城管改革肩負(fù)“四個全面”戰(zhàn)略新使命

文/母志才

城管改革肩負(fù)“四個全面”戰(zhàn)略新使命

文/母志才

導(dǎo) 讀

城市管理實體法方面已屬有法可依，現(xiàn)在缺的是程序方面、保障行政執(zhí)法方面的法律法規(guī)。理順城管執(zhí)法體制,既有立法上的問題,也有執(zhí)法上的問題,還有政府決策和社會管理上的問題,是一個系統(tǒng)工程,要用全面改革的思維和綜合治理的方法,在依法治國中加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。

2014年10月23日下午3時，北京人民大會堂，黨的十八屆四中全會舉行閉幕會，經(jīng)表決一致通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。同月28日下午6時，新華社授權(quán)公布了《決定》全文，《決定》當(dāng)中赫然寫著要“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。

黨的四中全會再次部署城管改革有何深意？

從全會《決定》來看，在全面深化改革決定中增加了“加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)”一句，共14個字，就是這短短一句，對理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，有著極其重大而深遠(yuǎn)的意義，它進(jìn)一步明確了城管改革的方向，細(xì)化了理順城管執(zhí)法體制的路徑。全會《決定》再次部署城管改革，一方面說明同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，城管執(zhí)法和服務(wù)水平還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題；另一方面也說明城管執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出。中央接連用兩個全會來部署提高城管執(zhí)法和服務(wù)水平，習(xí)近平總書記也在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中，要求加快建設(shè)法治政府，并著重強(qiáng)調(diào)要“理順城管執(zhí)法體制”。從公開報道的信息來看，這可能是習(xí)近平總書記第一次在正式場合講話中提到“城管”二字，深刻體現(xiàn)了中共中央和習(xí)近平總書記對城管改革工作的重視。

隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會呈現(xiàn)多元化發(fā)展，人民群眾的權(quán)利意識日漸增強(qiáng)，利益訴求日漸增多，依法參與公共管理的積極性日漸提高。處于體制轉(zhuǎn)軌時期的城鎮(zhèn)化進(jìn)程步伐日益加快，社會結(jié)構(gòu)和執(zhí)法環(huán)境正發(fā)生著深刻變化。城市管理末端的城管執(zhí)法矛盾越來越集中，城管暴力執(zhí)法和小販暴力抗法時有發(fā)生，甚至引起沖突事件，既影響新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的穩(wěn)步發(fā)展，又影響政府形象，損害群眾利益。城管執(zhí)法的困局與我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的歷史階段有關(guān)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，與法律制度不完善有關(guān)，也與城管執(zhí)法體制不順、城市管理理念落后和城管執(zhí)法不規(guī)范有關(guān)。正是在這一背景之下，城管改革被提高到了中央全會作出重大部署的高度，成為中央最急需解決的問題之一，充分體現(xiàn)了城管改革的緊迫性和重要性。

其實，在《決定》中再次部署城管改革，實屬情理之中，因為黨的十八屆三中全會《決定》在部署推進(jìn)法治中國建設(shè)時，就明確要求要“深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。理順城管執(zhí)法體制涉及法治建設(shè)，黨的十八屆四中全會主題是依法治國，必然會對城管改革作出進(jìn)一步安排部署，也必然會進(jìn)一步理清改革思路和作出更準(zhǔn)確的頂層設(shè)計定性，進(jìn)而更加明確改革目標(biāo)。

從全會《決定》來看，這一目標(biāo)就是要把理順城管執(zhí)法體制放在依法治國的偉大戰(zhàn)略中來部署，不能讓城管執(zhí)法制度上的缺陷，由城管部門自身解決,必須按照黨的十八屆三中全會提出的“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革思維,全面分析城管執(zhí)法存在的制度缺陷，按照全會《決定》中“更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序”的思路和“實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好”的目標(biāo), 建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的城管依法行政執(zhí)法體制。

