推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新形勢下減輕村級組織負擔的實踐與思考

賈廣東　劉繼紅　高小軍

推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新形勢下減輕村級組織負擔的實踐與思考

賈廣東劉繼紅高小軍

貫徹落實中央關于全面建成小康社會、打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略部署，重點在農(nóng)村、難點在農(nóng)村。村級組織在農(nóng)村發(fā)展中發(fā)揮著基礎性作用，是聯(lián)結政府和農(nóng)民的重要紐帶，是帶領農(nóng)民脫貧致富的重要力量。當前，很多地區(qū)存在村級組織負擔偏重的問題，影響了基層干部的積極性，制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，迫切需要減輕村級組織負擔，進一步激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。

一、村級組織負擔的成因與現(xiàn)狀

我國大部分農(nóng)村地區(qū)“黨政經(jīng)”三合一，因此將村級黨組織、村委會和村集體經(jīng)濟組織承擔的負擔統(tǒng)稱為村級組織負擔。村級組織負擔主要體現(xiàn)在農(nóng)村公益事業(yè)建設、農(nóng)村社會事務管理和不合理收費攤派三個方面。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共資源配置機制尚未形成，村級組織公益事業(yè)建設投入壓力大

農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)村基礎設施建設維護和公共服務基本上是“農(nóng)民的事農(nóng)民辦”，主要由“三提五統(tǒng)”和“兩工”投入。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村基礎設施和公共服務開始向農(nóng)村延伸，各級財政向農(nóng)村的投入逐年加大，但是目前總體上仍處于公共財政覆蓋面小、保障水平低的階段。全國人大代表、湖南省慈利縣零溪鎮(zhèn)象鼻嘴村向華平同志反映，“一大部分村莊的村集體可支配收入主要來源是財政支付，這部分資金僅僅能勉強維持村級基本運轉，村級基礎設施建設面臨資金枯竭、舉步維艱的局面”。

一是農(nóng)村基礎設施建設財政投入多數(shù)只延伸到行政村。農(nóng)村稅費改革后，行政村外的農(nóng)村基礎設施建設項目由政府投資，目前農(nóng)村道路一般到村部，農(nóng)田水利到斗渠。行政村內(nèi)道路、水利、植樹造林等集體公益事業(yè)實行一事一議向農(nóng)民籌資籌勞，2008年開始實施一事一議財政獎補試點。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2015年全國村內(nèi)公益性基礎設施建設財政投入652億元，僅占全國“三農(nóng)”投入的3.8%。

二是部分農(nóng)村公益事業(yè)項目投入方式導致村級組織“被迫”自愿投資。很多地方在村委會辦公場所、文體廣場、衛(wèi)生室、圖書室等農(nóng)村公益事業(yè)項目建設中，主管部門以補助、獎勵等方式投入部分資金，剩余資金由村級組織自籌，有的村集體沒有收入，為了獲得財政投入只有舉債配套。中西部地區(qū)有的農(nóng)村中小學財政投入保障低，村級組織需要協(xié)助維修教室、操場，支付代課老師工資；有的地方在修建通村公路中，財政只投入路面建設資金，路基建設要村級組織負責。

三是農(nóng)村公益事業(yè)設施維護費用沒有著落。農(nóng)村公益事業(yè)設施建設投入往往沒有配套的維護資金，“有錢建、沒錢管”的情況普遍存在，如果村集體經(jīng)濟沒有收入，只有舉債對各類設施進行維護，或者任由各類設施自然破敗。

（二）政府治理與群眾自治職責邊界模糊，村級組織行政事務性負擔繁重

村級組織不僅承擔著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織事務和村民自治管理事務，還承擔村委會依法履行的行政性職責和有關部門委托的工作事項，以及村黨組織的黨務工作。隨著社會管理職能加強，提供公共服務范圍擴大，村級組織經(jīng)費少、事務多的矛盾更加突出。

