加快制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法

文/王翰靈

加快制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法

文/王翰靈

加快制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略，落實(shí)黨的十八大提出的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，不僅是維護(hù)海權(quán)的問(wèn)題，而且是涉及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展穩(wěn)定大局的大問(wèn)題。海洋基本法是維護(hù)國(guó)家法律權(quán)益、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)建海洋法律體系的基本遵循，主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)海洋問(wèn)題的大政方針、發(fā)展戰(zhàn)略、海洋決策體制、海上執(zhí)法體制、處理和解決海洋爭(zhēng)端的原則和方法等。我國(guó)國(guó)家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法是并行不悖、相輔相成的，應(yīng)當(dāng)一并推進(jìn)國(guó)家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法的制定工作，共同推動(dòng)、維護(hù)我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展和海洋權(quán)益及安全利益。

黨的十八大提出海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略后，制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法就被提上國(guó)家的議事日程。習(xí)近平總書(shū)記提出共建21世紀(jì)海上絲綢之路，黨的第十八屆四中全會(huì)提出制定完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，進(jìn)一步促進(jìn)了這項(xiàng)工作。2016年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出，加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，制定海洋基本法。由此，這一任務(wù)顯得更加重要、更加緊迫。

加快制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略推動(dòng)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施

當(dāng)前，我國(guó)改革開(kāi)放的步伐已經(jīng)由沿海、沿江、沿邊邁進(jìn)了面向海洋的新階段。經(jīng)略海洋是全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)富民中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。沒(méi)有強(qiáng)大的海上力量和海權(quán)的振興，就談不上中華民族的復(fù)興。然而，我國(guó)東海、南海大量島礁仍被外國(guó)侵占，與周邊國(guó)家的海洋爭(zhēng)端被域外國(guó)家利用，成為遏制我國(guó)發(fā)展的主要棋子。歷史上我國(guó)曾有多次收復(fù)被占島礁、發(fā)展海上力量的機(jī)遇，但都沒(méi)有抓住。造成這種狀況的一個(gè)重要原因，是我國(guó)長(zhǎng)期重陸輕海，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)而穩(wěn)定的海洋戰(zhàn)略。

長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)家海洋戰(zhàn)略方面，我國(guó)只有部門和局部戰(zhàn)略，缺乏頂層設(shè)計(jì)，造成部門之間、局部與全局之間的利益沖突。各涉海部門從其工作職責(zé)和部門利益的角度來(lái)看待相關(guān)海洋問(wèn)題，有關(guān)部門的局部海洋戰(zhàn)略之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒(méi)有形成完整的國(guó)家海洋戰(zhàn)略。由于全國(guó)海洋力量缺乏整合，再加上缺乏國(guó)家海洋戰(zhàn)略的統(tǒng)一指導(dǎo)，各有關(guān)方面的硬實(shí)力和軟實(shí)力都沒(méi)有形成強(qiáng)大的國(guó)家海上綜合實(shí)力。在這種情況下，加緊制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略，落實(shí)黨的十八大提出的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，就不僅是維護(hù)海權(quán)的問(wèn)題，而且是涉及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展穩(wěn)定大局的大問(wèn)題。

國(guó)家海洋戰(zhàn)略涉及多方面、多層次的重要問(wèn)題，大體可概括為海洋安全和發(fā)展。光談海洋發(fā)展戰(zhàn)略，不談海洋安全戰(zhàn)略，就不是完整的國(guó)家海洋戰(zhàn)略。完備的國(guó)家海洋戰(zhàn)略，是穩(wěn)定海疆、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展、國(guó)家領(lǐng)土完整的統(tǒng)一戰(zhàn)略，是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、科技以及拓展國(guó)家經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極和國(guó)際公域、海外利益的發(fā)展戰(zhàn)略，是中國(guó)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明交融的海洋文化戰(zhàn)略，是科學(xué)治海、依法治海的現(xiàn)代海洋管理戰(zhàn)略，是促進(jìn)國(guó)際海洋和平、合作與共同發(fā)展的戰(zhàn)略，對(duì)于指導(dǎo)處理海洋爭(zhēng)端及其他具體海洋問(wèn)題、更好地促進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，具有十分重要的意義。

加快制定海洋基本法建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)

海洋基本法是維護(hù)國(guó)家法律權(quán)益、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)建海洋法律體系的基本遵循，主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)海洋問(wèn)題的大政方針、發(fā)展戰(zhàn)略、海洋決策體制、海上執(zhí)法體制、處理和解決海洋爭(zhēng)端的原則和方法等。具體地說(shuō)，主要規(guī)范海洋的定位，海洋資源的權(quán)屬，海洋發(fā)展、安全與國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系，海洋空間的法律地位，海洋生態(tài)保護(hù)，海洋維權(quán)基本政策，我國(guó)對(duì)維護(hù)國(guó)際海上通道安全和國(guó)家管轄外海域包括國(guó)際海底區(qū)域、公海及極地的權(quán)利和義務(wù)，海上武裝力量活動(dòng)，全球海洋管理等。

