計劃生育政策的憲法學(xué)審視

文/汪子淇

計劃生育政策的憲法學(xué)審視

文/汪子淇

導(dǎo) 讀

計劃生育政策在1982年被寫入我國憲法，成為國家根本法確立的一項基本國策，同時作為公民需履行的一項基本義務(wù)，其本身具有正當(dāng)性。2015年年末，國家對計劃生育政策作出了調(diào)整，“全面二孩”政策正式落地?；厮萦媱澤叩陌l(fā)展歷史，對其從憲法學(xué)視角進行審視，有利于為我國未來人口政策的制定提供有價值的參考。

計劃生育政策的歷史沿革

1.計劃生育政策的提出

計劃生育政策是我國的人口政策，簡單來說，計劃生育政策是有計劃地生育，“計劃生育”是由Family Planning一詞翻譯而來，通常譯為“家庭生育計劃”，其定義是：夫妻雙方可以自由和有計劃的按其意愿和利益，調(diào)節(jié)子女?dāng)?shù)量和生育間隔。家庭生育計劃原本只是一項群眾運動，20世紀(jì)初，現(xiàn)代意義上的家庭生育計劃開始在西方國家廣泛傳播。在二戰(zhàn)結(jié)束后的20世紀(jì)中葉，一些之前卷入戰(zhàn)爭的國家出現(xiàn)了嬰兒出生潮。以日本為例，為了防止人口增多帶來社會危機，日本開始抑制人口增長，并制定了“家庭計劃”?！凹彝ビ媱潯币?guī)定每個家庭的懷孕，分娩都要計劃，強調(diào)了生育的計劃性，與我國的計劃生育政策有一定的相似性。

“有計劃的生育”的觀點在1949年前就已經(jīng)傳入中國，1949年到1953年的新中國成立初期，由于地理環(huán)境、社會建設(shè)需要、戰(zhàn)亂后補償性生育、盲目效仿蘇聯(lián)、調(diào)查實踐困難等現(xiàn)實性因素的影響，加之人口迅速增長給社會經(jīng)濟帶來的后果具有滯后效應(yīng)，中國人口問題此時并不明顯。1953年，我國進行了第一次正式的人口普查，數(shù)據(jù)顯示中國約有5億人口。此時人口過快增長帶來的負面效應(yīng)也開始顯現(xiàn)，人口與自然資源、環(huán)境資源、社會資源形成了非常尖銳的矛盾。這一年，計劃生育工作被提上日程，我國開始通過允許避孕，放寬人工流產(chǎn)條件的方式限制生育。1957年，我國正式開始宣傳和推行節(jié)制生育。1973年，我國人口政策由節(jié)制生育向有計劃的生育過渡，初步形成了計劃生育的基本國策。

2.“單獨二孩”政策的背景與實施

從1953年算起，我國生育政策經(jīng)歷了節(jié)制生育與反復(fù)階段、計劃生育復(fù)出與發(fā)展階段，目前我國正處在計劃生育政策的調(diào)整階段。在“單獨二孩”出現(xiàn)之前，我國有“雙獨”夫妻可以生育二胎的政策，即同為獨生子女的夫妻經(jīng)批準(zhǔn)可以生育第二胎。但是這種并不是全國范圍內(nèi)同時調(diào)整，而是根據(jù)各省市的人口發(fā)展情況適時開放，大部分省市在20世紀(jì)末實行。當(dāng)時，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)屬于勞動密集型，換言之當(dāng)時的中國正享受著人口優(yōu)勢所帶來的好處，人口紅利促進中國經(jīng)濟增長保持著迅猛勢頭。這項政策的出發(fā)點是對獨生子女做出補償和激勵，解決社會矛盾，也帶有改善人口老齡化的目的。

進入21世紀(jì)第二個十年，由于我國的自然生長率低下，人口結(jié)構(gòu)持續(xù)老化；并且中國勞動年齡人口絕對數(shù)量在2012年首次出現(xiàn)下降，勞動力短缺，我國的人口紅利正在消失?？偟膩碚f，“雙獨二胎”政策還是著眼于小眾的利益，無法從根本上改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)。我國開放人口生育政策的社會需求與民眾意愿強烈，在計劃生育的基本原則與目標(biāo)不變的情況下，2013年11月我國決定啟動“單獨二孩”政策，即有一方是獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子?！皢为毝ⅰ闭邔嵤┖?，新生人口增長遠低于預(yù)期，人口數(shù)量未有較大波動。2015年中國總和生育率只有1.4，已經(jīng)非常接近國際上公認的1.3的“低生育率陷阱”，說明這項政策的力度遠遠解決不了人口老齡化所帶來的一系列問題。我國人口政策仍然滯后，這種滯后可能伴隨兩大問題：一是使計劃生育政策效果弱化，二是會增大解決人口問題難度。

