俄羅斯國(guó)家安全立法的體系化構(gòu)建

文/劉洪巖

俄羅斯國(guó)家安全立法的體系化構(gòu)建

文/劉洪巖

俄羅斯國(guó)家安全立法體系主要側(cè)重于國(guó)家安全機(jī)構(gòu)建設(shè)、國(guó)家秘密保護(hù)、國(guó)外情報(bào)獲取、反間諜活動(dòng)等方面，除了保護(hù)政治安全、軍事安全、領(lǐng)土安全等傳統(tǒng)國(guó)家安全之外，還涵蓋了信息安全、生態(tài)安全、資源安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、核安全、外層空間安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。近年來(lái)，俄羅斯致力于在全球范圍內(nèi)擴(kuò)大其影響力，俄羅斯國(guó)家安全從傳統(tǒng)安全領(lǐng)域向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的延展越來(lái)越明顯。俄羅斯國(guó)家安全立法越來(lái)越關(guān)注社會(huì)精神領(lǐng)域，并呈體系化發(fā)展趨勢(shì)。

俄羅斯無(wú)論作為地理意義上的大國(guó)，抑或作為政治意義上的大國(guó)，在世界地緣政治格局中都有著舉足輕重的地位。國(guó)家安全保障問題一直是俄羅斯重要的建構(gòu)目標(biāo)和建設(shè)方向之一。無(wú)論是基于歷史傳統(tǒng)還是從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，維護(hù)國(guó)家安全都是俄羅斯法治化建設(shè)的重要內(nèi)容。

俄羅斯國(guó)家安全立法的歷史發(fā)展

近現(xiàn)代意義上的俄羅斯國(guó)家安全立法可追溯到蘇聯(lián)時(shí)期。蘇聯(lián)解體前夕，在國(guó)家政治局勢(shì)劇變、社會(huì)政見林立的情況下，制定并通過了蘇聯(lián)歷史上第一部規(guī)范國(guó)家安全活動(dòng)的法律——《國(guó)家安全機(jī)關(guān)法》。

如果說(shuō)蘇聯(lián)早期的肅反委員會(huì)是在非常情況下，作為保衛(wèi)革命的必要手段而臨時(shí)組建的話，與其不同的是, 此后成立的國(guó)家政治保衛(wèi)總局及其后繼者國(guó)家安全委員會(huì)（克格勃），一直在蘇聯(lián)國(guó)家管理體系中占據(jù)最為重要的核心位置。這樣一些涉及國(guó)家安全和公民權(quán)利的機(jī)構(gòu)，它們活動(dòng)的法律依據(jù)、權(quán)限、范圍等不能不被當(dāng)作一個(gè)重要的國(guó)家調(diào)控手段加以特殊對(duì)待。故此，國(guó)家政治保衛(wèi)總局一開始就走上了一條不同于傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)管理的路徑，它沒有納入蘇聯(lián)刑事訴訟體制之內(nèi)。該機(jī)構(gòu)擁有自己的“法律委員會(huì)”，“用于迅速判決反革命分子、間諜和恐怖分子”。從1929年11月開始，所有刑滿三年以上的政治犯和刑事犯都轉(zhuǎn)歸國(guó)家政治保衛(wèi)總局管理。因此，在20世紀(jì)30年代和40年代，國(guó)家政治保衛(wèi)總局一直是作為政治警察機(jī)構(gòu)而不是普通司法機(jī)構(gòu)參與蘇聯(lián)革命和建設(shè)的各項(xiàng)活動(dòng)。和肅反委員會(huì)一樣，國(guó)家政治保衛(wèi)總局的任務(wù)是同反革命作斗爭(zhēng)，但“反革命”的概念在不同時(shí)期有著不同的內(nèi)涵和外延。列寧時(shí)期的反革命清楚地界定為顛覆和破壞共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)者，斯大林時(shí)期則沒有一個(gè)明確的限定。由于國(guó)家政治保衛(wèi)總局及其后續(xù)機(jī)構(gòu)的職能長(zhǎng)期沒有法律依據(jù)，該機(jī)構(gòu)逐漸成為蘇共內(nèi)部黨同伐異的斗爭(zhēng)工具。隨著對(duì)斯大林個(gè)人崇拜的不斷增長(zhǎng)，該機(jī)構(gòu)更是淪為斯大林強(qiáng)化個(gè)人獨(dú)裁、打擊異己的工具和手段。