為何要加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)？

城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是承擔(dān)理順城管執(zhí)法體制的主要載體，是提高執(zhí)法和服務(wù)水平的主要形式和重要保障。多年來，由于城管執(zhí)法體制不順，缺乏機(jī)構(gòu)規(guī)范建設(shè)，導(dǎo)致城管執(zhí)法和服務(wù)水平不高，這也是公認(rèn)的事實。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)不規(guī)范的一個事例是：南方某地級市下轄14個縣市區(qū)，各縣市區(qū)均組建了城管部門，但由于缺乏機(jī)構(gòu)建設(shè)，導(dǎo)致城管執(zhí)法部門名稱不統(tǒng)一，有的叫城市管理局、有的叫城鎮(zhèn)管理局、有的叫住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、有的叫城鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局、有叫城管辦等，多達(dá)7種名稱，管理職能也各不相同，專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱更多達(dá)8種，有的加掛了1塊牌子，有的加掛了2塊牌子。

從全會《決定》來看，在黨的十八屆三中全會《決定》“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”中間增加了“加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)”一句，進(jìn)一步明確了理順城管執(zhí)法體制的路徑，即通過加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)來理順城管執(zhí)法體制。黨的十八屆三中全會《決定》只講要理順城管執(zhí)法體制，但到底該怎樣理順，沒有給出具體的辦法和措施。全會《決定》對此及時作出明確部署，就是要加強(qiáng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。當(dāng)然，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不單單是指現(xiàn)有的城管部門，其范圍要寬泛得多，除城管部門外，城市管理還涵蓋園林綠化、城鎮(zhèn)規(guī)劃、市政設(shè)施管理、公共客運管理、公共衛(wèi)生管理等十幾個部門的職能。

從全會《決定》來看，具體到城管改革的部署，突破和看點就在于增加了“加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)”這一規(guī)定，用中央全會來部署一個部門或者一個領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，這是極其罕見的。與其他領(lǐng)域共性的部署，如行政執(zhí)法主體多、執(zhí)法層級多、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、自由裁量權(quán)和執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法責(zé)任不明確、執(zhí)法效率低下、不作為、亂作為、經(jīng)費保障不落實、行政執(zhí)法與刑事司法銜接不順暢等，這些其實在中央和國務(wù)院文件中已作多次明確，如《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā)〔1999〕23號）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實施綱要的通知》（國發(fā)〔2004〕10號），以及2008年2月27日黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》等都有相關(guān)規(guī)定，2008年5月12日出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國發(fā)〔2008〕17號)和2010年10月10日出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）更是用很大篇幅來部署改革行政執(zhí)法體制、完善行政執(zhí)法經(jīng)費保障機(jī)制、規(guī)范行政執(zhí)法行為、加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)、強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任追究等工作，這次只是作強(qiáng)調(diào)和細(xì)化。其他重點領(lǐng)域，如食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等，四中全會要求的是推行綜合執(zhí)法，并未像城市管理領(lǐng)域這樣要求加強(qiáng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，這表明上述領(lǐng)域在2020年前僅僅是“推行”綜合執(zhí)法，未對機(jī)構(gòu)怎樣建設(shè)作出明確部署，而城市管理已經(jīng)是“加強(qiáng)”綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，比其他領(lǐng)域要求更進(jìn)了一步，也更加細(xì)化。加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，一方面說明加強(qiáng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)在理順城管執(zhí)法體制方面的重要性，另一方面也說明首先加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，目的之一是為其他領(lǐng)域“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法”，以及綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)一步提供借鑒和參考。

