閔行區(qū)全面推行“村財鎮(zhèn)管”工作機制

■沈雅林

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閔行區(qū)全面推行“村財鎮(zhèn)管”工作機制

■沈雅林

改革開放以來，上海市閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展迅猛，積累了大量的集體資產(chǎn)。2015年末，閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額約1000億元，凈資產(chǎn)總額250億元，在全市各郊區(qū)（縣）中排名前列。其中，村級凈資產(chǎn)150億元，約占全區(qū)農(nóng)村集體凈資產(chǎn)的60％。由于發(fā)展理念的時代局限性，閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展方式比較粗放，對地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會治理、公共安全、人口調(diào)控等都帶來一定的不利影響。從某種意義上來講，它已成為制約閔行經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題。同時，在農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營中，仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)，是基層黨員干部違紀違法行為的易發(fā)領(lǐng)域。

一、經(jīng)營管理模式探索

2011年，閔行區(qū)列為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，重點推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理面臨著傳統(tǒng)模式的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)存的傳統(tǒng)模式經(jīng)歷了長時期的發(fā)展，逐漸演變而成。經(jīng)過20世紀80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和90年代后期到21世紀初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程后，閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理模式基本固化。2013年以來，根據(jù)中央、市委關(guān)于創(chuàng)新和加強社會治理的有關(guān)要求，閔行區(qū)著手研究農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的創(chuàng)新舉措。

一是從收入活動入手，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟無序發(fā)展的模式，著眼上收村級經(jīng)濟發(fā)展職能。主要是將村集體資產(chǎn)集中委托鎮(zhèn)專業(yè)機構(gòu)管理，嚴控招商項目準入；村基層組織工作重點轉(zhuǎn)移到社會治理和公共服務(wù)，加強區(qū)域綜合整治。二是從支出活動入手，通過規(guī)范制度設(shè)計和強化監(jiān)督檢查，建立起一整套以鎮(zhèn)為主體，管理規(guī)范、運行透明、監(jiān)督有效的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管機制。

為把上述想法進一步細化、深化、優(yōu)化，由部分鎮(zhèn)先行開展了實驗性的路徑探索。期間，各鎮(zhèn)開展了廣泛的調(diào)查研究，聽取各方專家意見建議，征詢村干部想法和組織民意調(diào)查，并認真分析存在問題的原因。經(jīng)過反復(fù)思考，形成工作方案后，開展審慎、穩(wěn)妥的試驗。通過兩年時間探索，收入活動試驗取得了突破成果，走出一條產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會治理強化、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的新路徑；支出活動試驗取得明顯成效，以鎮(zhèn)為主體，規(guī)范、有效的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管新機制基本建立。

二、經(jīng)營管理創(chuàng)新模式

（一）推行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，形成村級內(nèi)部治理新架構(gòu)

閔行區(qū)抓住“全國農(nóng)村改革試驗區(qū)”試驗契機，大膽探索“多種形式推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革”。經(jīng)過4年多試驗，全區(qū)80％村級組織實行了產(chǎn)權(quán)制度改革，組建了133個新集體經(jīng)濟組織，成員人數(shù)達29萬人，量化資產(chǎn)75億元。從制度上厘清了村社區(qū)管理組織和集體經(jīng)濟組織的界限，實行了組織機構(gòu)、組織職能、組織資產(chǎn)、財務(wù)收支、財務(wù)核算“五分離”。

1.村社區(qū)管理組織

在村級層面，日常的社區(qū)管理職責(zé)主要由村民委員會擔負。與村級社區(qū)管理具有密切關(guān)系的，還有村黨組織、村民（代表）會議、村務(wù)監(jiān)督委員會等村級基層組織。村級社區(qū)管理組織財務(wù)活動主要體現(xiàn)為村民委員會的財務(wù)活動，村民委員會設(shè)置獨立賬戶，單獨建立賬冊，獨立核算。

