上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)評(píng)估與展望

文/賀小勇

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)評(píng)估與展望

文/賀小勇

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行三年多來，法治建設(shè)取得明顯進(jìn)展：制度創(chuàng)新上堅(jiān)持以企業(yè)為主體的市場化方向；形成重大改革于法有據(jù)，立法引領(lǐng)改革的新路徑；構(gòu)建以負(fù)面清單管理模式為核心的事中事后監(jiān)管制度；建立了以法院為中心，仲裁和調(diào)解為輔的多元化爭端解決機(jī)制；凸顯出與國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則相對(duì)接的趨勢。與此同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治亦碰到瓶頸問題，亟需從行政驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向立法驅(qū)動(dòng)，通過法治提升開放度、透明度，試點(diǎn)抽象性行政行為的司法審查，強(qiáng)化商事審判能力，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

2013年9月27日，國務(wù)院公布《中國 (上海) 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（下簡稱《總體方案》），在上海市外高橋保稅區(qū)等4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、共計(jì)28.78平方公里的土地上，建設(shè)中國大陸第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(簡稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū))。2015年4月，國務(wù)院決定在廣東、天津、福建設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，并進(jìn)一步深化上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。2016年8月又決定在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西新設(shè)立了7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。這表明，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為新一輪改革開放排頭兵，將成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治價(jià)值

國際水準(zhǔn)的法治化營商環(huán)境既是《總體方案》中對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提出的總體任務(wù)之一，也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放創(chuàng)新的重要載體與保障。三年以來，通過全國人大常委會(huì)、國務(wù)院暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律、行政法規(guī)、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的文件等的實(shí)施，國家各部委發(fā)布支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的政策，上海市地方立法等措施，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度框架初步形成，探索了重大改革于法有據(jù)、法律因地或因功能調(diào)整的理念，在中國立法史上具有重要價(jià)值。

1.自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)體現(xiàn)了以企業(yè)為主體的市場化改革

法治化、國際化、市場化的營商環(huán)境是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)的重要任務(wù)，法治建設(shè)以市場為主體、充分考慮企業(yè)感受是衡量制度創(chuàng)新的重要指標(biāo)。設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)前，中國對(duì)外商投資，不管是鼓勵(lì)類還是允許類，都需要審批，其中投資項(xiàng)目需經(jīng)發(fā)改委批準(zhǔn)，投資企業(yè)設(shè)立需經(jīng)商務(wù)部門的批準(zhǔn)，憑批準(zhǔn)證書方可到工商登記部門登記注冊(cè)。這種批準(zhǔn)程序造成了不少困惑：一是既然外商投資屬于鼓勵(lì)類的項(xiàng)目，為什么還需要審批呢？這與鼓勵(lì)一詞涵義明顯不符；二是審批的依據(jù)是什么？沒有明確的規(guī)定，造成審批部門自由裁量權(quán)過大；三是投資雙方的合同章程需要審批后方生效，將私人意思自治原則置于行政公權(quán)力之下，將本應(yīng)由司法機(jī)構(gòu)裁決的合同章程效力置于行政權(quán)力之下，造成權(quán)力配置錯(cuò)位。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)投資改革的核心就是對(duì)外商投資實(shí)行“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式，負(fù)面清單之外的外商投資由審批改為備案登記，這一改革不僅順應(yīng)了國際投資自由化的理念，契合了當(dāng)前國際投資規(guī)則重構(gòu)的最新趨勢，而且理順了私權(quán)利、行政權(quán)和司法權(quán)的配置。如果說2001年中國加入WTO，是從貨物貿(mào)易領(lǐng)域取消行政審批制；那么，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單模式”的改革則是吹響了投資領(lǐng)域取消行政審批制的號(hào)角，是體現(xiàn)全面依法治國的重要抓手。2016年9月3日第十二屆全國人大會(huì)常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國外資企業(yè)法〉等四部法律的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》對(duì)《外資企業(yè)法》、《合資經(jīng)營企業(yè)法》、《合作經(jīng)營企業(yè)法》以及《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》相關(guān)行政審批條款作出修改，將不涉及國家規(guī)定準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)和臺(tái)胞投資企業(yè)的設(shè)立及變更，由審批改為備案管理?！稕Q定》就是對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資領(lǐng)域改革的認(rèn)可和固化。