怎樣加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)？

關(guān)于怎樣加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，全會《決定》并未給出答案。但全會《決定》明確規(guī)定，要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”和“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”。完善行政組織法定化和推進(jìn)政府事權(quán)法律化包含著城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，也就是說，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)將來要實現(xiàn)法定化，執(zhí)法權(quán)限要實行規(guī)范化、法律化，即通過機(jī)構(gòu)法定來明確城管執(zhí)法部門的性質(zhì)和法律地位,進(jìn)而規(guī)范城管執(zhí)法主體；通過職能法定、權(quán)限法定來確定城管部門職能定位、執(zhí)法范圍和相應(yīng)權(quán)力、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)體制等；通過執(zhí)法程序法定來規(guī)范與專業(yè)部門法律關(guān)系,包括沖突解決方式、協(xié)調(diào)溝通程序、責(zé)任分配等；通過執(zhí)法責(zé)任法定來規(guī)范城管執(zhí)法的運行與監(jiān)督,包括執(zhí)法手段和方式、保障機(jī)制、監(jiān)督考核、侵權(quán)救濟(jì)與法律責(zé)任等。

通過在執(zhí)法體系上統(tǒng)籌規(guī)劃,加強(qiáng)橫向綜合協(xié)調(diào)能力建設(shè),充分發(fā)揮專業(yè)部門在法律供給、法律適用和執(zhí)法監(jiān)督方面的優(yōu)勢,為城管執(zhí)法提供制度支持；全會《決定》要求“按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”。城市管理工作在基層，執(zhí)法人員多數(shù)在一線，落實全會《決定》，就得將城管執(zhí)法重心下移,不應(yīng)保留市級專門執(zhí)法隊伍，而應(yīng)當(dāng)建立以區(qū)縣執(zhí)法為主的綜合執(zhí)法隊伍。

改變城市管理理念，堅定樹立“為人民管城市”而不是“為城市管人民”的理念，對城市管理標(biāo)準(zhǔn)重新定位,按照綜合治理和配套改革的思路,發(fā)揮公權(quán)力的綜合協(xié)調(diào)作用和私權(quán)利的自我保障作用，變城管執(zhí)法“單打獨斗”為綜合治理，通過權(quán)力和權(quán)利來維護(hù)城市公民的合法權(quán)益。必須打破部門利益,調(diào)整執(zhí)法力量結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步削減專業(yè)部門執(zhí)法力量，加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法力量。必須做到全面推進(jìn)城管執(zhí)法政務(wù)公開，不斷提高執(zhí)法信息透明程度，實現(xiàn)城管執(zhí)法決策、執(zhí)行結(jié)果公開透明，增強(qiáng)城管執(zhí)法公信力。加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治城管。健全城管執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。

黨的十八屆三中全會決定說明中指出,“全面深化改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,單靠某一個或某幾個部門往往力不從心”，全會《決定》也要求要“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”，城管執(zhí)法問題很好地詮釋了此意蘊(yùn)。理順城管執(zhí)法體制,既有立法上的問題,也有執(zhí)法上的問題,還有政府決策和社會管理上的問題,是一個系統(tǒng)工程,要用全面改革的思維和綜合治理的方法,在依法治國中加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。

為何不再部署相對集中行政處罰權(quán)？

一個有趣的地方是，無論《決定》還是黨的十八屆三中全會決定，通篇找不到一處“相對集中行政處罰權(quán)”，而“綜合執(zhí)法”卻屢屢出現(xiàn)，黨的十八屆三中全會決定出現(xiàn)1處，而《決定》高達(dá)5處，難道深化行政執(zhí)法體制改革不實行相對集中行政處罰權(quán)了嗎？不是，根據(jù)1996年10月1日起實施的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”之規(guī)定，從1996年4月起，國務(wù)院多次下發(fā)文件，對嚴(yán)重影響行政執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)改革試點工作，主要開展的領(lǐng)域是城市管理，試點至2002年8月，即國發(fā)〔2002〕17號文件下發(fā)后，相對集中行政處罰權(quán)工作在全國鋪開，審批權(quán)也由國務(wù)院下放到各省、自治區(qū)、直轄市，開展領(lǐng)域從主要是城市管理擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、文化、林業(yè)等，這項當(dāng)時被認(rèn)為是重大行政體制改革的相對集中行政處罰權(quán)，始終集中的是行政處罰權(quán)，而沒有集中行政執(zhí)法權(quán)，城市管理改革18年以來的這一制度缺陷，導(dǎo)致城管執(zhí)法的主要手段是使用行政執(zhí)法權(quán)最末端的行政處罰，缺乏救濟(jì)渠道和其他行政執(zhí)法方式的有效配合，給社會造成城管實施城市管理就是行政處罰（最主要是罰款）的負(fù)面印象。