2.村集體經(jīng)濟組織

村級集體資產(chǎn)主要由村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理，村集體經(jīng)濟組織一般表現(xiàn)為村經(jīng)濟合作社和代行村集體經(jīng)濟組織職能的企業(yè)等。村集體經(jīng)濟組織代表全體成員行使集體資產(chǎn)所有權(quán)，享有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，管理和監(jiān)督本集體經(jīng)濟組織所有和使用的集體資金、資產(chǎn)、資源（簡稱“三資”），負責(zé)本集體“三資”的經(jīng)營管理和收益分配，決定本集體“三資”經(jīng)營管理重大事項和向成員提供服務(wù)等。村集體經(jīng)濟組織建立成員（代表）會議、理事會和監(jiān)事會。村集體經(jīng)濟組織以列入改革范圍的資產(chǎn)作為自有資產(chǎn)開展自主經(jīng)營活動，自負盈虧、民主管理。取得收入，補償成本稅費，負擔主要由集體經(jīng)濟組織成員受益的公共事務(wù)和公益事業(yè)各種費用，分配收益等。村集體經(jīng)濟組織設(shè)置獨立賬戶，單獨建立賬冊，獨立核算。

3.村集資督管組織

在鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“鎮(zhèn)集資委”）的指導(dǎo)下，各村組建村級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“村集資委”）。“村集資委”由村黨組織、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織理事會、監(jiān)事會和其他相關(guān)人員組成。“村集資委”在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，履行村級集體“三資”經(jīng)營決策和監(jiān)督管理職責(zé)，對本村重大項目投資、大額資金使用、主要資產(chǎn)運營、收益分配方案、經(jīng)營管理審計和重要人事安排等重大事項進行審核。

（二）實行村級資產(chǎn)委托鎮(zhèn)專業(yè)機構(gòu)經(jīng)營，推動區(qū)域經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展

長期以來，各村工作重心往往圍著招商引資轉(zhuǎn)，導(dǎo)致一批高投入、高耗能、高污染和低收益的企業(yè)入駐農(nóng)村社區(qū)，不僅增加了社會治理成本，也影響了區(qū)域后續(xù)發(fā)展的整體競爭力。閔行區(qū)通過將村集體資產(chǎn)集中委托鎮(zhèn)級管理，規(guī)范村集體資產(chǎn)出租、出借行為，嚴控項目準入等一系列舉措，轉(zhuǎn)變村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理模式；同時分離村干部與村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營事務(wù)關(guān)系，推動基層組織工作重點轉(zhuǎn)移到社會治理和公共服務(wù)。著力加強區(qū)域綜合整治，加快推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、安全生產(chǎn)監(jiān)控、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境改善，進一步推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1、實施委托經(jīng)營

一是組建鎮(zhèn)級托管機構(gòu)。各鎮(zhèn)設(shè)立專業(yè)托管機構(gòu)（公司），主要負責(zé)村級集體資產(chǎn)招商招租、企業(yè)服務(wù)、租費收繳、合同及招租管理，并按照區(qū)、鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求及項目準入標準，做好落后產(chǎn)能企業(yè)淘汰及土地減量化工作。村用于出租、出借的集體資產(chǎn)原則上委托鎮(zhèn)管理，由鎮(zhèn)級托管機構(gòu)對村集體資產(chǎn)統(tǒng)一招商、經(jīng)營和管理。

二是形成村資托管決議。村集體資產(chǎn)的托管必須經(jīng)村民（股東、社員）會議或村民（股東、社員）會議授權(quán)的村民（股東、社員）代表會議決議通過（村集體經(jīng)濟組織章程等另有規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行）。在堅持村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變，所有權(quán)、收益權(quán)仍歸村集體經(jīng)濟組織的原則下，由鎮(zhèn)托管的村集體資產(chǎn)，按村單獨記賬、核算，村之間的資產(chǎn)收益不平調(diào)。