此外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過將實(shí)繳資本制轉(zhuǎn)向認(rèn)繳資本制、“先照后證”轉(zhuǎn)向“證照分離”的改革，變革了商事登記制度，大大方便了設(shè)立企業(yè)的自由。隨后，通過金融制度創(chuàng)新，為企業(yè)跨境使用資金提供便利。例如，區(qū)內(nèi)中資、外資企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)均可以其實(shí)繳資本為基數(shù)從境外借用外債；區(qū)內(nèi)企業(yè)可根據(jù)自身經(jīng)營與管理需要，開展集團(tuán)內(nèi)跨境雙向資金池業(yè)務(wù)；直接投資與外債意愿結(jié)匯等。這些措施目標(biāo)都是尊重企業(yè)資金選擇自主權(quán)，服務(wù)于企業(yè)的實(shí)際發(fā)展需求。

2.體現(xiàn)了重大改革于法有據(jù)

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)涉及的投資貿(mào)易便利化、資本項(xiàng)目兌換等事項(xiàng)主要屬于國家層面事權(quán)，且已有相關(guān)法律作出了規(guī)定。按照一般程序，對(duì)于已有國家法律作出規(guī)定、而上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要突破相關(guān)法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)先由全國人大或其常委會(huì)根據(jù)建設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的需要，對(duì)相關(guān)法律作出修改。通過修法建設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，不僅耗時(shí)長，而且全國人大常委會(huì)為一個(gè)區(qū)域?qū)ｉT立法，無論從立法成本還是從法制的統(tǒng)一性方面看可行性不大。2013年8月國務(wù)院向人大常委會(huì)提出《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的申請(qǐng)，不是對(duì)尚未制定法律的事項(xiàng)申請(qǐng)授權(quán)先制定行政法規(guī)，而是申請(qǐng)授權(quán)在某一個(gè)區(qū)域內(nèi)暫停法律的實(shí)施。2013年8月30日第十二屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》；根據(jù)人大授權(quán)，9月18日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》。依據(jù)全國人大常委會(huì)的決定，上海市人大常委會(huì)于9月26日通過了《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》。9月29日，上海市人民政府公布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。從國務(wù)院申請(qǐng)授權(quán)到人大常委會(huì)授權(quán)、從國務(wù)院辦公廳通知、上海市地方人大常委會(huì)的決定到上海市政府發(fā)布管理辦法，這一系列制度安排，充分體現(xiàn)了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)設(shè)是在現(xiàn)有的法制框架下進(jìn)行的，是依法創(chuàng)新而不是破法創(chuàng)新?？梢哉f，通過在國家某一個(gè)地方暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律、行政法規(guī)實(shí)施的方式促進(jìn)改革開放戰(zhàn)略，是中國立法史的創(chuàng)舉。

3.開創(chuàng)了法律法規(guī)因事因地調(diào)整的先例，為國家修改《立法法》提供了實(shí)踐依據(jù)。

一般而言，法律完善主要通過制定新法、廢除舊法、修改法律、解釋法律等方式在全國范圍內(nèi)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。其特點(diǎn)是對(duì)法律進(jìn)行整體的、全面的調(diào)整，即所謂法律的“因時(shí)調(diào)整”。但是，針對(duì)特定地區(qū)或特定事項(xiàng)改革創(chuàng)新先行先試的需求，需要在特定區(qū)域內(nèi)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律，甚至?xí)簳r(shí)停止適用有關(guān)法律，這種對(duì)法律進(jìn)行局部的、臨時(shí)的調(diào)整，即所謂法律的“因地因事調(diào)整”，卻無先例可循。因此，全國人大常委會(huì)和國務(wù)院發(fā)布的暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律法規(guī)的決定，創(chuàng)造了法律完善的一種新的方式。實(shí)踐證明，這一法律完善方式順應(yīng)了全國各地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)需求，為特定地區(qū)改革創(chuàng)新、先行先試提供了法治保障。2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》修正，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)加以提煉，形成《立法法》第十三條內(nèi)容，即“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！?/p>

4.上海率先制定了“國”字頭的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方條例

2014年7月25日上海市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡稱《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》），這標(biāo)志著上海率先制定了“國”字頭的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方條例，隨后，天津、廣東、福建等地方亦制定了相應(yīng)的自貿(mào)區(qū)條例。但是《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》作為中國第一部自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法，作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“基本法”，堪稱上海地方立法史上最具有影響力的“第一法”，將成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的重要載體。

