構(gòu)建我國環(huán)境行政公益訴訟制度的路徑選擇

文/肖之云 周鑫

構(gòu)建我國環(huán)境行政公益訴訟制度的路徑選擇

文/肖之云 周鑫

導(dǎo) 讀

建立環(huán)境行政公益訴訟制度，使環(huán)境公共利益獲得司法救濟(jì)，是維護(hù)和保障環(huán)境公共利益的有效舉措和有力保障。我國環(huán)境行政公益訴訟制度具體的制度構(gòu)建需適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，及時(shí)細(xì)化明確原告資格、受案范圍、管轄法院、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等問題。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，無疑具有方向指引和制度突破的重大意義。在此背景下，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作，具有迫切的現(xiàn)實(shí)必要性和深遠(yuǎn)的實(shí)踐意義。如何通過行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)對我國環(huán)境的保護(hù)，直接關(guān)系到我國行政法治的健全和環(huán)境法治的建設(shè)。如今，對環(huán)境行政訴訟存在的價(jià)值已沒有分歧，但在具體的制度構(gòu)建方面仍是莫衷一是，本文在系統(tǒng)梳理相關(guān)問題的基礎(chǔ)上進(jìn)行探討。

建立環(huán)境行政公益訴訟制度需要解決的幾個(gè)問題

1.原告資格。按照傳統(tǒng)訴訟法理論，只有與訴訟有直接利害關(guān)系的人才可以提起訴訟。換句話說，只有與被訴具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，才具有可訴之利益，才具備提起行政訴訟的主體資格。也就是說，原告必須與被訴具體行政行為有“法律上的利害關(guān)系”，該利害關(guān)系必須是法律規(guī)定的、直接的、切身的。但是由于環(huán)境侵權(quán)的特殊性，環(huán)境侵害往往是間接的侵害，若按照傳統(tǒng)的侵權(quán)理論，則根本無力保護(hù)環(huán)境。這種原告適格理論是環(huán)境行政公益訴訟遇到的最大障礙，所以，建立環(huán)境行政公益訴訟首先應(yīng)突破傳統(tǒng)的原告適格理論的阻卻。

在美國，司法訴訟案件的原告資格十分寬泛。美國《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》第17條規(guī)定也解決了在公益訴訟中的原告資格問題。以上有關(guān)公益訴訟原告資格的規(guī)定都適用美國的環(huán)境公益訴訟，但在環(huán)境公益訴訟中還有許多獨(dú)特的規(guī)定。我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。這條規(guī)定中的“控告權(quán)”不僅是一種宣告的權(quán)利，還是一種直接的訴權(quán)，賦予國家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人環(huán)境公益訴權(quán)。但是，《行政訴訟法》對環(huán)保公益訴訟法律沒有相應(yīng)規(guī)定，自然對其主體也未作規(guī)定。而我國《民事訴訟法》119條第1項(xiàng)規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！边@就意味著原告必須是被侵害的實(shí)體性權(quán)利的享有者，且這種權(quán)利必須是原告“專屬性”或“排他性”的享有。嚴(yán)格地對原告的起訴資格進(jìn)行限制，還會(huì)帶來一系列的問題，如受害人無法得到救濟(jì)，無法追究污染企業(yè)或違法行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，會(huì)造成“公地的悲劇”，會(huì)導(dǎo)致對法律的不信任和自力救濟(jì)的泛濫等，因此，我國在構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟中，有必要擴(kuò)大原告的訴訟資格范圍。具體而言，可根據(jù)我國的國情，做以下三種分類：（1）公民的原告資格。公民生活在環(huán)境中，環(huán)境質(zhì)量的好壞及環(huán)境資源的合理利用與否直接或間接地影響到公民的切身利益。因此，環(huán)境行政公益訴訟與公民的自身利益休戚相關(guān)。賦予公民提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利是彌補(bǔ)我國行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督及檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督中存在不足的需要。（2）公益性組織。公益性組織，可以是非政府組織，也可以是非贏利性組織，如環(huán)保社團(tuán)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)等公益性團(tuán)體及自治性組織。由于公益性組織是以推動(dòng)和保護(hù)公共利益為目的的，因此它們對相關(guān)的公共利益表現(xiàn)得更為關(guān)注，是行政公益訴訟的積極倡議者和推動(dòng)者。公益性組織的性質(zhì)和使命決定了它在行政公益訴訟中不可替代的作用，它可以作為行政公益訴訟的代理人支持起訴或者直接作為原告提起訴訟。（3）檢察機(jī)關(guān)的原告資格。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。因此，國家賦予檢察機(jī)關(guān)訴訟權(quán)來保護(hù)社會(huì)公共利益是完全必要的。