一是維持村級基本運轉經(jīng)費少。農(nóng)村稅費改革后，村級組織運轉經(jīng)費由向農(nóng)民收費改為由公共財政給予必要補助。2009年中辦、國辦印發(fā)《關于完善村級組織運轉經(jīng)費保障機制促進村級組織建設的意見》(中辦發(fā)〔2009〕21號)，要求逐步建立資金穩(wěn)定、管理規(guī)范、保障有力的村級組織運轉經(jīng)費保障機制，村級組織運轉經(jīng)費的保障范圍為村“兩委”班子主要成員的固定補貼，必要的辦公用品費、水電費、報刊征訂費等村辦公經(jīng)費，以及村內(nèi)治安、衛(wèi)生防疫、垃圾收集等社區(qū)管理和服務支出。目前財政撥付的村級組織運轉經(jīng)費一般為每村每年5萬-10萬元，勉強維持村干部低水平的補貼和必要的辦公經(jīng)費，社區(qū)管理和服務支出缺乏資金。

二是村級組織承擔任務重。

《村民委員會組織法》規(guī)定：村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作，人民政府對村民委員會協(xié)助開展工作應當提供必要的條件；人民政府有關部門委托村民委員會開展工作需要經(jīng)費的，由委托部門承擔。在實踐中這些工作事項難以區(qū)分，基層政府和部門安排工作隨意性較強，經(jīng)費保障不足。村級組織承擔政府和有關部門安排的工作涉及方方面面，湖北省秭歸縣村級組織機構掛牌多的達22個，工作臺賬16本，其中涉及的具體工作更是難以統(tǒng)計。郭家壩鎮(zhèn)陳家壩村書記傅先新反映，“2009年換屆以前村委會只有3個人，那時候不僅能輕松完成工作任務，還能種好自家責任田，現(xiàn)在6個人全員脫產(chǎn)還應付不過來”。在實施的合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、危房改造、農(nóng)業(yè)保險等各種強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策中，也會帶來村級組織支出負擔重的問題。湖南省常德市鼎城區(qū)許家橋鄉(xiāng)中堰村干部反映，現(xiàn)在農(nóng)村公益性事務越來越多，但在實施過程中資料準備、驗收接待、務工補貼等費用沒有著落，從項目資金中解決就會“越紅線、踩地雷”，出現(xiàn)項目爭取越多、村級組織負擔越重的現(xiàn)象。

（三）在社會管理和經(jīng)濟活動中處于弱勢地位，村級組織承擔各種收費攤派項目多

村級組織是農(nóng)村社會管理的神經(jīng)末梢，對上級政府和部門、壟斷行業(yè)的亂收費亂攤派難以抵制，以前村級組織往往將亂收費亂攤派轉嫁給農(nóng)民，現(xiàn)在減輕農(nóng)民負擔深入人心，村級組織只有自行承擔。同時，由于很多村級組織的主要可支配收入是財政轉移支付，而且村級財務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，為各種收費攤派直接從轉移支付中抵扣提供了便利。

一是部門和社會組織亂攤派問題。村級組織面對的各種攤派項目非常多，一個村每年承擔各種攤派往往達到幾十項。有的項目在各地普遍存在，如村級組織公費訂閱報刊，各省限額一般在500-1000元，很多地區(qū)實際在2000元以上，有的甚至超過1萬元；村級組織招待縣鄉(xiāng)工作人員，有的村一年9次招待縣鄉(xiāng)計生人員用餐費達18800元。有的項目在各地形式五花八門，如有的地方綜治部門要求村安裝監(jiān)控設備，一般花費幾千上萬元；有的地方從村級轉移中抵扣2000元購買花種，有的要求統(tǒng)一發(fā)放鼠藥每村支付400元；有的向村級組織頒發(fā)“科普先進村”獎牌，開展“平安家庭”評比，由村級組織支付獎牌費數(shù)百元；有的還要求村級組織繳納工會會費、慈善“一日捐”等。

二是各種不合理收取稅費問題。在社會管理和經(jīng)濟活動中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些亂收費問題。如有的地方民政部門按照每人0.6元向各村收取選舉經(jīng)費；很多地方村委會用電執(zhí)行每度0.8元左右的一般工商業(yè)用電價格；有的地方用水協(xié)會收取水費不合理加價。特別是在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中，也出現(xiàn)一些新的稅費負擔。如陜西省高陵區(qū)楊官寨村黨支部書記反映，2015年啟動改革以來，這個村當年收益了2300萬元，需要繳納17%的增值稅391萬元，完成分紅按規(guī)定還要繳納近30%的稅690萬元，改革后物業(yè)資產(chǎn)需要登記一次性繳納1100萬的稅費，以上共計2181萬元。