長(zhǎng)期高度集權(quán)的體制、民主匱乏、軍備擴(kuò)張及民族問題等復(fù)雜矛盾的交織，使得蘇聯(lián)逐漸陷入深刻的社會(huì)和國(guó)家危機(jī)。1986年召開的蘇共二十七大確定了加速國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。蘇共第19次全體代表會(huì)議確定把政治改革作為改革重點(diǎn)。但不成熟的政治改革，反而加深了蘇聯(lián)的危機(jī)，致使其國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)混亂，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化。在時(shí)任蘇共中央總書記戈?duì)柊蛦谭虺珜?dǎo)的民主化和公開化改革政策下，人們要求徹底改組國(guó)家安全委員會(huì)并規(guī)范、限制其活動(dòng)的呼聲日益高漲。在1989年蘇維埃代表大會(huì)上，蘇維埃代表尤里·弗拉索夫指出:“克格勃不僅僅是一個(gè)機(jī)關(guān)，它是真正的地下帝國(guó)，至今為止沒有向我們公開過秘密，卻只給我們開辟墳?zāi)??！笨烁癫酝乃魉鶠椋瑢?dǎo)致反克格勃的浪潮迭起。迫于社會(huì)壓力，蘇聯(lián)不得不開始對(duì)克格勃的職責(zé)范圍進(jìn)行立法，并于1991年5月16日通過了《國(guó)家安全機(jī)關(guān)法》。但到當(dāng)年年底，蘇聯(lián)即告解體。

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯成為獨(dú)立國(guó)家，俄羅斯聯(lián)邦安全機(jī)關(guān)接管并改組了蘇聯(lián)安全機(jī)關(guān)。在動(dòng)蕩、劇變、解體、重組等過程中，俄聯(lián)邦一方面必須建立與其政體變更相適應(yīng)的國(guó)家安全管理機(jī)構(gòu)，另一方面也需改組情報(bào)安全機(jī)構(gòu)，盡快擺脫蘇聯(lián)時(shí)期克格勃負(fù)面形象的影響。它尤其關(guān)注國(guó)家安全立法問題，立法速度之快，是其他任何國(guó)家無(wú)法比擬的。僅 1992年一年，俄聯(lián)邦就頒布了四部涉及國(guó)家安全的法律: 3月5日的《俄聯(lián)邦國(guó)家安全法》、3月13日的 《俄聯(lián)邦偵緝行動(dòng)法》、7月8日的《俄聯(lián)邦國(guó)家安全機(jī)關(guān)法》和《俄聯(lián)邦對(duì)外情報(bào)機(jī)關(guān)法》。

隨著國(guó)家安全機(jī)構(gòu)、任務(wù)、職權(quán)等的頻繁變化，俄聯(lián)邦不斷完善國(guó)家安全立法體系。新的安全機(jī)構(gòu)一出現(xiàn)，同時(shí)就有相應(yīng)的法律出臺(tái)。比如，1993年底，俄聯(lián)邦反間諜局成立之后，1994年1月5日出臺(tái)了《俄聯(lián)邦反間諜局條例》；1995年4月3日在宣布成立俄聯(lián)邦國(guó)家安全局的同一天，頒布了《俄聯(lián)邦國(guó)家安全機(jī)構(gòu)法》。1998年7月，為進(jìn)一步規(guī)范聯(lián)邦國(guó)家安全局的活動(dòng)，俄聯(lián)邦頒布了新的《俄聯(lián)邦安全局條例》。俄羅斯在較短時(shí)間內(nèi)基本完成了國(guó)家安全領(lǐng)域的主要立法，并建立起國(guó)家安全法律制度體系。

