農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇就《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)的意見》答記者問

本刊記者 徐 剛

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政策解讀

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇就《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)的意見》答記者問

本刊記者 徐 剛

近日，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。記者就如何理解和貫徹落實《意見》精神采訪了農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇。

記者：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》已經(jīng)頒布實施6年，調(diào)解仲裁體系建設(shè)取得顯著成效，為什么還要出臺加強基層調(diào)解體系建設(shè)的意見？

張紅宇：近年來，隨著“四化”同步發(fā)展，農(nóng)村改革不斷深化，各地普遍存在的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛日益凸顯，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定、人心安定，成為制約深化農(nóng)村改革發(fā)展的因素之一，直接關(guān)系農(nóng)村土地制度改革的成敗。習近平總書記指出，農(nóng)村穩(wěn)定是廣大農(nóng)民切實利益，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。中央高度重視土地承包糾紛化解工作，2010年頒布實施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，要求建立農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁體系。2015年中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》（中辦發(fā)〔2015〕60號）的意見，要求“農(nóng)業(yè)部門要加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解制度，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會，實行村組土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解負責制，及時調(diào)解農(nóng)村土地承包經(jīng)營中引發(fā)的矛盾糾紛”。

目前，農(nóng)村土地承包仲裁體系建設(shè)已取得顯著成效， 全國共設(shè)立仲裁委員會2476個，為化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)揮了重要作用。但農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)還很薄弱，初步統(tǒng)計，僅有38.67%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會。大量的土地承包糾紛發(fā)生在基層、發(fā)生在村組內(nèi)，農(nóng)民群眾要求就近就地化解。當前基層農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解體系不健全、制度不完善、調(diào)解員隊伍弱小，無法滿足農(nóng)民群眾對及時有效化解糾紛矛盾的需求。為貫徹落實中央要求，加快建立健全基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系，我們制定了本《意見》。

記者：鄉(xiāng)村調(diào)解的優(yōu)勢是什么？加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)有什么總體要求和基本原則？

張紅宇：鄉(xiāng)村調(diào)解扎根農(nóng)村、貼近農(nóng)民，程序簡易、形式靈活、方便快捷，是及時化解農(nóng)村土地承包糾紛的重要途徑。加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)，要貼合農(nóng)村特點，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村調(diào)解糾紛化解優(yōu)勢，總體要求是通過深入貫徹習近平總書記系列重要講話，特別是在安徽小崗村的重要講話精神，認真實施調(diào)解仲裁法，加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)，完善制度，建立調(diào)解員隊伍，加強能力建設(shè)，形成“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛化解機制。

對加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)，《意見》提出了四項原則：

一是堅持便民高效、符合實際。把方便群眾作為出發(fā)點和落腳點，鄉(xiāng)村調(diào)解組織、調(diào)解程序和調(diào)解方式要符合當?shù)貙嶋H、快捷高效。二是堅持依法規(guī)范，健全制度。要按照農(nóng)村土地承包法律政策要求，不斷完善鄉(xiāng)村調(diào)解制度，規(guī)范調(diào)解程序，運用法治思維和法治方式化解糾紛。三是堅持尊重實踐，創(chuàng)新方式。充分尊重實踐基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新，探索多種模式完善基層調(diào)解體系。四是堅持多元化解，形成合力。土地承包調(diào)解要與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接，加強部門配合與協(xié)作，形成多元化解矛盾糾紛合力。

