關于推動和諧勞動關系法治化的問題

文/張鳴起

關于推動和諧勞動關系法治化的問題

文/張鳴起

導 讀

企業(yè)是創(chuàng)新發(fā)展的重要主體，創(chuàng)新發(fā)展是企業(yè)成長壯大的不竭動力。要想推動和諧勞動關系法治化，必須依法構建和發(fā)展和諧勞動關系，深刻認識和高度重視當前和諧勞動關系發(fā)展中的鮮明特點和嚴峻挑戰(zhàn)，并不斷推進和諧勞動關系法治化，從而培育發(fā)展新動力，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

黨的十八屆五中全會和剛剛通過的“十三五”規(guī)劃綱要都強調要堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，指出必須把發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，培育發(fā)展新動力，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。企業(yè)是創(chuàng)新發(fā)展的重要主體，創(chuàng)新發(fā)展是企業(yè)成長壯大的不竭動力。企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展包括技術、管理等多個方面的內容，其中創(chuàng)新發(fā)展和諧勞動關系是重要的基礎的內容，對此我談三方面的意見。

依法構建和發(fā)展和諧勞動關系，是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要內容與基礎

勞動關系是生產關系的重要組成部分，是最基本、最重要的社會關系。勞動關系是否和諧，事關企業(yè)及廣大職工的切身利益，事關經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧。世界各國多把勞動關系及其表現(xiàn)作為衡量社會是否和諧的晴雨表。我國自上世紀九十年代中葉實行市場經(jīng)濟體制后，構建中國特色和諧勞動關系，便成為建設社會主義和諧社會的重要基礎，成為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要保證，成為企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要基礎和保障。

實踐證明，勞動關系穩(wěn)定和諧的企業(yè)，能有效吸引勞動者，贏得勞動者的內心認同，并激發(fā)勞動者的歸屬感、責任感和創(chuàng)新精神，這是企業(yè)健康有序發(fā)展的重要保證。從長遠看，沒有和諧穩(wěn)定的勞動關系，企業(yè)就很難在市場經(jīng)濟的大潮中不斷發(fā)展壯大。這方面，我們既有成功的經(jīng)驗也有深刻的教訓。因此可以說，企業(yè)要創(chuàng)新發(fā)展，要保持并提高競爭力，要獲得持久的發(fā)展動力，就必須著力構建和諧勞動關系。

我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，勞動關系的建立、有序運行主要是依靠以勞動法為骨干，以勞動合同法、勞動爭議調解仲裁法、就業(yè)促進法等為支撐的勞動法律體系來規(guī)范和保障的。長期以來，我國勞動關系總體呈現(xiàn)著平穩(wěn)和諧的態(tài)勢，企業(yè)運行中產生的一些勞動關系矛盾包括形成了集體勞動爭議的激烈矛盾基本上都在法治框架內得以調處?？傮w平穩(wěn)、和諧穩(wěn)定的勞動關系較好地適應了企業(yè)健康發(fā)展的需要，有力地促進和保障了經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，受經(jīng)濟增長速度放緩，產業(yè)結構轉型升級，化解過剩產能任務加重，部分產業(yè)受到較大沖擊等因素的影響，勞動關系領域出現(xiàn)了一些新的變化，呈現(xiàn)出一些新的特點，發(fā)展和諧勞動關系面臨不少新問題和挑戰(zhàn)。應當講，在勞動關系運行遇到新情況下，我們更需要發(fā)展和諧勞動關系，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展奠定有利基礎。構建和諧勞動關系要解決的問題，需采取的舉措很多，關鍵的是推進和諧勞動關系法治化。

深刻認識和高度重視當前和諧勞動關系發(fā)展中的鮮明特點和嚴峻挑戰(zhàn)