2.受案范圍。環(huán)境行政公益訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)環(huán)境公共利益的需要，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于環(huán)境公共利益受到違法行政行為或者不作為引起的行政爭議。環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)主要包括以下三個(gè)方面：（1）改變環(huán)境的具體行政行為之訴。任何受到該具體行政行為影響或者可能受其影響的關(guān)系人，均可質(zhì)疑該行政行為并可以提起訴訟。（2）環(huán)境行政執(zhí)法不作為之訴。如行政機(jī)關(guān)對環(huán)境公益的不作為，環(huán)保部門嚴(yán)重失職行為，在缺失直接利害關(guān)系人或直接的利害關(guān)系人放棄訴權(quán)時(shí)，享有環(huán)境行政公益訴訟主體資格的主體均可向法院提起行政不作為的環(huán)境行政公益訴訟。（3）行政決策程序瑕疵之訴。重點(diǎn)是維護(hù)公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境影響評估程序。公眾的環(huán)境知情權(quán)和決策參與權(quán)應(yīng)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利得到維護(hù)，任何保障這些權(quán)利的法定程序必須得到不折不扣的執(zhí)行。

需要說明的是，許多環(huán)境行政案件司法實(shí)踐中都暴露出一個(gè)問題，許多違法的環(huán)境行政行為一般都有一些與法律有沖突的規(guī)范性文件或抽象行政行為的存在，而這些不屬于人民法院的行政訴訟受案范圍。從國外的經(jīng)驗(yàn)和行政審判的實(shí)際看，環(huán)境抽象行政行為應(yīng)該列入行政訴訟的受理范圍。而我國《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》均規(guī)定對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為是不能進(jìn)行司法審查的，這在因環(huán)境公益而提起的行政訴訟方面是不充分的，也是對環(huán)境保護(hù)不利的。抽象行政行為往往同公共利益的聯(lián)系更為緊密，對環(huán)境公益的影響也更大，造成的后果具有不可估量性和大面積性。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環(huán)境公益的維護(hù)，因此，環(huán)境行政公益訴訟的范圍應(yīng)在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上，適當(dāng)予以擴(kuò)展，不僅要對環(huán)境具體行政行為進(jìn)行司法審查，還應(yīng)當(dāng)有條件地對環(huán)境抽象行政行為進(jìn)行審查。這樣，環(huán)境行政公益訴訟的原告就可以對侵害環(huán)境公益的不當(dāng)決策提起行政訴訟，可以有效地防止環(huán)境損害的發(fā)生，使生態(tài)災(zāi)難防患于未然。

3.管轄法院。根據(jù)環(huán)境行政公益訴訟的特點(diǎn)，管轄法院的級別應(yīng)當(dāng)提高，初審案件應(yīng)當(dāng)由中級人民法院管轄，一方面是由于環(huán)境行政公益訴訟目的是維護(hù)環(huán)境公共利益，其涉及面廣，影響也比較大；另一方面是由于基層人民法院的法官素質(zhì)水平有限，審理環(huán)境行政公益訴訟案件的效率不及中級人民法院。中級人民法院的人員素質(zhì)及審判水平，更能符合解決環(huán)境行政公益訴訟的要求。另外，應(yīng)當(dāng)在人民法院內(nèi)部行政庭培養(yǎng)與吸收有環(huán)境專業(yè)知識(shí)的法官，審理環(huán)境行政公益訴訟案件。

4.程序設(shè)置。（1）訴前審查程序。首先，在受案范圍上，只適用于確實(shí)處于維護(hù)公共利益之目的的訴訟，也即只限于公共環(huán)境利益受到或者即將受到行政行為的侵害，且沒有特定受害人而引起的行政爭議。其次，對環(huán)境行政公益訴訟設(shè)置必要的前置程序。即公民和社會(huì)組織在提起環(huán)境行政訴訟之前，必須向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出相應(yīng)請求。只有當(dāng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在公民、社會(huì)組織提出有關(guān)請求之后，仍然無動(dòng)于衷，或者行政機(jī)關(guān)對公民和社會(huì)組織的請求敷衍了事，致使公民和社會(huì)組織對處理不滿。此時(shí)，公民、社會(huì)組織就可以提起環(huán)境行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)侵害環(huán)境公益，應(yīng)當(dāng)先向該機(jī)關(guān)提出檢察建議。如果該行政機(jī)關(guān)未在規(guī)定的期限內(nèi)采取有效措施，檢察機(jī)關(guān)就可提起環(huán)境行政公益訴訟。

