改革農村集體產權制度保障集體成員權利

■ 文 / 余 葵

改革農村集體產權制度保障集體成員權利

■ 文 / 余 葵

今年4月25日習近平總書記在小崗村考察時強調，要在堅持和完善農村基本經營制度的同時，著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。這不僅是推進農村集體產權制度改革的強烈信號，也是加快農村改革發(fā)展乃至促進全面深化改革的響鼓重錘。

一、農村集體產權制度改革是深化農村改革的必然要求

縱觀我國改革開放38年的歷程，農村改革的一條主線就是不斷改革和完善農村產權制度，在堅持集體所有制前提下，賦予農民越來越充分的集體資產使用權。進入新世紀，農村集體產權制度改革的覆蓋范圍更廣，參與改革的集體經濟組織數(shù)量更多，推進這項改革是新時期深化農村改革的必然要求。

1. 農村集體資產總量快速增加，農民對集體資產的權益訴求日益強烈。截至2015年底，全國農村集體經濟組織賬面資產（不含資源性資產）總額2.86萬億元，村均493.9萬元，其中75.5%集中在東部地區(qū)；集體土地資源66.9億畝，其中耕地面積18.1億畝。隨著農村集體資產規(guī)模不斷增大，農民群眾對于明晰集體資產權益及份額的愿望越來越高，亟需通過改革農村集體產權制度，保障集體經濟組織成員的合法財產權利，讓農民群眾在集體經濟發(fā)展中得到更多實惠。

2. 農村社區(qū)人口結構日益復雜，迫切要求加快農村集體產權制度改革。隨著城鄉(xiāng)社會管理體制的不斷改革，我國城郊結合部和沿海發(fā)達地區(qū)農村社區(qū)人口結構出現(xiàn)了新的變化：一是大量外來人口涌入農村社區(qū)。在一些較富裕的農村，特別是在珠三角、長三角等經濟發(fā)達地區(qū)，出現(xiàn)了農村原住居民與外來常住人口數(shù)量嚴重倒掛現(xiàn)象，利益訴求情況復雜。二是本村內部人口結構發(fā)生變化。在一些集體資產總量較大的農村，部分農民離開本村進城務工、經商，但由于集體資產產權不明晰，進城農民普遍擔心進城后原屬于他們的土地承包經營權、宅基地使用權和集體資產收益分配權受到損害，因此其“帶著資產權益進城”的愿望十分強烈。農村社區(qū)人口結構的變化，對明晰集體資產產權歸屬、界定集體經濟組織成員資格都提出了新的要求，迫切要求改革農村集體產權制度。

3. 開發(fā)利用資產資源迫切要求加快農村集體產權制度改革。截至2015年底，全國農村集體經濟組織固定資產原值已達10945.1億元，特別是在一些城中村、城郊村、集體凈資產規(guī)模較大的村，集體土地的市場價值迅速升高，開展物業(yè)經營的預期收益穩(wěn)定，非常適宜利用集體積累的貨幣資金，通過產業(yè)項目經營實現(xiàn)集體資產增值，但這需以歸屬清晰的農村集體產權制度作為制度基礎。開發(fā)利用集體資產資源迫切要求改革農村集體產權制度，為農村集體經濟的發(fā)展壯大掃清體制障礙。

4. 解決農村財務管理面臨的問題迫切要求加快農村集體產權制度改革。不少地方沒有按照要求將征地補償費公平合理地分配給被征地農民，留存集體部分存在分配不公開、不合理、使用不適當?shù)葐栴}；一些地方在集體機動地、“四荒地”、物業(yè)等資源資產的管理上存在合同管理不完善、民主程序不履行、收益分配不透明等問題；少數(shù)干部私自發(fā)包、低價發(fā)包，發(fā)包收益不公開，導致集體資產流失、干群矛盾突出，成為農民群眾反映強烈的突出問題。解決這些問題，客觀要求改革農村集體產權制度，建立健全集體經濟組織的資產管理和收益分配機制。

二、農村集體產權制度改革需要把握的幾個關鍵環(huán)節(jié)

