需要充分的人力資源保障。所以，應(yīng)當把幼兒師資的培養(yǎng)作為農(nóng)村學前教育持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基石。

1、穩(wěn)定農(nóng)村幼兒教師隊伍

幼兒教師流動性非常大，農(nóng)村幼兒教師更是如此。為何有如此之多的幼兒教師想要離開崗位?據(jù)調(diào)查，在幼兒教師的離職原因中，排在前兩位的分別是“工資低”和“工作壓力大”。農(nóng)村幼兒教師的嚴重流失，對農(nóng)村學前教育的發(fā)展帶來了極為不利的影響。因此，要穩(wěn)定農(nóng)村幼兒教師隊伍，首先要解決幼兒教師基本的生存問題，明確非在編農(nóng)村幼兒教師的合理身份。一方面，可建立教育教學質(zhì)量考核制度，考核合格者可享受在編教師的工資、醫(yī)療與保障、職稱評定和養(yǎng)老保險等待遇，免除其后顧之憂。另一方面，建立工資量化考核制度，多勞多得，調(diào)動幼兒教師工作的積極性。

2、依法貫徹落實幼兒教師資格制度和聘任制度

農(nóng)村幼兒園由于工資待遇低，引進的教師素質(zhì)也比較低，不少幼兒教師是無證上崗，這樣的師資隊伍大大降低了農(nóng)村學前教育的質(zhì)量。為讓農(nóng)村學前兒童享受到優(yōu)質(zhì)的教育，保障農(nóng)村學前教育的質(zhì)量，必須貫徹落實幼兒教師資格制度和聘任制度。農(nóng)村幼兒教師應(yīng)當從中等幼兒師范學校及以上學歷學校并持有幼師資格證的人員中錄用，而不能為了降低成本聘請無證幼師，并將幼師資格證作為留園和工資待遇的必備條件。在錄用之后，要按照《勞動法》的規(guī)定簽訂勞動合同，以保障他們的合法權(quán)益，使農(nóng)村幼兒教師隊伍建設(shè)走向規(guī)范化、法制化。

3、完善農(nóng)村幼兒教師培訓體系

教師的成長是教育的力量源泉，如果教師不能在教學實踐中加速成長，高質(zhì)量的教育目標就無從實現(xiàn)。教師的成長也是一個循序漸進的過程，因此，教育部門應(yīng)完善農(nóng)村學前教育師資培訓體系，制定科學、具體的師資培訓計劃和考核目標。當然，培訓對象不僅僅為公辦幼兒園中的幼師，還要普及到所有在崗的幼兒教師。各地區(qū)要加強城市園與農(nóng)村園之間的合作聯(lián)系，通過舉行定期的專題討論會和廣泛開展課題研究，提高農(nóng)村幼兒教師的教學質(zhì)量和科研能力；通過組織農(nóng)村幼兒教師到城市幼兒園跟班學習，讓她們在享有較好教育資源的同時，樹立科學的兒童觀、教育觀，提升教育教學水平和能力。從而在合作中實現(xiàn)對農(nóng)村幼兒教師的繼續(xù)教育，消除教育不公，實現(xiàn)學前教育公平，

（五）加強農(nóng)村學前教育監(jiān)督管理機制

1、加強幼兒園準入制度

由于農(nóng)村學前教育長期缺乏監(jiān)督管理機制，所以農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)辦的幼兒園質(zhì)量大多良莠不齊，教育教學質(zhì)量難以保證。要解決這一問題，必須加強幼兒園準入制度建設(shè)。首先，政府部門應(yīng)嚴格執(zhí)行幼兒園準入管理，對于未取得辦園許可證或未辦理登記注冊手續(xù)的任何單位、團體或個人不得創(chuàng)辦幼兒園。其次，對無證上崗幼兒教師應(yīng)予以停職或辭退，保障幼兒園師資素質(zhì)。

2、加強幼兒園安全監(jiān)管制度

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后，在資金匱乏的情況下所創(chuàng)辦的幼兒園大部分存在園舍、設(shè)施設(shè)備等安全隱患，嚴重威脅幼兒園的安全。因此，相關(guān)部門應(yīng)重視幼兒園的安全監(jiān)管。首先，高度重視幼兒園安全保障工作，加強幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施的安全監(jiān)管。其次，制定落實各項安全管理制度和安全責任制，將責任落實到個人。第三，完備和落實幼兒園的年檢制度，采取年檢、突擊檢查等方法將幼兒園安全監(jiān)管問題落實到位。對存在安全問題的幼兒園監(jiān)督整改，整改合格予以繼續(xù)辦園，整改后仍不達標的幼兒園，堅決取締。

3、建立考核評價體系,完善教育督導制度

建立考核評價體系,完善督政有力的農(nóng)村學前教育督導制度,是保障并促進政府主導職責切實落實的有利保障。

第一，認真細化各部門的職責，將此項工作列入單位目標考評，做到參與監(jiān)管的單位有章可循。

第二，加強日常督查，制定常規(guī)督查制度。

第三,強化主體責任，建立督導結(jié)果公示與問責制，提高社會關(guān)注度。

從教育實踐來看，只有政府提高認識、加大投入、基本普及農(nóng)村學前教育，保證教育機會均等、教育過程均等，才能實現(xiàn)教育結(jié)果的公平，才能要縮小城鄉(xiāng)差距，保障社會主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進行。

（作者單位：湖南女子學院）

本文系湖南省科技計劃項目《湖南省農(nóng)村學前教育可持續(xù)發(fā)展機制的構(gòu)建研究》 【2014FJ6021】階段性成果。]