《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》是一部具有多重特性的特殊地方性法規(guī)，其集實(shí)施性法規(guī)、自主性法規(guī)、創(chuàng)制性法規(guī)于一體。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試是國家戰(zhàn)略，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略決策，是國家政策戰(zhàn)略的實(shí)施，因而其具有實(shí)施性地方性法規(guī)的特征；自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)從地域來看，位于上海市行政管理區(qū)域，其作為地方性法規(guī)的同時(shí)也規(guī)范上海地方事務(wù)，因而其具有規(guī)范地方事務(wù)的自主性法規(guī)特征；同時(shí)其又是創(chuàng)制性的地方性法規(guī)，但在投資、貿(mào)易、稅收等中央立法權(quán)限內(nèi)不具有創(chuàng)制性，其創(chuàng)制性主要體現(xiàn)在地方權(quán)限內(nèi)的創(chuàng)制?？茖W(xué)厘定條款內(nèi)容，把握好中央事權(quán)與地方事權(quán)的邊界。對(duì)涉及金融、稅務(wù)、海關(guān)等國家事權(quán)的內(nèi)容，《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》從配合國家管理部門推進(jìn)相關(guān)改革創(chuàng)新的角度，對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了完善；對(duì)涉及地方事權(quán)的管理體制、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容，從深化自主改革、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的角度修改完善，并增加體現(xiàn)改革方向性的規(guī)定，以發(fā)揮地方立法對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

5.強(qiáng)調(diào)對(duì)市場的有效監(jiān)管

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為新時(shí)期改革開放的試點(diǎn)，其現(xiàn)有改革的重心之一在于市場監(jiān)管體制的創(chuàng)新。從設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)價(jià)值來看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一方面強(qiáng)調(diào)政府放松管制以發(fā)揮市場的作用，另一方面也要求政府加強(qiáng)監(jiān)管，抓住了政府與市場的兩頭。但是，這種制度設(shè)計(jì)還缺少一個(gè)主體，即市場與政府之間應(yīng)該還有一個(gè)起到中介監(jiān)管作用的社會(huì)組織，因此社會(huì)組織的監(jiān)管與自律功能應(yīng)該得到發(fā)揮，比如環(huán)境、勞工等公益性價(jià)值監(jiān)管，又如各類行業(yè)協(xié)會(huì)的功能制發(fā)。所以，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)強(qiáng)調(diào)放松管制與有效監(jiān)管的平衡，僅僅依靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該建立并完善“政府—社會(huì)組織—市場”三位一體的聯(lián)動(dòng)有效監(jiān)管機(jī)制。放松管制并不是放任市場，相反需要對(duì)市場進(jìn)行有效監(jiān)管。《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》對(duì)此進(jìn)行了機(jī)制創(chuàng)新。例如，第三十九條規(guī)定“對(duì)信用良好的企業(yè)和個(gè)人實(shí)施便利措施，對(duì)失信企業(yè)和個(gè)人實(shí)施約束和懲戒?！睂?duì)于如何對(duì)失信企業(yè)實(shí)施約束和懲戒，《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》沒有明確規(guī)定。能否將我們通常所說的對(duì)失信或違法企業(yè)的“罰得傾家蕩產(chǎn)”變成“賠得傾家蕩產(chǎn)”？即讓失信企業(yè)對(duì)與其交易的市場主體進(jìn)行賠償，而不要求該市場主體進(jìn)行損失、因果關(guān)系的證明，尚需法律機(jī)制的完善。

6.自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)體現(xiàn)了與國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則對(duì)接的要求