1. 明確農村集體資產的所有權主體。根據現(xiàn)有法律和文件，農村集體資產包括集體所有的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機械設備等經營性資產，以及用于農村教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的非經營性資產。農村集體資產歸誰所有？這是農村集體產權制度改革必須解決的首要問題。根據《物權法》相關規(guī)定和黨的十八屆三中全會有關要求，農村集體資產應為本集體成員集體所有，具體表現(xiàn)為：一是成員共同享有集體財產所有權，集體與成員不可分割，成員不能以個人身份享有和行使集體所有權；二是具有明顯的地域性和社區(qū)性，集體成員具有明確的地域邊界；三是集體事務由全體成員民主決策，一般實行合作制的“一人一票”。

2. 明確農村集體資產所有權的行使主體。根據現(xiàn)行法律法規(guī)，農村集體經濟組織與村“兩委”屬于性質不同、權能不同、難以相互替代的組織。村級黨組織是執(zhí)政黨在農村的基層“黨務性”組織，是村各種組織和各項工作的領導核心。村民委員會是以辦理農村社會公共事務為重點的基層“政務性”組織，負責辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安。農村集體經濟組織是以土地等集體所有財產為紐帶，承擔土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產增值等集體資產經營管理服務的基層經濟性組織，是農村集體資產所有權的行使主體。

3. 明確農村集體與成員的財產關系。這是產權制度改革的核心，要按照習近平總書記提出的“著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革”的要求開展改革工作。對于資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，在充分尊重承包農戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式；對于經營性資產，重點是明晰集體產權歸屬，將資產折股量化到集體經濟組織成員，發(fā)展農民股份合作，健全集體資產運營的管理新機制；對于非經營性資產，重點是探索集體統(tǒng)一運營管理的有效機制，更好地為集體經濟組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務。

4. 保障農民集體經濟組織成員權利。首先，要按照尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則確認農村集體經濟組織成員身份，作為其參與集體收益分配的依據，解決集體經濟組織成員邊界不清的問題；其次，要建立健全集體經濟組織成員登記備案機制，集體經濟組織要編制成員名冊，并在縣鄉(xiāng)主管部門備案。依法保障集體經濟組織成員享有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，落實好農民對集體經濟活動的民主管理權利。

5. 賦予農民對農村集體資產股份的權能。積極開展賦予農民對集體資產股份占有權、收益權試點，把農民對集體資產股份的收益分配權落實到位；有條件地開展賦予農民對集體資產股份有償退出和繼承權試點，集體資產股份有償退出應以保護農村集體經濟為核心，嚴格限制在本集體經濟組織的范圍內；在尊重本集體經濟組織成員意愿的基礎上制定農村集體資產股份繼承辦法；慎重開展賦予農民對集體資產股份抵押權、擔保權試點。

三、農村集體產權制度改革亟待解決的幾個問題

1. 加強頂層設計。農村集體產權制度改革是全面深化農村改革必須要趟的深水區(qū)，迫切要求加強頂層設計，做好整體謀劃，構建制度框架。落實三中全會任務分工，要盡快出臺推進農村集體產權制度改革的指導性文件，明確改革的總體思路、目標任務、工作重點、配套政策，確保改革沿著正確的方向推進。

2. 加快立法進程。由于集體經濟組織民事主體地位涉及民事基本制度和農村基本經濟制度，按照《憲法》《立法法》有關規(guī)定，應由全國人大及其常委會制定相關法律，對集體經濟組織的登記、管理、權利義務等作出規(guī)定，賦予其民事主體地位。如果目前出臺法律有難度，可以由全國人大及其常委會授權國務院先制定集體經濟組織條例，并在正在研究制定的民法總則中明確其民事主體地位。

3. 加大政策支持。要清理和廢除各種阻礙農村集體經濟發(fā)展的不合理規(guī)定，建立健全財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發(fā)展的有效機制。落實好2016年中央1號文件有關“制定促進農村集體產權制度改革的稅收優(yōu)惠政策”的要求，有關部門要盡快出臺專門文件，為改革營造良好的稅收政策環(huán)境。

（作者單位：農業(yè)部農村經濟體制與經營管理司集體資產管理處）