俄羅斯國(guó)家安全立法體系

俄羅斯國(guó)家安全立法體系主要側(cè)重于國(guó)家安全機(jī)構(gòu)建設(shè)、國(guó)家秘密保護(hù)、國(guó)外情報(bào)獲取、反間諜活動(dòng)等方面，除了保護(hù)政治安全、軍事安全、領(lǐng)土安全等傳統(tǒng)國(guó)家安全之外，還涵蓋了信息安全、生態(tài)安全、資源安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、核安全、外層空間安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

在國(guó)家安全機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，主要制定了《俄聯(lián)邦國(guó)家安全機(jī)關(guān)法》（1992年）、《俄聯(lián)邦安全部門法》（1995年）以及與之相配套的相關(guān)法律法規(guī)；在國(guó)家秘密保護(hù)方面，主要建立了以《俄聯(lián)邦國(guó)家秘密保護(hù)法》（1992年）為基礎(chǔ)的國(guó)家秘密保護(hù)法律體系；在國(guó)外情報(bào)獲取方面，俄羅斯制定了《俄聯(lián)邦對(duì)外情報(bào)機(jī)關(guān)法》（1992年）等法律；在反間諜活動(dòng)方面，俄羅斯制定了《俄聯(lián)邦偵緝行動(dòng)法》（1992年）等法律。

由于國(guó)家安全涉及范圍廣，俄羅斯還制定了對(duì)國(guó)防和國(guó)家安全具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)領(lǐng)域清單，并以此為基礎(chǔ)建立相關(guān)法律保護(hù)制度。這些領(lǐng)域包括核工業(yè)、信息、軍工、宇航業(yè)、通信業(yè)、自然資源、印刷出版業(yè)以及從事對(duì)水文氣象、地球物理現(xiàn)象產(chǎn)生影響的工作、傳染病病源體的研究等其他方面九大類，對(duì)外國(guó)機(jī)構(gòu)和投資者從事相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行限定，并根據(jù)每個(gè)行業(yè)的不同特點(diǎn)制定專項(xiàng)法律加以保護(hù)。以核工業(yè)為例，俄羅斯1995年制定了《核能利用法》，對(duì)核設(shè)施的安裝、建造和運(yùn)行，核原料及放射性物質(zhì)的勘探、開采、生產(chǎn)、使用、加工、運(yùn)輸、保存、掩埋，與核材料和放射性物質(zhì)有關(guān)的科研和試驗(yàn)，設(shè)計(jì)、規(guī)劃、制造核設(shè)備、放射源、核材料保存點(diǎn)或儲(chǔ)存庫(kù)等7類核活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。

對(duì)俄羅斯國(guó)家安全立法的評(píng)價(jià)

近年來(lái)，俄羅斯一直倡導(dǎo)“只有保障社會(huì)體系的安全，國(guó)家法律機(jī)制才能正常發(fā)揮其職能和重要作用”，認(rèn)為加強(qiáng)國(guó)家安全管理是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的決定性因素。將維護(hù)國(guó)家安全作為防范社會(huì)危險(xiǎn)的目的、條件和戰(zhàn)略，歸根到底是在保障社會(huì)制度和國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人的生存。俄羅斯國(guó)家安全保護(hù)，一直肩負(fù)保障公民個(gè)人權(quán)利，實(shí)現(xiàn)和國(guó)家復(fù)興的重要使命。近年來(lái)，俄羅斯國(guó)家安全立法呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

首先，俄羅斯國(guó)家安全的保護(hù)范圍逐漸擴(kuò)大。近年來(lái)，俄羅斯致力于在全球范圍內(nèi)擴(kuò)大其影響力，尤其是在信息化時(shí)代，俄羅斯國(guó)家安全從傳統(tǒng)安全領(lǐng)域向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的延展越來(lái)越明顯。比如近年來(lái)在信息安全、通信安全、生態(tài)安全、外層空間保護(hù)領(lǐng)域，俄羅斯國(guó)家安全的保護(hù)范圍逐步擴(kuò)大，國(guó)家安全立法的調(diào)整范圍也逐漸將更多的特定范疇列入“本國(guó)利益”影響范圍之內(nèi)。