記者：加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)需要從哪幾個方面入手？

張紅宇：開展鄉(xiāng)村農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解工作，組織機構(gòu)是前提，人員隊伍是基礎(chǔ)，能力建設(shè)是保障。因此，加強基層調(diào)解體系建設(shè)，要重點做好以下四個方面的工作：一是加強調(diào)解組織建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立或明確農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會，制定調(diào)解委員會章程、議事規(guī)則，明確人員和職責。在村組，實行土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解負責制。二是加強調(diào)解員隊伍建設(shè)。鄉(xiāng)村農(nóng)村土地承包調(diào)解員應當熟悉土地承包法律政策，了解當?shù)厍闆r。要加強對調(diào)解員的培訓，爭取用3到5年時間將基層調(diào)解人員輪訓一遍，建立一支群眾信得過的調(diào)解員隊伍。三是加強調(diào)解能力建設(shè)。整合利用鄉(xiāng)村現(xiàn)有資源，改善調(diào)解工作條件，保障工作經(jīng)費，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛化解、法律宣傳、咨詢服務三位一體的綜合平臺，為農(nóng)民群眾化解糾紛提供良好的基礎(chǔ)保障。四是規(guī)范開展調(diào)解工作。規(guī)范性是調(diào)解仲裁工作的基本要求，是獲得群眾信賴、樹立群眾威望的重要條件。各地要從調(diào)解范圍、調(diào)解程序、調(diào)解制度等方面，對調(diào)解工作進行規(guī)范。

記者：各地應如何規(guī)范農(nóng)村土地承包調(diào)解工作？

張紅宇：《意見》從三個方面對規(guī)范開展農(nóng)村土地承包調(diào)解工作作出了具體規(guī)定：一是明確調(diào)解范圍?！兑庖姟访鞔_，調(diào)解范圍基本與調(diào)解仲裁法律規(guī)定保持一致。即主要包括農(nóng)村土地承包合同糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛、收回調(diào)整承包地糾紛、確權(quán)糾紛，侵權(quán)糾紛等。調(diào)解屬于民間糾紛化解方式，對調(diào)解范圍不像仲裁、訴訟那樣要求嚴格，因此，為方便群眾糾紛化解，對農(nóng)民請求調(diào)解的其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛也可以受理。二是規(guī)范調(diào)解程序。根據(jù)糾紛調(diào)解一般進展規(guī)律，《意見》規(guī)定了調(diào)解程序供各地參考，具體包括啟動調(diào)解，聽取當事人陳述、講解法律政策、引導當事人達成調(diào)解協(xié)議，制作調(diào)解協(xié)議書，將調(diào)解情況和資料整理歸檔等四個步驟。其中，調(diào)解協(xié)議書的制作是重要一步，《意見》明確協(xié)議書需由雙方當事人簽名、蓋章或者按指印，經(jīng)調(diào)解人員簽名并加蓋調(diào)解組織印章后才能生效。三是健全調(diào)解工作制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會應當制定章程，建立糾紛受理、調(diào)解、履行、回訪等工作制度。建立矛盾糾紛定期通報、研判和調(diào)解工作定期考評制度。要加強風險防控，建立信息反饋制度，及時向有關(guān)部門提供糾紛信息。建立告知引導制度，引導當事人依法維護自身權(quán)益。

記者：為保證基層調(diào)解體系順利建設(shè)，《意見》對此提出了哪些工作要求？

張紅宇：為盡快加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)，滿足群眾糾紛化解需要，《意見》對領(lǐng)導保障、經(jīng)費保障等提出了以下要求：按照“屬地管理”和“誰主管誰負責”原則，將基層農(nóng)村土地承包調(diào)解工作納入基層黨委政府提升社會治理能力、深入推進平安建設(shè)、法制建設(shè)的總體部署，加強領(lǐng)導。各級農(nóng)村土地承包管理部門要按照中央要求，指導鄉(xiāng)村調(diào)解工作，配合綜治組織，開展農(nóng)村土地承包調(diào)解工作考核?？h級以上人民政府有關(guān)部門應當按照職責分工，支持農(nóng)村土地承包調(diào)解組織依法開展工作。各地要將鄉(xiāng)村調(diào)解工作經(jīng)費納入財政預算予以保障，適當安排調(diào)解員工作補貼經(jīng)費。

各地要積極落實《意見》要求，加強指導部署，加快完善基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系，推動建立健全糾紛多元化解機制。