推進和諧勞動關系法治化，應當堅持問題導向。當前，我認為在勞動關系領域，有如下問題應引起重視。

1.勞動關系主體多元化、復雜化程度增高。

一是處理好農民工問題成為構建和諧勞動關系的重中之重。

2015年，全國農民工數(shù)量達到27747萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬人的68.66%，農民工已成為我國工人隊伍的主要力量。農民工主要在非國有的中小企業(yè)中就業(yè)，中小企業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)已占城鎮(zhèn)就業(yè)的70%以上，大量中小企業(yè)的勞動關系穩(wěn)定性、和諧程度相對較低。加之農民工自身存在的就業(yè)穩(wěn)定性差，工資低，社會保障程度較低等特點，當前農民工與城鎮(zhèn)職工存在的同工不同酬、同工不同權現(xiàn)象表現(xiàn)的更加突出。2014年，農民工參加基本養(yǎng)老保險的比例為16.7%。農民工勞動保障權益受侵害現(xiàn)象也比較普遍,個別中小企業(yè)甚至將拖欠農民工工資和使用政府墊付工資基金作為解決融資難的手段?？傮w上看，對農民工勞動權益的保護仍然比較薄弱，農民工已成為遭遇勞動違法行為侵害和勞動爭議風險的最主要人群。近年來發(fā)生的勞動爭議包括集體勞動爭議和集體停工事件主要是發(fā)生在農民工群體中或因農民工群體合法權益受損而引起的。因此，如何依法處理好農民工的問題，已經(jīng)成為我國勞動關系和諧發(fā)展的重大課題。

二是勞動力供求關系開始發(fā)生變化，勞動力供給呈現(xiàn)出總體過剩與結構性短缺并存的態(tài)勢。

長期以來，我國一直存在勞動力資源相對過剩和資本資源相對短缺的問題，造成我國勞動力市場長期呈現(xiàn)“強資本、弱勞動”的狀態(tài)。這種“強資本、弱勞動”的國情直接間接地影響制約了我國勞動法治和政策的制定。我國勞動年齡段人口自2012年起出現(xiàn)絕對數(shù)連續(xù)下降，測算在“十三五”時期將比下降前每年減少1000萬左右。這是一個深層的帶有根本意義的變化，它必將深深地影響到勞動關系主體間的力量對比。當然，一般情況下，勞動力市場供求關系的變化約滯后勞動年齡人口供給變化五年左右，加上經(jīng)濟增速下行及產業(yè)結構調整對就業(yè)的影響等原因，當前勞動力市場“強資本、弱勞動”格局出現(xiàn)動搖、變化跡象，但這也需要我們高度重視。按照勞動適齡人數(shù)下降的幅度，在可以預見的將來，人們便會看到，我國勞動力市場出現(xiàn)勞動力供給總體短缺態(tài)勢，進而影響用工。

三是新行業(yè)、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，使企業(yè)用工管理和勞動者的勞動形態(tài)深刻變化。

隨著互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，一些非規(guī)則用工形式大量出現(xiàn)。這些非規(guī)則用工大多未納入勞動法律調整，特別是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的用工管理和勞動者的勞動形態(tài)發(fā)生了深刻變化，企業(yè)用工碎片化、工作場所虛擬化，直接沖擊著傳統(tǒng)方式的和諧勞動關系構建，甚至對和諧勞動關系的認識也形成挑戰(zhàn)。