3.計劃生育政策的最新修改——“全面二孩”政策

在2015年年末，距離“單獨二孩”政策實施不到兩年，《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《計劃生育法》)修正案通過，明確生育兩孩無需審批，由家庭自主安排生育。此次修訂案的核心關(guān)注“全面二孩”政策正式落地。第18條第一款規(guī)定，允許夫妻生育的數(shù)量由一個子女變?yōu)閮蓚€子女，并且在特殊情況下，符合法律規(guī)定的夫妻可以要求安排再生育子女。這意味著無論夫妻雙方是否有兄弟姐妹，中國夫妻在婚后可以生育兩個甚至更多孩子。再生育子女在草案中只強調(diào)了“符合法律法規(guī)規(guī)定”，但關(guān)于具體規(guī)定，本法并未解釋，把解釋權(quán)力給予了省級人大或其常委會。生育登記并不適用于再生育，再生育仍然需要批準(zhǔn)之后才能生育。除再生育之外，第18條增加一款作為第四款，夫妻雙方戶籍所在地關(guān)于再生育子女的規(guī)定不一致的按照有利于當(dāng)事人的原則適用。第20條是將避孕節(jié)育措施由國家指導(dǎo)向自主選擇轉(zhuǎn)變。第27條專門補充了“全面兩孩”政策實施前后的關(guān)于獨生子女問題的規(guī)定。法條中還刪去了“延長婚假”和“少數(shù)民族也要實行計劃生育”的法律規(guī)定，只保留“生育假”，并且規(guī)定生育假可以適當(dāng)延長。通過修改的條文可以看出，我國人口與計劃生育法律體系的基本框架并未改變，并且繼續(xù)堅持計劃生育政策和計劃生育基本國策，在此基礎(chǔ)上，國家希望通過政策的調(diào)整使人口數(shù)量適當(dāng)增長，建立與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與資源相匹配的人口結(jié)構(gòu)。

計劃生育是憲法確立的一項基本國策

計劃生育是一項政策，還是一項基本國策。計劃生育于1982年成為我國的一項基本國策，主要內(nèi)容及目的是：提倡少生、優(yōu)生，從而有計劃地控制人口。

1.計劃生育政策與計劃生育基本國策的聯(lián)系

基本國策是基本的治國政策，它在英文中表達的含義是：國家的基本政策。這說明國策與政策是聯(lián)系的，計劃生育國策與計劃生育政策之間具有相關(guān)性，它們都著眼于人口問題，但是計劃生育國策不完全等同于計劃生育政策。作為政策的計劃生育是解決人口問題的基本原則和具體措施，作為基本國策的計劃生育是基于我國人口眾多、人口基數(shù)大的基本國情而做出的具有全局性、長期性和戰(zhàn)略性的總體政策。從二者的對比可以看出，計劃生育國策的外延與計劃生育政策并不匹配，它的重要程度高于計劃生育政策。不僅如此，計劃生育基本國策高于普通國策。我國的國家政策數(shù)量眾多，但是法律規(guī)定的基本國策只有五個，人口問題牽動著國家政治、經(jīng)濟和對外交往，“基本”二字體現(xiàn)了計劃生育是國家最根本和最重要的國策之一的地位。

2.計劃生育國策具有必要性

計劃生育國策在我國實施多年來，效果明顯：人口自然生長率降低，人口數(shù)量處于較為穩(wěn)定狀態(tài)。除了解決人口問題，計劃生育國策還對民眾生活、社會發(fā)展有深遠影響。首先，基本國策的實施使公民生活質(zhì)量大幅提高，促進社會繁榮發(fā)展。由于人口增長變緩，社會壓力減輕，每個公民享有的教育、衛(wèi)生等資源相應(yīng)增多，更好地保證了公民的教育權(quán)、生命健康權(quán)等公民基本權(quán)利。生育數(shù)量的減少加上女性社會地位提高，使她們能夠騰出更多的時間和精力發(fā)展家庭經(jīng)濟，同時職業(yè)女性的比例變大使勞動人口增多，不僅促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，而且也符合“男女平等”的法律要求和社會潮流。其次，各基本國策之間相互促進，缺一不可。人口問題與社會經(jīng)濟發(fā)展、人民生活息息相關(guān)，計劃生育作為基本國策之一，與其他四項基本國策相輔相成?；緡咧谐擞媱澤€包括了國家發(fā)展戰(zhàn)略中不可缺少的環(huán)境保護、糧食安全、科學(xué)教育和對外經(jīng)濟貿(mào)易。人的發(fā)展會破壞自然環(huán)境，有計劃地生育可以緩解人與自然的矛盾和人地矛盾。生產(chǎn)生活用地與人口數(shù)量聯(lián)系密切，控制人口數(shù)量保障了農(nóng)業(yè)用地，國家的糧食安全也得以保護。除此之外，解決好人口問題有利于我國優(yōu)化資源配置和提高人均資源水平，相應(yīng)的，公民的受教育程度提高，人才數(shù)量增多，促使了我國科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展。國家的科學(xué)發(fā)展程度與經(jīng)濟之間有密不可分的聯(lián)系，促使我國對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變帶來的效果是經(jīng)濟發(fā)展迅速，綜合國力增強。