行政執(zhí)法權(quán)主要包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付、行政裁決、行政補(bǔ)償、行政獎勵、行政監(jiān)督等。全國政協(xié)社會和法制委員會2013年6月在上海市、江蘇省南京市調(diào)研后也認(rèn)為，當(dāng)前城管缺乏保障行政執(zhí)法實效性的手段。對此，各地針對城管執(zhí)法困局和這一制度缺陷，也在積極改進(jìn)，賦予城市綜合管理更多執(zhí)法權(quán)，如廣東省人民政府針對東莞市政府機(jī)構(gòu)改革，于2014年8月19日下發(fā)文件，明確賦予東莞市城市綜合管理局有監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制職權(quán)。因此，黨的十八屆三中全會提出了“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革思路,轉(zhuǎn)變了城管改革的思路和觀念，對城管改革進(jìn)行了重新定性，即要從“相對集中行政處罰權(quán)”變?yōu)椤跋鄬袌?zhí)法權(quán)”，彌補(bǔ)了單單相對集中行政處罰權(quán)這一制度缺陷。

為何沒有部署為城市管理或者城管執(zhí)法立法？

《決定》另一個有趣的地方是，關(guān)心城管改革的社會各界人士、專家學(xué)者、城管執(zhí)法人員多年期盼的城市管理立法，哪怕是行政立法，也并未出現(xiàn)在全會《決定》中，全會《決定》即使要“依法全面履行政府職能”，也未明確指出履行政府職能應(yīng)當(dāng)立什么法，立多少法。其實，城市管理或者現(xiàn)有的城管執(zhí)法，不是缺少法律法規(guī)，而是怎樣做到所有行政執(zhí)法在程序等方面進(jìn)一步規(guī)范的問題，不是僅僅保障城市管理或者城管執(zhí)法就出臺一部法律。無論是實行綜合執(zhí)法的城管還是沒有實行綜合執(zhí)法的城管，在執(zhí)法范圍方面都有相應(yīng)的法律法規(guī)（實體法規(guī)），市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生方面有國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》以及各省、自治區(qū)、直轄市的配套地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，交通安全有《道路交通安全法》以及國務(wù)院配套行政法規(guī)和地方性法規(guī)，等等。十幾年來，為完善城市管理方面的行政立法工作，僅國務(wù)院就先后出臺了《城市綠化條例》、《城市供水條例》、《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》、《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》等多部行政法規(guī)，也正在制定市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理等方面的條例，有關(guān)省區(qū)市也先后出臺了城市管理綜合行政執(zhí)法、城市治理、城市管理行政執(zhí)法、城市公共空間管理等方面的地方性法規(guī)。

總體來看，城市管理實體法方面已屬有法可依，現(xiàn)在缺的是程序方面、保障行政執(zhí)法方面的法律法規(guī)。筆者在讀第一遍《決定》時，因為尋不到城市管理或者城管方面的立法，也略感遺憾，但細(xì)讀第二遍后驚奇地發(fā)現(xiàn)，《決定》有“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”和“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”之規(guī)定，仔細(xì)品來，“行政程序”理當(dāng)包含行政執(zhí)法程序，“法律制度”和“法定化”必定涉及立法或者完善法律的問題，這不就是在為城管等行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在組織和執(zhí)法程序方面立法嗎？若《決定》能夠很好地被貫徹落實，城管將和其他行政執(zhí)法部門一道，在機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任方面實行法定化，“法定化”不管是法律還是行政法規(guī)，都能很好地解決城管執(zhí)法當(dāng)前遇到的困局，又何必單獨為城市管理或者城管執(zhí)法出臺法律呢？

（作者單位：貴州省習(xí)水縣司法局）