1996年6月，江澤民同志指出，減輕還是加重農(nóng)民負擔，絕不是少拿多拿幾個錢的問題，而是保護還是挫傷農(nóng)民積極性的問題，是促進還是阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的問題，是增強還是喪失農(nóng)民群眾信任和擁護的問題，必須把減輕農(nóng)民負擔工作提到這樣的政治高度來認識。2016年4月，習近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會上強調(diào)，要把農(nóng)村基層黨組織建設成為落實黨的政策、帶領農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護農(nóng)村穩(wěn)定的堅強領導核心。當前村級組織負擔過重，導致很多地方村干部報酬太低，對能人沒有吸引力，村級組織資金少、事務多，服務群眾有心無力，農(nóng)村基礎設施建設和公共服務發(fā)展乏力，影響和制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。因此，村級組織負擔問題絕不是少拿多拿幾個錢、少給多給幾個錢的問題，而是關系到推進廣大農(nóng)村地區(qū)依法行政、建立新型農(nóng)村治理機制的問題；關系到發(fā)展建設近60萬村級組織，建設美麗鄉(xiāng)村、推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題；關系到調(diào)動300萬村干部積極性，帶領廣大農(nóng)民群眾打贏扶貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的問題。

二、減輕村級組織負擔的實踐與探索

近年來，村級組織負擔問題引起了各級黨委政府的重視，國家和地方采取了很多政策措施，有的直接著眼于減輕村級組織負擔，有的著眼于建設社會主義新農(nóng)村，也有的著眼于加強農(nóng)村社會管理，從不同層面減輕了村級組織負擔，有很多實踐經(jīng)驗值得總結推廣。

（一）加大對村級組織的財政投入。按照中央建設社會主義新農(nóng)村，公共財政向農(nóng)村延伸的要求，各級加大了對村內(nèi)建設和管理的財政投入，減輕了村級組織自籌資金的壓力。一是完善村級公益事業(yè)建設投入機制。2011年一事一議財政獎補政策在全國推開后，財政投入與農(nóng)民投入相結合的村級公益事業(yè)投入新機制初步建立。據(jù)財政部統(tǒng)計，2011年至2015年，全國各級累計投入一事一議財政獎補資金3160億元，其中中央財政投入1029億元，建成各類農(nóng)村公益設施100多萬個。二是探索建立村級公益事業(yè)管護機制。江蘇省2013年開展農(nóng)村公共服務運行維護機制建設示范試點，財政撥付每村不少于8萬元的運行維護資金，主要用于村內(nèi)道路、田間小型水利設施、垃圾收集、農(nóng)民生活娛樂活動場所等維護管理。徐州市豐縣3年來共投入運行維護資金6336萬元，基本保證了村級公益事業(yè)的日常維護所需。三是加大村級運轉經(jīng)費保障力度。中辦發(fā)〔2009〕21號文件印發(fā)后，各地都建立了村級組織運轉經(jīng)費保障機制，并逐步加大保障力度，經(jīng)濟條件較好的地區(qū)自主提高了保障水平。如湖南省2009年確定村均運轉經(jīng)費4萬元，2015年提高至村均7萬元。安徽省2016年按照小中大村5萬、7萬、9萬作為最低保障標準；肥西縣2015年將村級運轉經(jīng)費調(diào)整為每村25萬元，村干部報酬提高到每月近2000元。

（二）完善基層社會治理機制。東部發(fā)達地區(qū)的省份，從規(guī)范基層政府和村級組織關系、加強村級組織內(nèi)部管理等方面，探索出一些減輕村級組織負擔的好做法。一是規(guī)范村級組織承擔的工作事項。江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)了《關于減輕城鄉(xiāng)社區(qū)負擔提升為民服務效能的意見》，全面清理城鄉(xiāng)社區(qū)承擔的不合理負擔，進一步明確社區(qū)居（村）委會權責范圍，提高了社區(qū)工作規(guī)范化和社區(qū)治理科學化水平。江蘇省遂寧縣2014年按照省委省政府的部署，在村級建立組織機構并掛牌的由70項清理為21項，創(chuàng)建評比考核由49項清理為17項，工作臺賬由87項清理為17項，有效推進了村級組織的“減負增效”。二是建立工作準入制度。2013年，福建省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)了《關于減輕基層組織負擔的十條規(guī)定》，要求清理工作職責、精簡臺賬檔案、控制評比檢查，進一步規(guī)范了社區(qū)、村工作職責。2014年，福建省委農(nóng)辦、省社區(qū)辦聯(lián)合出臺了《福建省村、社區(qū)工作準入制度（試行）》，建立了工作進村、社區(qū)的準入目錄，對準入的事項按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，嚴格核定工作期限和經(jīng)費標準。三是健全村級財務管理制度。2014年，浙江省委組織部和省農(nóng)業(yè)廳、財政廳、民政廳聯(lián)合下發(fā)《關于加強村級非生產(chǎn)性開支監(jiān)督管理的意見》，進一步規(guī)范村干部報酬補貼、辦公會務費、交通差旅費、招待費、學習考察、公費報刊訂閱、捐助贊助等事項，減輕了村級組織負擔，加強了村級集體資產(chǎn)管理。在各地探索實踐的基礎上，2015年民政部、中組部聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》，從全國層面進一步推動了基層社會治理創(chuàng)新，減輕了基層負擔。