計劃生育政策的正當(dāng)性分析

計劃生育政策是《計劃生育法》的組成部分，分析計劃生育政策的正當(dāng)性應(yīng)分析《計劃生育法》的正當(dāng)性，并且從法律本身的角度（《計劃生育法》的依據(jù))和價值的角度（《計劃生育法》對公民的影響）兩方面考慮。

1.從法律的角度分析計劃生育政策

《計劃生育法》是在生育權(quán)和我國基本的國情的衡量中產(chǎn)生的，《計劃生育法》的正當(dāng)性的主要價值基礎(chǔ)是生育權(quán)。計劃生育政策可以看作是對生育權(quán)利正當(dāng)性和現(xiàn)實性之間沖突問題的解決。經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑是由社會主體中的人決定的，產(chǎn)生人的唯一方法是生育，所以生育權(quán)是人類享有的最基本、最根本的權(quán)利，是基本人權(quán)，同時是人類構(gòu)成法治社會的理性基礎(chǔ)與道德基礎(chǔ)，受到《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和其他法律的保護。目前我國《憲法》修正案第33條第三款明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，并且《計劃生育法》中明確規(guī)定公民有生育的權(quán)利，在其釋義中贊同公民的生育權(quán)是先于國家和法律的權(quán)利，體現(xiàn)了生育權(quán)的合理性和正義性，也同時表現(xiàn)了國家保護生育權(quán)。但是權(quán)利的行使應(yīng)有一定的邊界，國家的權(quán)力有邊界，生育權(quán)也要有邊界，只有把握好權(quán)利之間的邊界，防止生育權(quán)利的濫用，才能保證自己和他人的權(quán)利的行使。對生育權(quán)不加限制，可能會造成兩種結(jié)果：一是人口數(shù)量增多，與社會資源不匹配，公民的其他權(quán)利受到限制，影響國家的正常運轉(zhuǎn)，嚴(yán)重時可能會導(dǎo)致國家經(jīng)濟崩潰；二是人口數(shù)量不合理減少，人口自然生長率負增長，會使人口結(jié)構(gòu)老齡化加劇，國家經(jīng)濟疲軟。生育權(quán)利的行使應(yīng)該是合理的，要防止生育權(quán)利濫用導(dǎo)致他人和國家合法權(quán)利受損，所以我國把計劃生育作為一項義務(wù)并制定了計劃生育政策限制生育權(quán)。

2.從價值的角度分析計劃生育政策

此次《計劃生育法》的修改可以看出計劃生育政策所體現(xiàn)的價值與對公民的影響?！队媱澤ā返恼w修改體現(xiàn)了有利于公民的原則，生育數(shù)量的變化表明了夫妻的生育權(quán)利得到了擴大?！霸偕优钡囊?guī)定使各地可以結(jié)合自己地區(qū)的情況做出判斷，促進和保護了公民合理行使生育權(quán)。生育權(quán)利包括生育自由和節(jié)育自由，自主選擇節(jié)育措施是對人的尊嚴(yán)的尊重，表明國家尊重生育權(quán)，并且一直為之努力。另外，從整體上看，法律是不斷變化的，符合法的正當(dāng)性；從修改內(nèi)容上看，在限制生育權(quán)利的同時，也尊重和保護公民生育權(quán)利，積極促進公民權(quán)利的正確行使，促進了我國人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化了社會資源，最終受益的還是公民。

計劃生育政策是正當(dāng)?shù)?，它的存在限制了絕對意義上的自由權(quán)，保證了每個公民具有平等的生育權(quán)，它的出發(fā)點是為了公民，最終目的也是為了社會繁榮，公民生活幸福，所以計劃生育政策符合法的正當(dāng)性的本質(zhì)。

計劃生育是公民的一項基本義務(wù)