當(dāng)前，制定海洋基本法，十分必要、十分緊迫。

一是實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要途徑。黨的十八大提出海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，但沒(méi)有明確實(shí)現(xiàn)路徑，這需要通過(guò)立法將這一戰(zhàn)略法律化并加以推行。制定海洋基本法，明確各有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人的職責(zé)權(quán)限，確立處理和解決國(guó)際海洋爭(zhēng)端的原則和辦法，在一定程度上是戰(zhàn)略預(yù)置，有助于避免各部門之間的職能交叉和利益沖突，鞏固和改善我國(guó)與有關(guān)國(guó)家的關(guān)系，減少或避免建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，為下位法的制定修改提供依據(jù)，提高全民海洋意識(shí)，動(dòng)員全國(guó)人民共同建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。

二是彌補(bǔ)我國(guó)憲法法律規(guī)定不足的必然要求。我國(guó)憲法規(guī)定，建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家，但沒(méi)有關(guān)于海洋的明文規(guī)定。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制定了近20項(xiàng)海洋專門立法，由于缺乏憲法依據(jù)，一些基本制度得不到法律的確認(rèn)，比如，海上執(zhí)法體制、海洋資源環(huán)境開(kāi)發(fā)與保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家安全的關(guān)系等，專項(xiàng)海洋立法無(wú)法進(jìn)行規(guī)范。實(shí)踐中，有關(guān)立法相互沖突，涉海部門各自為政，執(zhí)法效果不彰。制定海洋基本法，有助于貫徹落實(shí)憲法確立的強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)，補(bǔ)齊依法治海這塊全面推進(jìn)依法治國(guó)的短板，在很大程度上彌補(bǔ)上述制度缺陷。

三是全面履行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及其他國(guó)際法權(quán)利義務(wù)的重要渠道。我國(guó)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等有關(guān)海洋的國(guó)際公約締約國(guó)。這些公約賦予我國(guó)諸多國(guó)際法權(quán)利和義務(wù)，但需轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，通過(guò)國(guó)內(nèi)機(jī)制執(zhí)行。比如，我國(guó)有權(quán)開(kāi)發(fā)利用國(guó)際海底區(qū)域資源，但有關(guān)國(guó)際法律制度要求開(kāi)發(fā)國(guó)要有相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法。制定海洋基本法，有助于我國(guó)充分行使有關(guān)國(guó)際法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

四是應(yīng)對(duì)海洋爭(zhēng)端、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的有力舉措。當(dāng)前，我國(guó)面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭(zhēng)端，亟需從立法層面確立相應(yīng)的法律制度，特別是明確處理和解決海洋爭(zhēng)端的原則和方法。日本和越南都在同我海洋爭(zhēng)端加劇時(shí)頒布海洋基本法，針對(duì)我國(guó)的意圖十分明顯。制定海洋基本法，有助于以法律對(duì)法律、以行動(dòng)對(duì)行動(dòng)，增強(qiáng)政策透明度，維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)及海洋權(quán)益，也有助于樹(shù)立我國(guó)良好的法治形象、營(yíng)造和平發(fā)展的周邊環(huán)境。

五是促進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的重要舉措。目前，中央有關(guān)部門和有關(guān)省市正在熱火朝天地投入到海上絲綢之路的規(guī)劃和建設(shè)中。如果沒(méi)有完備的海洋法律制度，海上絲綢之路建設(shè)就可能遭遇法律制度陷阱和瓶頸。海洋基本法調(diào)整和規(guī)范海洋管理體制、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋經(jīng)貿(mào)及國(guó)際海洋合作等重要問(wèn)題，是海上絲綢之路建設(shè)的堅(jiān)實(shí)制度保障。制定海洋基本法，有助于為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)快速健康發(fā)展保駕護(hù)航。

制定海洋基本法的想法提出已近30年，有關(guān)方面也做過(guò)努力和嘗試，但由于種種原因至今未果。近年來(lái)，我國(guó)同周邊國(guó)家的海洋爭(zhēng)端加劇，對(duì)極地事務(wù)的參與加深，海上力量快速發(fā)展，重組國(guó)家海洋局，成立海警局，改進(jìn)海上執(zhí)法體制，設(shè)立國(guó)家海洋委員會(huì)，國(guó)民海洋意識(shí)有所提高。這些因素表明，制定海洋基本法正面臨前所未有的機(jī)遇和條件，已經(jīng)不能再拖了。

國(guó)家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法相輔相成、相互促進(jìn)

國(guó)家海洋戰(zhàn)略是保障國(guó)家海洋安全、指導(dǎo)國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展的總體方略，是國(guó)家戰(zhàn)略在海洋事務(wù)方面的具體體現(xiàn)；海洋基本法是調(diào)整海洋問(wèn)題的基本制度，是國(guó)家處理海洋事務(wù)的基本遵循。許多海洋事業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，比如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等都有健全的海洋戰(zhàn)略、政策和法律，有關(guān)配套制度措施比較齊全，值得學(xué)習(xí)借鑒。我國(guó)國(guó)家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法是并行不悖、相輔相成的，應(yīng)當(dāng)一并推進(jìn)國(guó)家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法的制定工作，共同推動(dòng)、維護(hù)我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展和海洋權(quán)益及安全利益。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院海洋法與海洋事務(wù)研究中心主任）