（三）加強村級組織負擔監(jiān)督管理。農(nóng)村稅費改革后，減輕農(nóng)民負擔工作就將村級組織負擔納入監(jiān)管范圍。2006年國辦發(fā)48號文件提出嚴格規(guī)范向村級組織收費，加強對村級組織財政性補助資金的監(jiān)管；2012年國辦發(fā)22號文件提出深入治理加重村級組織負擔問題。一是全面組織開展專項治理。2011年，農(nóng)業(yè)部、國務院糾風辦在全國組織開展了向村級組織收費專項清理整頓活動，共有43萬個村開展了專項治理，清理面達75.93%，涉及金額1.77億元，清退金額1.06億元。2015年，全國共清理地方政府及有關部門以公益事業(yè)、義務教育、達標升級、報刊訂閱、要求贊助、提供服務等名義向村級組織攤派費用3.37億元，查處攤派問題案件1884件，處理相關責任人220人。二是重點推動解決典型問題。2015年，北京市農(nóng)經(jīng)辦在全市13個涉農(nóng)區(qū)縣開展了村級公益設施電價負擔專項調(diào)查，全市農(nóng)村社區(qū)公益設施平均電價為0.91元/千瓦時，明顯高于城鎮(zhèn)社區(qū)公益設施電價0.51元/千瓦時，據(jù)估算，從2012年7月1日到2014年底全市村級公益性服務設施用電多支付電費約6億元。針對所發(fā)現(xiàn)的問題，由北京市發(fā)改委牽頭，市農(nóng)委、市民政局、市農(nóng)經(jīng)辦和市電力公司聯(lián)合召開兩次專題督辦協(xié)商會，明確自2015年1月1日起，將單獨計量的村委會辦公用電電價調(diào)整為0.51元/千瓦時；2015年4月底前，對村委會辦公用電外的其他公益設施完成甄別與電價調(diào)整，自2015年5月1日起執(zhí)行0.51元/千瓦時電價。

三、減輕村級組織負擔的思考與建議

調(diào)整國家、集體和農(nóng)民三者的利益關系，一直是農(nóng)村改革發(fā)展的重要命題。改革開放以來，農(nóng)民負擔過重是三者關系的主要矛盾，以減輕農(nóng)民負擔為重點調(diào)整三者利益關系，不但調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，改善了農(nóng)村干群關系，進一步解放了農(nóng)村生產(chǎn)力；而且推動了農(nóng)村稅費改革、實施強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，最終形成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理論體系和制度框架。在新的歷史時期，農(nóng)民負擔問題形勢平穩(wěn)，集體負擔問題相對突出，以減輕村級組織負擔為重點構建更加公平合理的國家、集體和農(nóng)民的利益關系，不但能進一步發(fā)揮村級組織的主動性和積極性，使其在帶領廣大群眾脫貧致富、全面建成小康社會中發(fā)揮更大的作用；而且能推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)村基層社會治理、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度等一系列重大改革，具有重要的現(xiàn)實和歷史意義。