國際水準(zhǔn)的法治環(huán)境被列為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體目標(biāo)之一，也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)重要的制度保障和主要載體。當(dāng)前，在TPP、TTIP、TISA等經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定談判的推動(dòng)下，國際貿(mào)易投資規(guī)則面臨重塑。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要更好應(yīng)對(duì)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和投資規(guī)則變化與挑戰(zhàn)、提高對(duì)外開放水平、以開放促改革促發(fā)展的試驗(yàn)田。牢牢把握國際通行規(guī)則，大膽闖、大膽試、自主改?！薄渡虾Ｗ再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》的內(nèi)容比較好地體現(xiàn)了與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對(duì)接。目前國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的談判，圍繞兩條主線展開，一方面是要求在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域進(jìn)一步放松管制，另一方面要求在維護(hù)公共利益、國家安全、金融安全、環(huán)境保護(hù)、勞工保護(hù)、公平競爭等方面加強(qiáng)有效監(jiān)管?！渡虾Ｗ再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》的體例很好地體現(xiàn)了這條兩條主線?！渡虾Ｗ再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》共分為九章，分別是：第一章“總則”；第二章“管理體制”；第三章“投資開放”；第四章“貿(mào)易便利”；第五章“金融服務(wù)”；第六章“稅收管理”；第七章“綜合監(jiān)管”；第八章“法治環(huán)境”和第九章“附則”。從框架結(jié)構(gòu)上看，《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》與TPP協(xié)定有不少相似之處。比如說，“投資開放”和“金融服務(wù)”各作一章，與“貿(mào)易便利化”一起構(gòu)成“放松管制”的主線；“綜合監(jiān)管”與“法治環(huán)境”一起構(gòu)成“有效監(jiān)管”的主線。此外，《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》體現(xiàn)了非歧視與透明度兩大國際經(jīng)貿(mào)基本法律原則。

7.爭端解決機(jī)制的創(chuàng)新

打造國際化、法治化的營商環(huán)境，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)之一，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中市場主體間各類糾紛的發(fā)生能否得到公正高效解決，在一定程度上折射著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制環(huán)境的規(guī)范程度。在現(xiàn)有爭議解決機(jī)制的基礎(chǔ)上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的現(xiàn)代化爭議解決機(jī)制建設(shè)將承載著兩大方面的重要意義。其一，在司法改革的大背景下，“先行先試”中的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法院需在改革中準(zhǔn)確定位其功能，充分發(fā)揮其試驗(yàn)功能，以改革窗口之姿態(tài)，在更大程度和范圍內(nèi)探索深入進(jìn)行司法改革的路徑和經(jīng)驗(yàn)。其二，更為重要的是，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)應(yīng)積極構(gòu)建以仲裁為核心，多種方式共同發(fā)展的多元化的爭議解決機(jī)制，并將此經(jīng)驗(yàn)廣而推之，從而豐富我國實(shí)踐中的爭議解決方式，形成一個(gè)更具有活力的靈活高效的爭議解決機(jī)制。為此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已形成一系列有益的創(chuàng)新實(shí)踐。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治完善

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中，人們能夠明顯感覺到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的法治路徑日益清晰；然而，我們也必須清醒認(rèn)識(shí)到，隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放的進(jìn)一步深入發(fā)展，會(huì)遇到更多的法律瓶頸問題，迫切需要法治發(fā)揮其引領(lǐng)作用：

1.自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)需從行政驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向立法驅(qū)動(dòng)

中國特色社會(huì)主義法律體系形成以后，我國的制度建設(shè)總體狀況與改革開放初期相比有很大的不同。以前很多方面沒有法律，無法可依，需要先破后立，邊改邊立。現(xiàn)在的情況是，國家和社會(huì)生活的各個(gè)方面總體上已經(jīng)有法可依。我國現(xiàn)行有效法律242部，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《深化改革決定》）涉及改革領(lǐng)域的現(xiàn)行有效法律就有130多部，包括法律132部，有關(guān)法律問題的決定7件?！渡罨母餂Q定》中很多改革舉措對(duì)法律的立改廢提出了明確要求，涉及70多件立法項(xiàng)目，其中需要制定法律的項(xiàng)目20多件，需要修改或廢止法律的項(xiàng)目40多件。應(yīng)該說，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)先行先試重任，改革深度和廣度可能超過《深化改革決定》。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新勢必與現(xiàn)行的上位法有沖突，但是目前調(diào)整的法律僅僅四部，與《深化改革決定》涉及的法律數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能比。更為重要的是，對(duì)于服務(wù)業(yè)開放，遠(yuǎn)不只涉及外資法律，涉及到各行各業(yè)的上位法；在這些上位法的基礎(chǔ)上，各行業(yè)主管部門發(fā)布了數(shù)不清的規(guī)范性文件，將服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域牢牢控制于行政審批之下。如何破解服務(wù)貿(mào)易開放過程中的法律規(guī)章瓶頸呢？黨的十八屆四中全會(huì)通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》）明確提出“要更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)與規(guī)范作用。實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！?/p>