2.平衡勞動關系運行的基本協(xié)調機制還不能適應需求。

勞動合同制度、集體協(xié)商制度、三方機制是構建和諧勞動關系的三項基本制度。目前，這三項制度建設都還存在很大差距，嚴重制約了制度功能的發(fā)揮。

一是勞動合同簽訂率規(guī)范度較低。勞動合同規(guī)范程度和簽訂率是和諧勞動關系的標準之一。當前一些使用農民工較多的勞動密集型的中小企業(yè)，書面勞動合同簽訂率相對較低。2015年國家統(tǒng)計局在某地的調查表明，逾五成農民工未與用人單位簽訂勞動合同。勞動合同簽訂還存在不規(guī)范甚至違法情況。不規(guī)范、無書面合同成了爭議隱患，處理起來有很大難度。二是集體協(xié)商的效能未得到應有的發(fā)揮。目前全國簽訂集體合同254.7萬份，覆蓋企業(yè)691.0萬家，覆蓋職工29540.6萬人，占規(guī)模以上企業(yè)數(shù)的80%以上。但集體協(xié)商機制還不夠健全，在維護勞動關系和諧穩(wěn)定上的重要作用還遠沒有發(fā)揮出來。一些經(jīng)過工會與企業(yè)工資集體協(xié)商形成集體合同的企業(yè)因工人要求增加工資而導致集體停工事件的多有發(fā)生，從反面說明了這一點。最近社會上熱議的“工資上漲造成企業(yè)負擔過重”而一線工人又抱怨物價高、工資低的事例也從一個側面說明我們的工資集體協(xié)商作用在多數(shù)企業(yè)未體現(xiàn)出來。三是協(xié)調勞動關系三方機制在一些地方存在虛化問題。據(jù)工會統(tǒng)計，目前各級地方及產業(yè)工會參與建立的協(xié)調勞動關系三方機制已達兩萬余個，但多數(shù)三方機制在具體運作中，沒有做到經(jīng)常性溝通與協(xié)商，未能在共同解決有關勞動關系重大問題上發(fā)揮實質性作用。一些停工事件發(fā)生后，多由地方啟動維穩(wěn)機制來處置，常常是事態(tài)平息了，問題依然存在，最終還要企業(yè)與職工代表通過協(xié)商來解決，既浪費行政資源又致使有的勞動關系矛盾演變成勞政矛盾。這樣的事例在一些地方比較普遍。

3.勞動爭議數(shù)量仍在高位徘徊，處理難度加大。

當前我國正處于經(jīng)濟轉軌和社會轉型時期，勞動關系矛盾已進入凸顯期和多發(fā)期，由其引發(fā)的勞動爭議特別是集體勞動爭議發(fā)生的熔點低、爆發(fā)快、影響廣?？偟目矗^長一段時間，勞動爭議特別是集體勞動爭議多發(fā)將成為勞動關系領域一個突出現(xiàn)象，甚至成為影響我國發(fā)展和穩(wěn)定的突出問題。

受長期以來低成本、粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式影響，勞動關系領域的矛盾積累較多。在普通勞動者自我維權意識日益增強和獲取信息更加便捷的情況下，社會保險方面欠賬多、工資正常增長機制不夠健全、收入分配方式有失公平透明等問題極易凸顯出來，產生集體爭議甚至激化成集體停工事件。2015年，各級勞動爭議調解組織共受理勞動爭議36.3萬件。一方面，勞動者的訴求內容越來越具體，訴求范圍越來越大，另一方面，集體性爭議和集體維權現(xiàn)象越來越多，有些地方集體停工等類型的群體性事件時有發(fā)生。相對而言，群體性事件的處理難度更大，對勞動關系的沖擊也更大，加之一些維權組織的介入，使得矛盾更加復雜。

4.勞動法律實施仍然是法治各環(huán)節(jié)中最薄弱一環(huán)。

我國勞動法律體系雖然不夠健全，但在勞動關系建立、運行和出現(xiàn)爭議進行救濟等各環(huán)節(jié)已基本有法可依。當前最主要的問題是法律未得到有效實施。一是一些企業(yè)規(guī)避法律規(guī)定甚至公然違法用工的現(xiàn)象多有存在。二是勞動執(zhí)法環(huán)境亟需改善。部分地方政府片面注重GDP增長和企業(yè)發(fā)展，忽視勞動者合法利益訴求，影響了勞動關系和諧發(fā)展。三是勞動執(zhí)法剛性不足，缺乏權威。相對于其他法律，勞動法律規(guī)定過于原則，可操作性不強，處罰標準較低，勞動保障監(jiān)察力量不足，勞動執(zhí)法手段過軟，企業(yè)違法成本很低，難以起到應有的懲戒作用，損害了勞動法律的尊嚴和權威。

