政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的毒瘤

陳 品

目前，在國(guó)家政策的大力支持下，我國(guó)的PPP項(xiàng)目正蓬勃發(fā)展，有很多達(dá)到了令人滿意的效果，但也有的項(xiàng)目效果不盡人意。而在國(guó)外PPP實(shí)踐中，英國(guó)是最早采用PPP模式的國(guó)家，發(fā)展較成熟；加拿大和澳大利亞也是公認(rèn)的PPP模式運(yùn)用較好的國(guó)家，但也有失敗的案例。那么，國(guó)外PPP發(fā)展的現(xiàn)狀如何？對(duì)中國(guó)的啟示是什么？

一、國(guó)外PPP發(fā)展概況

根 據(jù)PWF的 數(shù) 據(jù)，1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占全球PPP名義價(jià)值的45.6%，接下來(lái)是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)占11.4%。美國(guó)和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)PPP名義價(jià)值為315億美元，占全球份額的4.1%。下面以三國(guó)為例看國(guó)外PPP發(fā)展情況。

1.英國(guó)PFI

英國(guó)是較早采用PPP模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，于1992年首次提出私人融資計(jì)劃（PFI）。2012年，英國(guó)財(cái)政部進(jìn)一步推出新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長(zhǎng)期投資者。

政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時(shí)的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專(zhuān)業(yè)能動(dòng)性。同時(shí)，在PF2合同中，公共部門(mén)將承擔(dān)更多的管理風(fēng)險(xiǎn)，如因法律、場(chǎng)址污染、保險(xiǎn)等不可預(yù)見(jiàn)的變化引發(fā)的費(fèi)用增加的風(fēng)險(xiǎn)；PF2的融資結(jié)構(gòu)更有利于獲得長(zhǎng)期債務(wù)融資，特別是從資本市場(chǎng)融資。

英國(guó)的PPP項(xiàng)目有三個(gè)特點(diǎn)：一是較少采用特許經(jīng)營(yíng)，多數(shù)情況下選擇PFI（2012年后進(jìn)一步改進(jìn)為PF2）。二是項(xiàng)目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。三是運(yùn)營(yíng)期限整體較長(zhǎng)。運(yùn)營(yíng)期限在20-30年之間的項(xiàng)目合計(jì)占比為81.45%。

但到目前為止，英國(guó)對(duì)PPP沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法，是通過(guò)財(cái)政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行管理。

2.加拿大

加拿大是國(guó)際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國(guó)家之一。自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò)630億美元，涵蓋全國(guó)10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP加拿大通過(guò)財(cái)政部向國(guó)會(huì)報(bào)告，公司具有獨(dú)立的董事會(huì)。這種形式可以讓私人部門(mén)通過(guò)董事會(huì)監(jiān)測(cè)PPP單位的運(yùn)作。

3.澳大利亞

澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。20世紀(jì)80年代，為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來(lái)的資金不足問(wèn)題，澳大利亞開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，期限一般為20-30年。上世紀(jì)90年代開(kāi)始，政府開(kāi)始大量引入私人資本，同時(shí)將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更多地轉(zhuǎn)嫁給私人資本，以致私人資本負(fù)擔(dān)過(guò)重，資金難以為繼。2000年以來(lái)，澳大利亞汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)共贏。

澳大利亞于2008年11月頒布一系列國(guó)家政策與指南對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。澳大利亞PPP項(xiàng)目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴(yán)格的審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

對(duì)中國(guó)開(kāi)展PPP的啟示

1.建立合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

對(duì)任何一個(gè)PPP融資項(xiàng)目來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程。政府部門(mén)和私人部門(mén)都需要充分了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目伊始便應(yīng)最大可能的預(yù)測(cè)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對(duì)方案。對(duì)于不可預(yù)知地風(fēng)險(xiǎn)需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。

政府和私人資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要原則是：將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目效益的一方，因?yàn)樗钅芸刂圃擄L(fēng)險(xiǎn)?？傮w上，政府部門(mén)應(yīng)該主要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)等；而私人部門(mén)應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。對(duì)于投資量大、運(yùn)營(yíng)期周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，隨著基礎(chǔ)設(shè)施老化，需要在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中完善一些具體問(wèn)題。

2.設(shè)計(jì)公平的利益分配機(jī)制

PPP模式比較復(fù)雜，涉及多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營(yíng)合同中的利益分配問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，以規(guī)避合作過(guò)程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；而且還要能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，這是促進(jìn)PPP項(xiàng)目雙方積極合作的源動(dòng)力。

利益分配機(jī)制設(shè)計(jì)好后，還需要政府和私人部門(mén)簽訂完善的協(xié)議來(lái)約束雙方行為。同時(shí)，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門(mén)利益。

3.構(gòu)建健全的法律制度環(huán)境

PPP模式發(fā)展需要健全的法律法規(guī)體系與完備的監(jiān)管制度以提供充分的政策支持，這同時(shí)也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。我國(guó)現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門(mén)規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，因此需要出臺(tái)國(guó)家級(jí)的法規(guī)政策來(lái)促進(jìn)和規(guī)范其發(fā)展。

政府部門(mén)在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問(wèn)題?！昂贤菑埣垼炌觌S時(shí)改”，政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)非常大。這種政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進(jìn)，政府必須有一個(gè)透明公開(kāi)、可預(yù)期的政策制度安排。

4.加強(qiáng)政府監(jiān)管

由于私人部門(mén)在運(yùn)營(yíng)方面有先天的信息優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目需要進(jìn)行重大調(diào)整（如改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)）時(shí)，政府部門(mén)往往面臨信息不對(duì)稱(chēng)的尷尬境地。因此要求政府必須在全項(xiàng)目周期對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，以掌握項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)信息。此外，由于PPP項(xiàng)目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務(wù)，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過(guò)監(jiān)管來(lái)督促私人部門(mén)提高服務(wù)水平。

監(jiān)管方式可以是直接進(jìn)行監(jiān)管（包括聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管），也可以通過(guò)績(jī)效考核的方式進(jìn)行監(jiān)管。

5.確保私人部門(mén)盈利但不暴利

確保私人部門(mén)的利益是吸引投資者的關(guān)鍵，政府部門(mén)一方面要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報(bào)率不能過(guò)高。

在純公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，由于沒(méi)有收入或收入不能彌補(bǔ)投入成本，政府應(yīng)該給予私人部門(mén)以補(bǔ)貼；在項(xiàng)目之初，政府部門(mén)和私人部門(mén)會(huì)對(duì)收益有預(yù)期，當(dāng)實(shí)際運(yùn)營(yíng)中收益不達(dá)預(yù)期時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)按承諾給予補(bǔ)貼。

另一方面，政府部門(mén)應(yīng)通過(guò)相應(yīng)機(jī)制設(shè)計(jì)約束私人部門(mén)的過(guò)高收益。

6.設(shè)立國(guó)家PPP基金

PPP基金可以通過(guò)債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場(chǎng)融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，在項(xiàng)目條件改善后擇機(jī)退出。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國(guó)家成立PPP基金和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金，積極分享成立與運(yùn)營(yíng)PPP基金和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。PPP基金的主要作用是通過(guò)股權(quán)投資，解決項(xiàng)目初期遇到的資金難題，同時(shí)起到撬動(dòng)社會(huì)資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項(xiàng)目。因?yàn)樵诙鄶?shù)情況下，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項(xiàng)目。在條件和時(shí)間成熟時(shí)，還可以考慮設(shè)立地方PPP基金。