盡管2015年3月15日第十二屆全國人大第三次會(huì)議修改了《立法法》，其中第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”但是如何從程序上保障需要暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用的法律規(guī)定及時(shí)有效啟動(dòng)？筆者建議：（1）建立專門的法律“因地、因事調(diào)整”程序。暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院文件的規(guī)定，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新破除法律障礙，是針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開展的一種新的立法形式探索，但在操作程序上沒有明確的規(guī)定。目前程序是先由上海市梳理出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革訴求所涉及的法律障礙，并提出停止實(shí)施的具體條款，上報(bào)商務(wù)部。商務(wù)部負(fù)責(zé)征求、協(xié)調(diào)國務(wù)院相關(guān)部門意見。送審稿形成后，上海市和商務(wù)部共同上報(bào)國務(wù)院，再由國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)審查修改。之后，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。該程序參照了法規(guī)制定的程序，耗時(shí)較長。目前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在探索新一輪的改革舉措，有不少措施面臨法律障礙，仍存在對(duì)法律、法規(guī)進(jìn)行“因地調(diào)整”的需求。為確保相關(guān)改革舉措能夠盡快落實(shí)到位，能否針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革這一特定領(lǐng)域，設(shè)計(jì)相對(duì)簡捷的停法、修法程序。建議全國人大出臺(tái)《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律暫時(shí)調(diào)整程序的決定》、國務(wù)院出臺(tái)《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行政法規(guī)或決定暫時(shí)調(diào)整程序的決定》。（2）對(duì)于與上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)改革開放不相適應(yīng)的法律，建議能夠與全國人大法工委對(duì)接。要完成黨的十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革任務(wù)，人大法工委已經(jīng)梳理了70多件法律需要立、改、廢，如果上海梳理的與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革不相適應(yīng)的法律中有與人大法工委梳理重合的，建議盡快啟動(dòng)立改廢工作；如果啟動(dòng)程序耗時(shí)較長，建議暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的適用。對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要調(diào)整，而全國人大法工委尚未認(rèn)為需要修改或廢除的有關(guān)法律，建議上海以該項(xiàng)法律不適合改革開放為理由提出申請(qǐng)，然后由國務(wù)院申請(qǐng)?jiān)谧再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行調(diào)整適用，為將來修法提供實(shí)踐依據(jù)。（3）對(duì)于新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品、新監(jiān)管模式，建議通過國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)予以授權(quán)上海市立法，從而保證新創(chuàng)新和監(jiān)管的合法性。

2.運(yùn)用法治思維規(guī)范行政監(jiān)管的模式與方法，即建立統(tǒng)一、透明、可預(yù)期的行政法治

透明度是當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的法治基本原則之一，主要內(nèi)涵包括：（1）涉及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的法律、法規(guī)及相關(guān)措施，未公開的不得予以執(zhí)行；（2）涉及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的法律、法規(guī)及相關(guān)措施，在制定前要給予利益相關(guān)方以合理時(shí)間予以評(píng)論；（3）涉及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的法律、法規(guī)及相關(guān)措施，在公布與執(zhí)行之間要預(yù)留合理的政策適應(yīng)期；（4）應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施上述法律、法規(guī)和相關(guān)措施。黨的十八屆四中全會(huì)《依法治國決定》明確提出，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)目前的眾多改革措施，有的采取試點(diǎn)方式，但試點(diǎn)條件是否客觀中立？有的規(guī)定“條件許可”，但條件是什么沒有明確的規(guī)定；有的規(guī)定可以隨著政策的調(diào)整進(jìn)行調(diào)整，但調(diào)整的方向是什么？是否會(huì)更具有限制性，不得而知，減損了改革政策的可預(yù)期性。

