淺議縣城建設對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要作用

汪煜麗

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淺議縣城建設對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要作用

汪煜麗

《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》提出，要加大對中西部地區(qū)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口多的縣城和重點鎮(zhèn)的支持力度。“十三五”期間，河南省要加快縣城建設，發(fā)揮其在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加速城鎮(zhèn)化進程中的重要作用。

一、河南省縣城建設現(xiàn)狀

“十二五”時期，特別是河南省政府城鎮(zhèn)化三年行動計劃發(fā)布實施以來，河南縣城建設取得了顯著成效，縣城建成區(qū)面積不斷擴大，基礎設施明顯改善，經(jīng)濟實力大大增強，對農(nóng)村人口吸引力不斷增強。

2014年，河南省縣城建成區(qū)總面積為1646.04平方公里，全省縣城常住人口達1278萬人，占全省城鎮(zhèn)常住人口的30％，但總體來說當前河南省縣域經(jīng)濟實力弱，支撐縣城發(fā)展的實力不足，目前部分縣城仍是建制鎮(zhèn)體制，管理職能不完善，建設資金不足，縣城的公共基礎設施和醫(yī)療、衛(wèi)生、教育文化等社會服務配套設施相對薄弱，限制了人口和產(chǎn)業(yè)的容納能力，就業(yè)機會相對較少。

二、當前河南省縣城發(fā)展面臨的機遇

一是國務院總理李克強在今年政府工作報告中提出，發(fā)展中西部地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)，容納更多的農(nóng)民工就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，讓他們掙錢顧家兩不誤，縣城發(fā)展將得到更多政策支持。

二是河南縣域人口流動方向出現(xiàn)重大變化。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出以省內(nèi)轉(zhuǎn)移為主、以縣內(nèi)轉(zhuǎn)移為主的結構，2012年～2014年，河南省農(nóng)村外出務工比例呈連續(xù)下降趨勢。作為勞務輸出大省，河南要更加重視農(nóng)民工就近就地就業(yè)，加快縣城和重點鎮(zhèn)建設。

三是河南縣城吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的潛力和空間較大。2015年，河南省城鎮(zhèn)化率為46.6％，比全國平均水平約低10個百分點，而86個縣（市）城鎮(zhèn)化率遠低于全省平均水平，其中一半以上低于35％，13個縣的城鎮(zhèn)化率低于30％，最低的不足25％。到2020年實現(xiàn)60％的城鎮(zhèn)化率目標，潛力與空間較大。

四是河南的縣城對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有較大吸引力。2015年，河南省地方經(jīng)濟社會調(diào)查隊在全省18個省轄市的縣（市、區(qū)）調(diào)查結果顯示，農(nóng)民在向城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)移中，愿意在縣（市）落戶的最多，占49.8％。相對大中城市來說，縣城具有落戶成本較低等優(yōu)勢。此外，河南180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)多分布在縣域，基本都圍繞在縣城周邊或者依托基礎較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已發(fā)展起來很多有很大影響的產(chǎn)業(yè)集群，強化了人口向以縣城為中心區(qū)域的集聚。

五是縣城可以充分利用現(xiàn)代交通、通信及信息技術和互聯(lián)網(wǎng)等帶來的新的發(fā)展機會，更好地服務“三農(nóng)”和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)更好更快發(fā)展。

三、加快縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的對策建議

“十三五”時期，要以五大發(fā)展新理念為引領，打造各自特色，發(fā)揮縣城吸納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的重要載體作用，全面提升縣城規(guī)劃建設水平，完善產(chǎn)業(yè)功能、服務功能和居住功能，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)、住房和社會保障等問題。

（一）進一步提高認識，重視和加快縣城建設

縣城和小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的基礎和依托，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵節(jié)點。培育壯大中原城市群，構建“一極三圈八軸帶”的發(fā)展格局，不僅要全面提升省轄市的建設管理水平，同時還要培育以縣城為重點的一批中小城市，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近就業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。按照河南省“十三五”規(guī)劃，到2020年，推動省直管縣（市）和納入中心城市組團的縣（市）城區(qū)發(fā)展成為50萬人口以上的中等城市，縣級城市城區(qū)平均人口規(guī)模達20萬人以上，未來5～10年，條件好的縣城要按中等城市標準規(guī)劃建設，一般縣城按小城市的標準建設，同時，積極發(fā)展重點鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)。

（二）適度拓展縣城發(fā)展空間，增強其容納能力

河南省絕大多數(shù)縣城城區(qū)規(guī)模偏小，為了能夠承載更多的農(nóng)村人口，縣城面積應不斷擴大規(guī)模。結合河南省縣級城市擴容提質(zhì)三年行動計劃，擴大縣城建成區(qū)面積，吸納更多人口。目前河南省縣城平均人口為14.8萬人，如果到2020年增加到20萬人，平均每個縣城增加5.2萬人，全省86個縣城共增加人口約447.2萬人，帶動城鎮(zhèn)化率提高約4個百分點。