1.權(quán)利與義務(wù)具有一致性

公民的權(quán)利與義務(wù)具有一致性，對公民的生育自由予以確認的同時，也強調(diào)公民有依法實行計劃生育的義務(wù)。每個社會主體及其行為都離不開社會，他們與社會中其他主體發(fā)生著各種各樣的利益關(guān)系，這些利益關(guān)系非常復(fù)雜。在社會傳統(tǒng)道德和法律法規(guī)指導(dǎo)下，權(quán)利與義務(wù)就是基于利益分配關(guān)系基礎(chǔ)上的社會關(guān)系，對社會主體進行規(guī)定的社會制度。人在社會中生存和發(fā)展，權(quán)利與義務(wù)存在于社會關(guān)系中，它是社會關(guān)系中最基本的關(guān)系之一。計劃生育政策符合權(quán)利與義務(wù)的來源，它是基于國家利益和個人利益的關(guān)系衡量，產(chǎn)生了計劃生育義務(wù)，即公民應(yīng)該負有有計劃的和合理的生育義務(wù)。從傳統(tǒng)法理看，也是如此，自由不是絕對的，是相對的、有界限的，只有這樣才能保證他人的自由和自身的自由，所以有生育權(quán)，也應(yīng)有相對應(yīng)的義務(wù)。

2.計劃生育義務(wù)在計劃生育政策中的體現(xiàn)

我國《憲法》第49條規(guī)定：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務(wù)?！北砻髁擞媱澤且豁椓x務(wù)。從基本義務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)涵上進行分類，義務(wù)有如規(guī)范性義務(wù)、權(quán)利性義務(wù)、家庭性義務(wù)、政策性義務(wù)等。計劃生育是政策性義務(wù)，所以計劃生育的實施帶有政策性質(zhì)。再者，《中華人民共和國婚姻法》（以下稱《婚姻法》）中也有關(guān)于生育義務(wù)的規(guī)定，夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責(zé)任，體現(xiàn)了夫妻這一行為主體的生育權(quán)與實行計劃生育義務(wù)的統(tǒng)一，這是中國制定計劃生育的傳統(tǒng)理論基礎(chǔ)。最新修改的《計劃生育法》刪去晚婚假只保留“生育假”，并且規(guī)定可以“延長婚假”。其中的延長生育假，這是一種對全面二孩政策的獎勵和補償，也是對女性平等權(quán)利的保護。國家的當(dāng)前目標(biāo)是改善人口結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展，而不是完全轉(zhuǎn)變?nèi)丝谡撸瑒h除晚婚規(guī)定說明國家目前仍然實行計劃生育政策，把計劃生育作為一項與生育權(quán)相對等的義務(wù)?！队媱澤ā沸拚钢羞€增加了在“獨生子女”政策實施期間遵守“獨生子女”政策并且在“全面二孩”政策期間繼續(xù)撫養(yǎng)一個孩子的家庭的條款，“在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)享受計劃生育家庭老年人獎勵扶助的，繼續(xù)享受相關(guān)獎勵扶助”。這說明國家繼續(xù)保障和獎勵獨生子女家庭，計劃生育義務(wù)是公民仍需要遵守的義務(wù)。即使《計劃生育法》修改，也只是控制人口的方式發(fā)生了變化，我國對人口政策的目標(biāo)不變，計劃生育將繼續(xù)作為一項義務(wù)被公民遵守。

計劃生育是一項基本國策，是一項政策性義務(wù)，它的存在具有正當(dāng)性，但是計劃生育政策需要不斷變化才能維持其合理性與合法性。計劃生育政策只是眾多人口生育政策中的一個政策，隨著未來我國社會發(fā)展，思想開放，女性地位提高，公民的生育意愿可能會不斷降低。現(xiàn)在的我國低生育率很大程度是人為控制，數(shù)年后，即使不控制人口數(shù)量，我國可能和當(dāng)今發(fā)達國家一樣，面臨著“低生育率，低自然增長率”的問題。筆者認為，未來人口政策的制定一定要注意以下幾點：第一，生育權(quán)是一項基本權(quán)利，是被國家所保護的。隨著社會文明程度的提高和法律理論的發(fā)展，生育權(quán)寫入憲法是趨勢，未來對生育權(quán)的保障會更加具體和細化。第二，當(dāng)前情況下,計劃生育是基本國策，是憲法規(guī)定的公民的基本義務(wù),任何人都應(yīng)履行。但是計劃生育制度本身具有政策性，它的性質(zhì)決定計劃生育政策應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟與社會發(fā)展情況適時作出評估和調(diào)整，保障公民生育權(quán)的實現(xiàn)。第三，用發(fā)展的眼光看，人口政策需要客觀物質(zhì)條件的保障。國家有必要健全生育醫(yī)療服務(wù)，尤其是改善基層婦幼醫(yī)療的條件，加強基層計劃生育專業(yè)服務(wù)，提高整體醫(yī)療水平。

（作者單位：天津師范大學(xué)法學(xué)院）