目前上海自貿(mào)區(qū)金融開放中可預(yù)見性更需要加強(qiáng)。比如P2P平臺(tái)出現(xiàn)問題后，對(duì)于帶有投資、股權(quán)等字樣的企業(yè)不予名稱核準(zhǔn)，雖然有利于防范新的欺詐平臺(tái)，但同時(shí)也帶來了金融行業(yè)的不確定性。其實(shí)P2P平臺(tái)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)不在于該平臺(tái)的出現(xiàn)，而是在于金融監(jiān)管不到位。需要的是加強(qiáng)有效監(jiān)管，而不是以關(guān)閉市場為代價(jià)換取封閉市場的所謂安全。再如，2015年2月《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動(dòng)宏觀審慎管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定企業(yè)從境外的融資規(guī)模，從原來資本的一倍擴(kuò)大到兩倍。而2016年5月實(shí)施的《中國人民銀行關(guān)于在全國范圍內(nèi)實(shí)施全口徑跨境融資宏觀審慎管理的通知》（銀發(fā)[2016]132號(hào)）則規(guī)定企業(yè)從境外的融資規(guī)模為其資本的一倍，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策過渡期為一年。很明顯，境外融資的政策發(fā)生了變化，融資杠桿率由原來的2倍降低為1倍，這種變化實(shí)際上使得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在金融開放、跨境投融資方面出現(xiàn)了后退，而這種后退措施并沒有給出合理的理由，增加了企業(yè)對(duì)未來預(yù)期的不確定性。對(duì)于這些問題，下一步的改革開放中應(yīng)該引起重視并加以解決。

3.推動(dòng)建立抽象性行政行為的司法復(fù)審機(jī)制

目前對(duì)市場主體干預(yù)最多的不是法律法規(guī)，而是政府通過發(fā)布規(guī)范性文件設(shè)置行政許可的方式進(jìn)行管制。2003年實(shí)施的《行政許可法》第14條規(guī)定得非常清楚，對(duì)市場主體設(shè)置行政許可的，只有法律和行政法規(guī)才可以。但長期以來，《行政許可法》的這一規(guī)定形同虛設(shè)，根本起不到作用。各級(jí)政府、各個(gè)政府部門自我授權(quán)、自我設(shè)置行政許可，對(duì)投融資等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審批。2014年3月份，國務(wù)院集中公布了所屬部委保留的行政審批事項(xiàng)匯總清單。其中，正在實(shí)施的行政審批事項(xiàng)共計(jì)1235項(xiàng)，其中行政許可861項(xiàng)，非行政許可審批374項(xiàng)，非行政許可審批所占比例為30.3%左右。這些非行政許可審批事項(xiàng)，其中既有屬于政府內(nèi)部管理事務(wù)的事項(xiàng)，還有以非行政許可審批名義變相設(shè)定的面向公民、法人或其他組織的行政許可事項(xiàng)。中央部委如此，地方各級(jí)政府部門違法設(shè)置行政許可的現(xiàn)象更是比比皆是。這種濫設(shè)行政許可現(xiàn)象的存在，與我國缺乏對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查機(jī)制密切相關(guān)。政府設(shè)置行政許可的權(quán)力在實(shí)踐中不受任何實(shí)質(zhì)意義的挑戰(zhàn)和審查，權(quán)力滋生和膨脹的意愿非常強(qiáng)烈?，F(xiàn)在是由國務(wù)院通過壯士斷腕、簡政放權(quán)的方式強(qiáng)力清理、減少行政審批。這種行政推動(dòng)，能取一時(shí)功效，但難持久。如果建立了對(duì)行政機(jī)關(guān)設(shè)立審批權(quán)的規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的機(jī)制，允許對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象性行政行為提起行政訴訟，那么，行政機(jī)關(guān)發(fā)布各種規(guī)定、命令則會(huì)謹(jǐn)慎得多。在現(xiàn)有憲法框架下，同級(jí)法院對(duì)同級(jí)政府和下一級(jí)政府的抽象性行政行為進(jìn)行司法審查沒有法律障礙。

根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)《依法治國決定》的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件?！鄙虾Ｗ再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，完全可以在抽象性行政行為的司法性審查方面進(jìn)行改革嘗試。至少可以規(guī)定，公民、企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體，對(duì)上海市各級(jí)政府頒布的涉及自貿(mào)區(qū)事項(xiàng)事務(wù)的規(guī)范性文件，可以向上海市法院提起行政訴訟。這樣的先行先試，既符合總書記提出的大膽試、大膽闖、自主改的要求，又符合重大改革于法有據(jù)的法治要求。