（2）通知前置程序。通知前置程序的作用在于，要求原告在提起訴訟前提醒行政機(jī)關(guān)并給予其依法履行環(huán)境保護(hù)職能的最后機(jī)會(huì)，從而避免環(huán)境公益訴訟過多占用司法資源。例如，美國法律規(guī)定，在違反聯(lián)邦環(huán)境法律特定法律條款或內(nèi)容的情形下，如果原告有提起環(huán)境行政公益訴訟的意圖，首先應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴的意圖向特定對象發(fā)出通知，在原告發(fā)出通知之日起一定期限內(nèi)，任何人不得提起環(huán)境行政公益訴訟。結(jié)合我國實(shí)際，可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。這有利于提高法律監(jiān)督的效力，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性，有效節(jié)約司法資源。

（3）審判程序設(shè)置。環(huán)境行政公益訴訟在審理程序上與私益訴訟并無太大差異，可以直接援用私益訴訟的審理程序。在判決方式上，行政私益訴訟的六種判決方式 (維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認(rèn)判決、駁回訴訟請求判決)均可以適用。除此之外，還可根據(jù)需要增設(shè)一些適當(dāng)?shù)呐袥Q方式，如清除判決、禁止作為判決、預(yù)防性確認(rèn)判決等。

5.舉證責(zé)任?！缎姓V訟法》第32條規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。根據(jù)此規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。較之行政私益訴訟，環(huán)境行政公益訴訟更加強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的舉證。但在環(huán)境訴訟中，環(huán)境損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業(yè)知識(shí)與技能，讓他們承擔(dān)這樣的舉證責(zé)任是極為困難的，“讓較少有條件獲取信息的當(dāng)事人提供信息，既不經(jīng)濟(jì)，又不公平”。另外，環(huán)境污染侵權(quán)往往是被告一方掌握著所排廢物的種類、數(shù)量、性質(zhì)、遷移轉(zhuǎn)化途徑和規(guī)律、致害機(jī)理等，其操作流程是保密的，原告不易接近證據(jù)，而被告往往具有離證據(jù)近、容易取證的方便條件。受害人沒有任何的監(jiān)測手段，即使監(jiān)測，由于沒有資格認(rèn)定其監(jiān)測結(jié)果也不可能被法院采信。起訴人處于弱勢地位，唯有對舉證責(zé)任進(jìn)行合理分配，才能體現(xiàn)公平。為解決這一問題，在堅(jiān)持舉證責(zé)任倒置原則的同時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定原被告舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)的范圍。

6.訴訟費(fèi)用。環(huán)境污染或破壞案件的訴訟標(biāo)的往往很大，如按照法律的嚴(yán)格規(guī)定需要繳納高額的訴訟費(fèi)用，這無疑為提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置了一道高高的門檻。而且在環(huán)境行政公益訴訟中，牽涉面較廣且涉及復(fù)雜專業(yè)知識(shí)與技能，原告即使履行其較輕的舉證責(zé)任也需要昂貴的花費(fèi)，諸如高科技鑒定等費(fèi)用，往往是一般組織和個(gè)人難以承受的，而公民和社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，如果所有的訴訟費(fèi)用都讓原告承擔(dān)，顯然違反社會(huì)公平原則，法院更不能因訴訟費(fèi)用而拒絕原告起訴。為保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)借鑒國外合理的做法，對訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)作出有利于原告的規(guī)定。如美國《清潔水法》規(guī)定，法院如認(rèn)為合適，可將訴訟費(fèi)用（包括合理數(shù)額的律師費(fèi)和專家作證費(fèi)）判給訴訟的任何一方，以利于保護(hù)公民提起公益訴訟的積極性。又如法國，當(dāng)事人提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，事先不繳納訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)再按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極低。因此，我國有必要對環(huán)境訴訟的案件受理費(fèi)作相應(yīng)的調(diào)整，對于檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟不應(yīng)收取案件受理費(fèi)用。對于環(huán)保團(tuán)體提起的公益訴訟可以考慮適當(dāng)收取訴訟費(fèi)用，以防止訴權(quán)的濫用。同時(shí)司法機(jī)關(guān)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做好法律援助工作。對于提起環(huán)境公益訴訟前產(chǎn)生的監(jiān)測、化驗(yàn)、鑒定、評估等實(shí)際費(fèi)用及人民法院在審判中依職權(quán)發(fā)生的實(shí)際費(fèi)用，如果環(huán)境訴訟成立的，可判決由被告承擔(dān)。