5.勞動爭議調處機制有待改革創(chuàng)新。

現(xiàn)行的調處機制難以適應當前勞動爭議高發(fā)的狀況。一是復雜的勞動爭議處理程序增加了當事人的負擔，導致勞動爭議案件處理周期長、成本高、效率低。相對于一般民事案件“或裁或審”、“各自終局”的處理體制，現(xiàn)行勞動爭議處理實行的“仲裁前置”、“一裁兩審”制度過于繁復，工傷賠償爭議處理程序則更為復雜。如果當事一方不配合，全部走完程序要一年多。仲裁機構、法院對同一案件重復取證、重復審查，在很大程度上造成了資源浪費和法律適用不統(tǒng)一。二是勞動爭議仲裁機構對大多數(shù)勞動爭議無終局處理權，仲裁實際上變?yōu)閯趧訝幾h處理的“中間環(huán)節(jié)”，勞動爭議仲裁制度簡便、靈活、快捷的特有優(yōu)勢難以發(fā)揮，權威性被削弱。即使是特定案件勞動爭議“一裁終局”制度，也因適用范圍狹窄限制了進入終局裁決的勞動爭議案件數(shù)量，且對仲裁裁決職工可以起訴、用人單位可以申請撤銷限制了裁決終局的效力，造成該制度沒有發(fā)揮應有的積極作用。三是不區(qū)分權利爭議和利益爭議，大量本應由勞動保障監(jiān)察部門查處的不簽訂勞動合同、拖欠工資、不繳社會保險費等一般違法行為，未經(jīng)查處而進入勞動爭議處理程序，大大加重了仲裁和訴訟的壓力。

上述五方面情況有的是近年產生的，有的長期存在，近年來程度加重，新時期對和諧勞動關系的要求增高，使問題凸顯出來，推進和諧勞動關系法治化必須重視并提出新對策來處理好這些問題。

推進和諧勞動關系法治化應重點解決的問題

推進和諧勞動關系法治化，首先要明確目標和基本要求，“十三五”時期，在四個全面戰(zhàn)略布局大背景下，我們應當以五大發(fā)展理念為指導，堅持共建共享的原則。統(tǒng)籌處理好促進企業(yè)發(fā)展和維護職工權益的關系，調動勞動關系雙方主體的積極性、主動性，推動企業(yè)和勞動者協(xié)商共事、機制共建、效益共創(chuàng)、利益共享，依法構建規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的中國特色勞動關系，將勞動關系的建立、運行、監(jiān)督、調處的全過程納入法治軌道。在這個總的要求下，當下要從幾方面著手：

1.勞動關系雙方應強化法治意識，提高對新時期構建和諧勞動關系重要性的認識，共同維護勞動關系的和諧穩(wěn)定。

一是企業(yè)應把勞動者作為維系企業(yè)生存發(fā)展的利益共同體，作為企業(yè)保持和增強競爭力的重要資源，積極承擔企業(yè)社會責任，真誠善待員工，保障其合法權益，尊重其發(fā)展權利。

二是勞動者要不斷提高自身素質，依法理性表達訴求，維護自身合法權益。依法參加和組建工會，用組織的力量來實現(xiàn)勞資利益平衡。

三是工會組織應更多運用法治思維和法治方式，積極主動地履行維權職責。

2.立法方面應進一步完善我國的勞動法律體系。

2006年以來，我國勞動立法步伐明顯加快，多部勞動法律先后出臺，勞動法制建設取得全方位的進展。但我國的勞動法律體系仍有不少缺項和薄弱環(huán)節(jié)，特別是勞動基準、集體協(xié)商、企業(yè)民主管理、勞動保障監(jiān)察等方面的立法還存在層級低、效力弱等問題，比如，我國尚未制定勞動基準法和集體協(xié)商法，相關規(guī)定散見于勞動法或勞動合同法中，既不完善，操作性也差。再如現(xiàn)行的《勞動法》和《勞動爭議調解仲裁法》也應與時俱進，進行修改。這就迫切要求加強勞動法制建設，有針對性地推進有關方面法律的制定，促進勞動法律體系不斷完善，為構建和發(fā)展中國特色和諧勞動關系奠定堅實的法律基礎。

3.行政執(zhí)法方面應進一步加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度。

應當適應和諧勞動關系構建、發(fā)展的要求，完善勞動保障監(jiān)察制度，充分發(fā)揮各級政府尤其是勞動保障監(jiān)察部門在勞動監(jiān)察執(zhí)法中的積極、主導作用，變被動執(zhí)法為主動執(zhí)法。增加勞動監(jiān)察人員數(shù)量，強化勞動保障監(jiān)察部門執(zhí)法手段和執(zhí)法力量，調動監(jiān)察人員的積極性，明確勞動監(jiān)察人員的職責，加大勞動保障監(jiān)察的力度，快速有效查處勞動保障違法行為。應當加大對勞動關系領域重大事件網(wǎng)絡輿情的監(jiān)管力度，做好預防預警工作。通過網(wǎng)絡輿情監(jiān)測平臺，密切關注有關事件的輿情動態(tài)。及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)勞動關系方面的苗頭性情況，及時處置。發(fā)現(xiàn)虛假輿情要聯(lián)系網(wǎng)監(jiān)部門及時刪帖，惡意炒作要通報公安、網(wǎng)監(jiān)等部門查處和追究責任。