4.依法推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更高程度的開放

上?！笆濉币?guī)劃明確提出“要建設(shè)高度開放的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”，然而，從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放措施來看，尚有不小差距。例如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2015負(fù)面清單有關(guān)外資銀行的開放主要是在GATS中國具體承諾減讓表的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)換而來，其開放度的突破性不大。如果將2015版自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單與TPP協(xié)定美國、澳大利亞、越南三個(gè)國家的附件三進(jìn)行了對(duì)比，發(fā)現(xiàn)2015版自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的金融服務(wù)業(yè)中一些限制條件比越南都多。比如，申請(qǐng)開立A股證券賬戶以及期貨賬戶的業(yè)務(wù)被列入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單，而這類限制在美國、澳大利亞甚至越南的不符措施清單中都未出現(xiàn)。建議參考TPP協(xié)定放松數(shù)量限制的發(fā)展趨勢，在審慎監(jiān)管的前提下，建議證券行業(yè)負(fù)面清單中刪除“不得申請(qǐng)開立A股證券賬戶以及期貨賬戶”、取消相關(guān)持股比例的限制或者提升外資持股比例。

有人認(rèn)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融先行開放會(huì)造成國家對(duì)外談判被動(dòng)，會(huì)泄露國家的底牌，這種觀點(diǎn)值得商榷。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融先行開放不等于就是全國開放，不等于中國承諾開放。恰恰相反，自貿(mào)區(qū)金融開放是壓力測試，是先行先試，至于是否作為國家承諾完全看試驗(yàn)的結(jié)果，國家的需要。否則，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放受制于國家對(duì)外談判，那么，國家對(duì)外談判一經(jīng)承諾，則全國生效，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放先行先試就會(huì)失去意義和價(jià)值。

5.強(qiáng)化商事審判能力的建設(shè)

商事審判不同于民事審判的關(guān)鍵在于商事審判中要特別尊重商人的意思自治、尊重商事行為的規(guī)律，法律和司法盡可能不要出于“父愛主義”對(duì)其進(jìn)行干預(yù)，謹(jǐn)慎介入市場主體的自治領(lǐng)域，不輕率地以司法判斷取代商業(yè)判斷?！胺ü俨皇巧倘恕钡闹V語表明，商事案件的審理要求法院在大多數(shù)情況下不是在做實(shí)體判斷，而是在做程序判斷，也意味著法院對(duì)商事糾紛的干預(yù)多為程序性干預(yù)。比如商事主體之間約定了違約金，違約金是高還是低，只有當(dāng)事人知道，只要當(dāng)事人協(xié)商一致，就表明這這一特定交易中，雙方認(rèn)可違約的成本，不存在過高或過低問題。但是合同法和最高院的司法解釋卻要對(duì)雙方約定的違約金過高或過低進(jìn)行調(diào)整。司法審判人員怎么能做出違約金高與低的價(jià)值判斷呢？再比如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大力發(fā)展融資租賃產(chǎn)業(yè)，但最高人民法院關(guān)于融資租賃的司法解釋第二十一條規(guī)定，承租人違約情形下，出租人在要求承租人繼續(xù)支付租金和解除合同收回租賃物之間必須做出選擇。融資租賃合同中通常規(guī)定：“若因承租人違約導(dǎo)致合同解除的，出租人有權(quán)收回租賃物，并有權(quán)要求承租人支付剩余期間的租金”。雙方這種約定符合融資租賃的實(shí)際。融資租賃的往往是特定物，價(jià)值高，不易再轉(zhuǎn)租，雙方在簽訂融資租賃合同時(shí)根據(jù)這個(gè)特點(diǎn)約定了特別違約條款。最高院這一司法解釋，將強(qiáng)迫出租人在收回租賃物與支付剩余期間租金中兩者選其一，表面上公平，實(shí)際上損害了雙方合意，不利于融資租賃事業(yè)的發(fā)展。在解決涉自貿(mào)區(qū)商事糾紛中，要主動(dòng)大膽適用國際商事條約，尊重商人意思自治、尊重國際慣例，注重誠信原則在商事裁判中的獨(dú)特作用。

6.建立與完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制

防范風(fēng)險(xiǎn)是建設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的底線。風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制主要包括外資國家安全審查機(jī)制、金融開放創(chuàng)新中的跨境流動(dòng)資本的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展中國家在金融開放創(chuàng)新、資本項(xiàng)目兌換進(jìn)程中基本上都遭遇過金融風(fēng)險(xiǎn)甚至金融危機(jī)。因此，在全國實(shí)施外商投資準(zhǔn)入國民待遇加負(fù)面清單管理模式后，完善外資國家安全審查機(jī)制與維護(hù)金融安全機(jī)制是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

（作者系華東政法大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)法教授、博士生導(dǎo)師，中國自貿(mào)區(qū)法律研究院常務(wù)副院長）