（一）加大農(nóng)村公益事業(yè)投入，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的投入機制。在農(nóng)村公益事業(yè)投入方面，有觀點認為按照城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，農(nóng)村公益事業(yè)應該全部由財政投資，讓村級組織投資、農(nóng)民籌資籌勞是不合理負擔；也有觀點認為農(nóng)村公益事業(yè)建設資金需求量巨大，各級政府由于財力所限難以大包大攬，而且農(nóng)民是受益主體，也應該承擔相應的義務，不能只是“等靠要”?；谖覈鴩椋r(nóng)村公益事業(yè)投入宜發(fā)揮多方面積極性，不斷擴大財政投入覆蓋面和保障標準，逐步減輕村級組織和農(nóng)民承擔的負擔，最終形成城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的投入機制。一是加大對農(nóng)村基礎設施建設和公共服務的投入。主要是加大一事一議財政獎補的力度，擴大財政獎補的資金規(guī)模和覆蓋面；加大農(nóng)村道路、水利等基礎設施建設項目投入，進一步向村內(nèi)延伸；加大農(nóng)村教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老保險等社會事業(yè)的投入，提高保障水平。二是健全農(nóng)村公益事業(yè)投入機制。進一步明確農(nóng)村公益事業(yè)中政府的投入責任，防止要求村級組織配套的“釣魚工程”，同時建立村級公益事業(yè)維護投入保障機制。三是完善村民一事一議籌資籌勞制度。適應農(nóng)民改善生產(chǎn)生活條件的訴求，在堅持村民民主議事程序、確保農(nóng)民自愿籌資籌勞的基礎上，可以擴大籌資籌勞的適用范圍，適當調(diào)整籌資限額標準，規(guī)范農(nóng)民籌資籌勞、村集體投入和社會捐贈等多種投入方式。

（二）明確村級各類組織職能定位，完善農(nóng)村基層社會治理機制。在農(nóng)村基層社會治理機制方面，有的觀點認為按照現(xiàn)代社會治理模式，村黨組織、村民自治組織（村委會）和村集體經(jīng)濟組織應該職能分離、機構分設，明確集體經(jīng)濟組織身份地位尤為重要。也有的觀點認為，在村委會之外另行設立一個集體經(jīng)濟組織會增加管理成本，特別是在不發(fā)達地區(qū)沒有這個必要，全面建立集體經(jīng)濟組織條件尚不成熟。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，對村級各類組織是否分離的客觀需求也不相同，目前階段明確和規(guī)范村黨組織、村民自治組織和村集體經(jīng)濟組織職責是必要的，機構是否單獨設置可以由各地根據(jù)實際情況自主決定。一是因地制宜推進各類組織分離。明確村級各類組織職能定位，村黨組織負責農(nóng)村黨務工作；村民委員會承擔社區(qū)自治、公益事業(yè)、文教衛(wèi)生等職責；村集體經(jīng)濟組織承擔集體資產(chǎn)管理，為農(nóng)民經(jīng)濟活動提供服務等。目前不同組織可以代行職責，管理人員可以兼任，同時可以按照職責分離、財務分離和機構分離的順序，因地制宜逐步推進。二是規(guī)范村委會承擔的職責。按照法律法規(guī)明確村委會職責目錄，村委會依法履行的職責，財政要給予經(jīng)費保障；村委會協(xié)助政府和部門的工作，采取政府購買服務的方式，提供工作經(jīng)費。三是增強村級組織自我保障能力。積極扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵村集體利用自身優(yōu)勢壯大經(jīng)濟實力，穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，制定促進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的稅收優(yōu)惠政策，探索村級集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式。

（三）強化村級組織負擔監(jiān)管，健全監(jiān)督管理機制。村級組織負擔涉及部門多，需要建立健全部門分工協(xié)作、齊抓共管的監(jiān)管機制，明確監(jiān)管的牽頭部門，落實行業(yè)主管部門的監(jiān)管責任?；舅悸肥菆猿种卫砀鞣N違規(guī)收費攤派問題，遏制村級組織負擔加重的勢頭，并探索建立事前防范的監(jiān)管制度。一方面加強突出問題的治理。重點治理將應由財政承擔的公益事業(yè)建設項目要求村級組織配套、向村級組織攤派工作任務不提供經(jīng)費、村級組織公費訂閱報刊超限額、違規(guī)向村級組織多收亂收費用等問題。另一方面完善政府監(jiān)管與民主監(jiān)督相結合的監(jiān)管制度。探索建立向村級組織收費攤派審核制度，清理各種收費攤派文件；完善并落實好村級民主理財、村務公開等制度，發(fā)揮好農(nóng)民的民主監(jiān)督權利。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站、農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司）