三是簽訂托管協(xié)議。各鎮(zhèn)擬定統(tǒng)一格式的村集體資產(chǎn)集中托管協(xié)議書，各村與鎮(zhèn)級托管管理機構(gòu)簽訂資產(chǎn)委托管理協(xié)議。明確集體資產(chǎn)的種類、數(shù)量、租金，確定集中托管方式、期限、租金增長、租賃合同簽訂及租金收取方式，落實招商服務(wù)、企業(yè)管理、物業(yè)維修等方面的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)以及相應(yīng)的保障機制和違約責(zé)任。村將集體資產(chǎn)托管后，剝離村集體經(jīng)濟組織的招商和經(jīng)營職能，但村集體建設(shè)用地、廠房、樓宇內(nèi)的社會治理工作，按照“大聯(lián)動”體制機制實行屬地管理。

2、加強制度配套

一是建立項目準入機制。各鎮(zhèn)根據(jù)各自發(fā)展基礎(chǔ)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，按照集體建設(shè)用地、工業(yè)廠房和商務(wù)樓宇分別制定項目準入目錄和資產(chǎn)租賃指導(dǎo)價格，不符合準入目錄的項目和業(yè)態(tài)一律不得落地。

二是規(guī)范招商招租行為。所有集體資產(chǎn)的出租、出借，統(tǒng)一進入鎮(zhèn)級以上招租平臺。通過公開市場操作，對新引進項目按鎮(zhèn)租賃指導(dǎo)底價實行公開招租，對老項目逐步規(guī)范、清理和整頓。

三是強化租賃合同管理。新招商項目合同期限原則上不超過3年，與企業(yè)簽訂的租賃合同必須使用統(tǒng)一的格式合同。鎮(zhèn)級托管機構(gòu)定期開展村集體資產(chǎn)租賃合同的履約檢查，內(nèi)容包括承租企業(yè)拖欠租金和二次轉(zhuǎn)租、亂搭亂建、改變房屋結(jié)構(gòu)用途等行為，確保合同正常履行。

四是建立保障機制。各鎮(zhèn)根據(jù)實際情況建立相對統(tǒng)一的集體收益保障機制。村集體資產(chǎn)托管后，合法用地及其地上建筑（村集體所有）的實際收益低于托管前的部分，由鎮(zhèn)進行適當彌補。實施建設(shè)用地減量化項目的，由鎮(zhèn)統(tǒng)籌建立農(nóng)民長效增收平臺，鼓勵項目所在村參與投資。在增收平臺獲得實際收益前，實施減量化項目的原資產(chǎn)實際收益，鎮(zhèn)視情況適當彌補。

3.綜合整治和統(tǒng)一經(jīng)營

鎮(zhèn)托管村集體資產(chǎn)后，對無證資產(chǎn)進行清理，可以辦證的及時補辦相關(guān)手續(xù)；不能辦證的，根據(jù)資產(chǎn)實際情況，開展拆違和業(yè)態(tài)整治工作。對已出租、出借村集體資產(chǎn)中的非法轉(zhuǎn)租行為進行清理整頓。對集體建設(shè)用地上非集體廠房、樓宇等建筑物，符合業(yè)態(tài)要求的自用廠房，加強土地合同管理；用于出租、出借的，及時與地上建筑物權(quán)利人進行協(xié)商，通過拆違、整體包租、物業(yè)收購、動遷等方法，控制好業(yè)態(tài)。

鎮(zhèn)級托管機構(gòu)按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和結(jié)構(gòu)調(diào)整需求，實行統(tǒng)一布局，統(tǒng)一招商，統(tǒng)一準入，不斷加大招商選商力度，逐步引進優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目，淘汰落后企業(yè)和產(chǎn)能。如莘莊鎮(zhèn)莘北村新增億豐時代廣場近10萬平方米物業(yè)的招商選商工作，凸顯鎮(zhèn)托管機構(gòu)統(tǒng)一招商選商的制度優(yōu)勢，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟社會和集體利益雙豐收。

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（三）建立以鎮(zhèn)為主體，管理規(guī)范、運行透明、監(jiān)督有效的農(nóng)村集體外部監(jiān)管新機制