其次，俄羅斯國(guó)家安全立法越來(lái)越關(guān)注社會(huì)精神領(lǐng)域。以信息安全為例，俄羅斯將現(xiàn)有的社會(huì)信息資源視作國(guó)家財(cái)富的重要組成部分。創(chuàng)建允許大眾傳媒和公民分享有關(guān)俄聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和公共社團(tuán)活動(dòng)信息的法律機(jī)制，是保證大眾傳媒準(zhǔn)確報(bào)道社會(huì)生活事件的重要保障，是加強(qiáng)俄羅斯公民社會(huì)建設(shè)強(qiáng)有力的社會(huì)基礎(chǔ)，是保護(hù)和復(fù)興俄羅斯民族文化、增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的基本條件。

最后，俄羅斯國(guó)家安全立法呈體系化發(fā)展趨勢(shì)。俄羅斯國(guó)家立法由一系列不同層次的基礎(chǔ)性法律文件構(gòu)成，是俄羅斯國(guó)家安全機(jī)關(guān)保護(hù)國(guó)家秘密信息文件資料及其載體的設(shè)備、方法和手段，以及為此所采取的各項(xiàng)保密措施的總稱?！抖砹_斯聯(lián)邦安全法》是一部有關(guān)國(guó)家安全和國(guó)家信息資源保護(hù)方面的基本法，是俄羅斯國(guó)家安全立法保護(hù)體系的基礎(chǔ)。由于《俄羅斯聯(lián)邦安全法》沒有明確國(guó)家秘密保護(hù)職能，《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家秘密法》對(duì)此作了明確規(guī)定，成為俄羅斯國(guó)家安全保護(hù)制度的重要法律基礎(chǔ)。除了《俄羅斯聯(lián)邦安全法》、《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家秘密法》外，俄羅斯國(guó)家安全立法體系還包括《俄聯(lián)邦信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》、《俄聯(lián)邦出入境法》、《俄聯(lián)邦大眾傳媒法》、《俄聯(lián)邦通信法》等其他俄聯(lián)邦法律法規(guī)、總統(tǒng)令以及俄聯(lián)邦政府的決議等法律文件。

俄羅斯國(guó)家安全立法的發(fā)展趨勢(shì)

目前，俄羅斯正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家對(duì)內(nèi)對(duì)外政策調(diào)整頻密。這加深了與之交往的國(guó)家對(duì)俄羅斯政策不確定性的猜疑，并引發(fā)與之有利益關(guān)系的國(guó)家對(duì)俄羅斯的市場(chǎng)走向、經(jīng)濟(jì)變革、對(duì)內(nèi)對(duì)外方針、科研和技術(shù)試驗(yàn)方向、軍事政策及其落實(shí)手段等的關(guān)注。

《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全綱要》規(guī)定了俄羅斯在信息領(lǐng)域的國(guó)家利益，包括信息獲取和使用、現(xiàn)代化通信技術(shù)發(fā)展、防止國(guó)家信息資源被非法獲取、尊重公民的憲法權(quán)利和自由等。因此，以安全綱要為基礎(chǔ)和依據(jù)，通過立法繼續(xù)深化完善國(guó)家信息防護(hù)系統(tǒng)和國(guó)家秘密防護(hù)系統(tǒng)，發(fā)展完善現(xiàn)代化的信息保護(hù)方法和手段，構(gòu)建有效的國(guó)家和社會(huì)保護(hù)國(guó)家秘密協(xié)同系統(tǒng)，揭露、制止和打擊俄羅斯聯(lián)邦信息安全保障領(lǐng)域內(nèi)的違法行為，增強(qiáng)政策透明度，消除外界疑慮，是俄羅斯必須正視的當(dāng)務(wù)之急。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）