（三）提升縣城基礎設施水平

要加大公共財政的支持力度，加強縣城公共供水、道路交通、燃氣供熱、信息網(wǎng)絡等市政設施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務設施建設，推進城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設施全覆蓋，提高縣城垃圾資源化、無害化處理能力，搞好中小學校和幼兒園的新建和擴建，加強縣級文化館、圖書館和體育設施建設，以優(yōu)越的公共服務條件吸引農(nóng)民進城居住。

（四）增強縣城的產(chǎn)業(yè)支撐，提高就業(yè)吸納能力

加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)建設。積極發(fā)展娛樂休閑及特色旅游、健康養(yǎng)老養(yǎng)生等服務行業(yè)，大力發(fā)展電子商務，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+”開展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品定制等經(jīng)營服務，延長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條。加強農(nóng)村電商基礎設施建設，以縣城為依托，逐步完善縣、鄉(xiāng)、村三級物流節(jié)點基礎設施網(wǎng)絡。加大招商引資力度，積極探索承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新模式?？h城應積極融入中原城市群和城市組團，找準自己的定位。從資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境和區(qū)位出發(fā)，因地制宜，創(chuàng)新發(fā)展，把縣城建設成各具特色的中小城市。

（五）加大改革創(chuàng)新力度，引導人口向縣城聚集

一是加快改革縣城的管理體制，撤銷縣城的建制鎮(zhèn)體制，改建街道辦事處，向城市管理體制轉(zhuǎn)變，實行信息化、精細化、網(wǎng)格化管理。二是利用并創(chuàng)新土地、稅收、信貸、投資、人才等各項改革政策，促進有能力有意愿的人口向縣城轉(zhuǎn)移落戶?！笆濉睍r期，要全面放開縣城落戶限制，建立以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務供給機制。推進進城定居農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，對從事工商業(yè)經(jīng)營的，優(yōu)先辦理經(jīng)營資質(zhì)和置業(yè)手續(xù)；對就業(yè)創(chuàng)業(yè)的，人社部門負責提供職業(yè)介紹、技能培訓、創(chuàng)業(yè)指導等免費服務；對創(chuàng)業(yè)困難的，按照國家政策優(yōu)先提供創(chuàng)業(yè)培訓和小額擔保貸款。引導各類要素通過市場機制向縣城轉(zhuǎn)移集中，以優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣城購房，實施財政補貼政策，強化金融支持，對無能力購房的進城農(nóng)民，加大保障性住房建設力度，探索進城落戶農(nóng)民對土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的有償退出機制。創(chuàng)新投融資機制，鼓勵社會力量和民間資本參與縣城基礎設施建設和運營，如公共交通、城市供排給、城市綠化等，給予興辦學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等服務設施政策性支持。新增建設用地計劃向發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口多的縣城和重點鎮(zhèn)傾斜。

（六）發(fā)揮縣城在扶貧攻堅與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要作用與潛力

一是發(fā)揮縣城在扶貧攻堅中的重要作用。將加快縣城建設與推進易地扶貧搬遷相結合。2014年年底，河南省53個貧困縣城鎮(zhèn)化率為33.2％，低于全省平均水平12個百分點。要立足實際，加大支持力度，把縣城作為主陣地，促進有能力有意愿的貧困人口向縣城轉(zhuǎn)移落戶，在城鎮(zhèn)就業(yè)和穩(wěn)定增收。

二是要充分發(fā)揮縣城在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用與潛力。加強縣城與大城市在商業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的合作，如鼓勵大城市的連鎖超市、文化娛樂項目、商業(yè)服務項目等向縣城和小城鎮(zhèn)布局，結合國家“十三五”期間推進的分級診療體制、醫(yī)養(yǎng)結合、基層公立醫(yī)院改革，推動省市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機構在縣城設立分支機構，使農(nóng)民在縣城也能享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，解決病人到大城市看病難的問題，鼓勵與安排大城市優(yōu)質(zhì)教育資源與縣城分享等。在縣城和小城鎮(zhèn)推動建設寄宿制學校，讓偏遠山區(qū)農(nóng)村學校的學生到縣城和小城鎮(zhèn)上學，也有助于推動城鎮(zhèn)化。以優(yōu)惠政策吸引鼓勵各類人才和有實力的農(nóng)民工返鄉(xiāng)到縣城和小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，促進縣城的發(fā)展?？h城要改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，重視生態(tài)環(huán)境保護，積極推廣利用太陽能、天然氣等清潔能源，最大限度地減少污染物的產(chǎn)生和排放，創(chuàng)建園林城市、森林城市、低碳城市等，建設環(huán)境優(yōu)美的宜居宜業(yè)城市，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和高級人才去居住和創(chuàng)業(yè)。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）