4.制度建設方面應進一步健全勞動關系基本協(xié)調機制。

一是充分發(fā)揮集體協(xié)商作用，補齊短板。以工資集體協(xié)商為例，我國企業(yè)工資調整堅持“市場機制調節(jié)、企業(yè)自主分配、平等協(xié)商確定、政府監(jiān)督指導”的原則。在這四個方面中，平等協(xié)商是短板。應當加強集體協(xié)商能力建設，運用法治思維和法治方式推進集體協(xié)商，提高協(xié)商層次，擴大協(xié)商范圍，強化協(xié)商實效，充分發(fā)揮集體協(xié)商在勞動關系協(xié)調平穩(wěn)運行中的重要作用。二是進一步加強企業(yè)民主管理。提升法律效力，提高企業(yè)民主管理的規(guī)范化程度。特別是對非國有中小企業(yè)民主管理制度應予以明確規(guī)范，落實勞動者的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。三是進一步坐實協(xié)調勞動關系三方機制。建議各級三方機制抓住相應層級和范圍勞動關系領域的突出問題以及職工關注的熱點問題展開協(xié)商，重點研究解決勞動關系方面帶有全局性、傾向性的重大問題，增強三方機制的實效性，將勞動關系矛盾、集體停工事件等化解在企業(yè)、解決在勞動關系領域。

5.司法方面應進一步完善勞動爭議處理制度。

應當做好頂層設計，在完善勞動保障監(jiān)察制度的基礎上，建立及時、高效、便捷的勞動爭議處理制度，促進勞動爭議及時公正解決，以構建和諧勞動關系。一是建立“或裁或審”、各自終局制度。賦予當事人選擇仲裁或訴訟的權利，縮短周期、降低成本、提高效率。二是借助社會力量完善勞動爭議調解制度。大力推動規(guī)模以上企業(yè)建立由律師、專家、學者參與、企業(yè)內相關單位人員組成的勞動爭議協(xié)商調解制度。改變層層設立的調解機構設置，集中建立更高質量的一元調解組織。積極探索建立專業(yè)性、權威性的區(qū)域性勞動爭議第三方調解制度，政府全額出資購買服務，聘請律師、專家、學者擔任調解員，確保調解委員會獨立、公正、專業(yè)的第三方地位，強化調解協(xié)議效力，努力提高勞動爭議調解的社會公信力。三是在發(fā)展勞動爭議仲裁的社會化和專業(yè)性上多做文章。勞動爭議仲裁要逐步增強社會化和專業(yè)性，提升公信力。探索建立勞動訴訟法庭，逐步改變用民事訴訟規(guī)律裁處勞動案件的作法。探索建立仲裁員名錄，逐步增加專家、律師等專業(yè)人員作為兼職仲裁員。仲裁機構主要負責培訓、考核、管理仲裁員，組建仲裁庭和監(jiān)督仲裁庭等職責，仲裁裁決更多依據(jù)雙方約定、仲裁程序更加簡便快捷。

6.注重守法方面應增強企業(yè)守法觀念和依法用工意識，重視并嚴格執(zhí)行勞動法律體系、社保法律規(guī)定，依法辦企業(yè)，誠信搞經(jīng)營，依法處理勞動爭議糾紛。

同時應加大對勞動者的法律服務力度，持續(xù)開展普法宣傳，引導和幫助廣大勞動者依法理性維權。解決勞動者缺乏依法維權意識，信關系不信法治，信老鄉(xiāng)不信法律，走極端不走法定程序等問題。應認真貫徹黨中央、國務院關于構建和諧勞動關系的意見，繼續(xù)廣泛開展和諧企業(yè)、和諧園區(qū)創(chuàng)建活動和職工、企業(yè)“雙愛雙評”活動，為推進和諧勞動關系法治化營造有利環(huán)境。

（作者系中國法學會副會長）