現(xiàn)階段，在政經(jīng)分離基礎(chǔ)上形成的“村集資委集體領(lǐng)導(dǎo)，村社區(qū)管理組織和集體經(jīng)濟組織分別履職的村級內(nèi)部治理新架構(gòu)”處在初創(chuàng)、逐步成熟完善的過程中，為防止集體資產(chǎn)流失，避免重大經(jīng)營失誤引起社會矛盾，有必要繼續(xù)加強組織外部監(jiān)管。

1.建立完備的監(jiān)管制度體系

一是確定監(jiān)管主體。由“鎮(zhèn)集資委”擔負村經(jīng)濟行為監(jiān)管的主體責(zé)任，實行村級集體經(jīng)濟組織重大事項決策備案制度。村集體經(jīng)濟組織重大事項方案報鎮(zhèn)集資委備案通過后，再按程序提交股東（代表）大會或村民（代表）大會等審議表決。鎮(zhèn)集資委發(fā)現(xiàn)方案有損集體利益的，應(yīng)當提出整改意見或者否決意見，未整改或被否決的方案不得提交股東（代表）大會或村民（代表）大會等審議。

二是明確監(jiān)管內(nèi)容。更好發(fā)揮“鎮(zhèn)集資委”的作用，加強對村級集體經(jīng)營管理工作事前、事中、事后全程監(jiān)督。著重加強對集體經(jīng)濟組織籌資、投資、經(jīng)營、分配等活動的決策及執(zhí)行過程合規(guī)性監(jiān)管，保障集體經(jīng)濟組織充分實現(xiàn)集體資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，維護集體成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三是清理監(jiān)管死角。及時清理各類子公司、銀行賬戶，對不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，以及長期不經(jīng)營的各類村級公司、分公司予以注銷，資產(chǎn)整合到村級公司。對于合作企業(yè)或名義投資的集體企業(yè)，理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，按照相關(guān)審批程序，及時進行工商變更登記，或直接注銷。對于閑置的或無經(jīng)營需要的銀行賬戶，應(yīng)及時辦理撤銷手續(xù)。每個村級公司一般保留一個基本賬戶和少量一般賬戶，確因業(yè)務(wù)需要增加新的銀行賬戶，需報鎮(zhèn)集資委審批同意。

2.建立有力的監(jiān)管執(zhí)行體制

一是設(shè)立專職部門。各鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門代表“鎮(zhèn)集資委”擔負監(jiān)管工作的組織、管理、督導(dǎo)等日常工作外，著力發(fā)揮審計在農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管作用。重點開展對村級集體“三資”的屆中經(jīng)濟責(zé)任審計和離任審計，加大對財政扶持、土地管理、工程建設(shè)、項目投資、資產(chǎn)處置、收益分配及其他涉及集體大額資金、資產(chǎn)、資源領(lǐng)域的專項審計力度，提高審計的針對性和及時性。加強審計所反映問題的歸納、分析和整改，更好地發(fā)揮審計在揭示問題、改善管理、促進發(fā)展中的重要作用。將審計結(jié)果與被審計領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎懲和后續(xù)管理有機結(jié)合，嚴肅問責(zé)制度。

三是實行會計委派。村級集體經(jīng)濟組織會計人員，統(tǒng)一由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理部門委派。委派的會計從事村級集體經(jīng)濟組織會計服務(wù)和資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)督工作，除對村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理工作負責(zé)外，接受鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理部門管理。

3.建立有效的監(jiān)管技防機制

一是健全信息監(jiān)管機制。以鎮(zhèn)為單位，村級組織使用統(tǒng)一財務(wù)核算軟件、信息化監(jiān)管平臺，全面、及時反映村級集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)收支、經(jīng)營成果、土地補償、干部報酬、產(chǎn)權(quán)改革、收益分配等信息，為不同監(jiān)管主體，提供分層分級監(jiān)管信息。