建立環(huán)境公益行政訴訟需要的配套制度

1.建立環(huán)境污染損害賠償責(zé)任評估和認(rèn)定體系。環(huán)境污染損害評估適格的司法鑒定機(jī)構(gòu)不多，給許多案件的審理帶來了困難。建議相關(guān)部門及時(shí)建立環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)，形成比較完備的評估與認(rèn)定體系，為環(huán)境類案件的審理提供有力的技術(shù)支持。

2.建立刑事司法與行政執(zhí)法的良性互動(dòng)機(jī)制。大量的司法實(shí)踐與當(dāng)前的行政執(zhí)法現(xiàn)狀凸顯出的一個(gè)重要問題是，環(huán)境司法與環(huán)境行政執(zhí)法之間協(xié)調(diào)不力。大量環(huán)境污染案件存在只是通過行政處罰予以處理，沒有污染企業(yè)對自身給社會(huì)公共利益產(chǎn)生的影響承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，由于環(huán)境行政案件的特殊性，人民法院在審理環(huán)境行政案件中，也需要行政機(jī)關(guān)的技術(shù)支持和幫助。因此建立司法與行政執(zhí)法之間的良性互動(dòng)機(jī)制是比較有益的。

（1）創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立以政府為主，各機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)司法與環(huán)境行政執(zhí)法的良性互動(dòng)機(jī)制。聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是廣泛的，如建立定期聯(lián)系和案件聯(lián)系等制度；建立共同培訓(xùn)、學(xué)習(xí)研究制度；建立共享制度，環(huán)境執(zhí)法和司法的案件信息、調(diào)研成果，案例選編、相關(guān)資訊等均可實(shí)現(xiàn)共享。

（2）建立環(huán)境案件專家咨詢制度。由于環(huán)境訴訟涉及專業(yè)化、多領(lǐng)域、復(fù)合型等問題，為了保證審判的正確性，解決法官審判中的專業(yè)難題，通過司法與行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)，由相關(guān)單位推薦環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的技術(shù)專家，組建“專家咨詢委員會(huì)”，向被聘專家頒發(fā)聘書，建立環(huán)境技術(shù)咨詢制度，探索專家咨詢意見納入環(huán)境案件審判，以解決環(huán)境訴訟中的技術(shù)瓶頸問題。

（3）完善環(huán)境案件人民陪審員參審制度。通過引入部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的人員作為人民陪審員，既解決人民群眾參與環(huán)境司法的問題，又解決了兩個(gè)領(lǐng)域的銜接問題。

（4）完善案件移送制度。對于實(shí)踐中大量存在的“以罰代刑”和環(huán)境執(zhí)法權(quán)威不足現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮刑法的威懾作用，將涉嫌犯罪的行政案件移送司法機(jī)關(guān)。

3.建立環(huán)保公益基金制度。建立環(huán)保公益基金制度的意義不亞于其他相關(guān)制度與機(jī)制的建立，因?yàn)榄h(huán)境案件的特點(diǎn)就是費(fèi)用高昂。在正常情況下，環(huán)境案件的鑒定、評估費(fèi)用巨大，許多情況下，當(dāng)事人往往因?yàn)闊o法交納相關(guān)鑒定費(fèi)用等而導(dǎo)致無法提起訴訟。因此，環(huán)境公益基金制度對于環(huán)境行政公益訴訟案件的審理有著十分重要的意義。實(shí)際上，近幾年各地紛紛成立的環(huán)境審判庭都在推動(dòng)環(huán)境公益案件的審理，但是收效甚微，這與公益基金有著很大的關(guān)系。

4.建立訴前保全措施。環(huán)境違法行為有時(shí)造成的損害是無法挽回的，所以，應(yīng)當(dāng)設(shè)立訴前保全制度。環(huán)境行政公益訴訟的原告若認(rèn)為不采取措施將難以或不能實(shí)現(xiàn)對環(huán)境公共利益的保護(hù)，可向法院申請對被告發(fā)出臨時(shí)停止或?qū)嵤┠骋恍袨榈拿睢?/p>

（作者單位：湖北省黃梅縣檢察院）