二是實施公開經(jīng)營制度。村級組織集體土地租賃、集體廠房出租、商務(wù)樓宇出租等，通過閔行區(qū)國有集體資產(chǎn)交易信息平臺公開招租。工程項目建設(shè)、服務(wù)項目外包等，按照小額工程管理規(guī)定，進行公開招標。村級集體經(jīng)濟組織需要集中采購的物品、福利性商品實行“村購鎮(zhèn)管”制度，由鎮(zhèn)制定詢價、采購等管理制度，規(guī)范采購行為，做好村級組織信息公開工作。

三是規(guī)范證章管理制度。村級組織資產(chǎn)權(quán)證，全部交由鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)一保管，履行審批程序后，由單位負責(zé)人（或授權(quán)人）和經(jīng)辦人同時辦理出借手續(xù)。村級組織印章和相關(guān)證照由專人保管，嚴格遵守審批制度和登記制度。對于生產(chǎn)經(jīng)營活動量較少的村集體經(jīng)濟組織印章，可以由鎮(zhèn)集資委統(tǒng)一保管。

三、創(chuàng)新模式階段成效

農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理模式創(chuàng)新是閔行區(qū)貫徹落實中央、市委關(guān)于“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)”精神的具體措施，有助于解決長期制約農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性工作。通過一段時間的實施，初步形成了經(jīng)濟發(fā)展的新空間、生態(tài)宜居的新環(huán)境、公共安全的新格局、公平公正的新秩序、和諧穩(wěn)定的新局面、干群關(guān)系的新面貌。

一是促進了基層社會治理工作的扎實推進。上收村經(jīng)濟發(fā)展職能，讓多年來以發(fā)展經(jīng)濟為主要工作任務(wù)的村干部騰出精力從事村務(wù)管理、社會治理與民生服務(wù)工作。隨著閔行“大聯(lián)動”機制體制的不斷深化完善，一大批頑癥問題得以初期發(fā)現(xiàn)、前端處置、基層預(yù)防，大大降低了后端執(zhí)法管理成本。違法建筑等頑癥問題投訴量下降明顯，前端管理數(shù)與群眾投訴的主、被動比提升顯著。

二是有利于促進區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。村級經(jīng)濟發(fā)展職能上收，有利于在鎮(zhèn)級層面加強對區(qū)域資源的合理科學(xué)統(tǒng)籌，為推動區(qū)域經(jīng)濟整體轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件，也使村干部對配合做好人口調(diào)控、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、安全隱患治理、推動區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型工作的思想認識更趨一致，為推動拆違和重點區(qū)域環(huán)境綜合整治減少工作阻力。低端產(chǎn)業(yè)大量淘汰，“五違”現(xiàn)象有效遏制，沒有新增村級集體違法用地、違法建筑等案件，農(nóng)村面貌煥然一新。

三是有利于保障與發(fā)展農(nóng)民利益。村集體經(jīng)濟組織將資產(chǎn)委托鎮(zhèn)管理，看似減少了對本村集體資產(chǎn)的使用權(quán)，存在一定的收益風(fēng)險，但通過在鎮(zhèn)級層面統(tǒng)籌經(jīng)營管理，通過專業(yè)招商團隊引進優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目，能推進村級集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理效能更加優(yōu)化，加上集體資產(chǎn)收益保障機制等一系列制度安排，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，確保村級集體經(jīng)濟組織利益持續(xù)健康增長。

四是形成了村級黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作新機制。組建村集資委，單個村干部與集體資產(chǎn)經(jīng)營管理相對分離。建立起以鎮(zhèn)為主體的，管理規(guī)范、運行透明、監(jiān)督有效的村級集體資產(chǎn)監(jiān)管新機制，是對傳統(tǒng)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理制度內(nèi)容和程序的再探索，彌補了以往村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部人控制、內(nèi)部監(jiān)管薄弱的制度缺陷，形成村級黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作新機制。期間，全區(qū)沒有發(fā)生一起村干部損害村級集體權(quán)益的重大違法違紀事件。

（作者單位：上海市閔行區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理站）