中國(guó)語(yǔ)境下的法官責(zé)任制

文/熊秋紅

中國(guó)語(yǔ)境下的法官責(zé)任制

文/熊秋紅

在中國(guó)，根據(jù)法官法的規(guī)定，“法官責(zé)任制”指的是法官因違紀(jì)違法犯罪而追究法官責(zé)任的制度。但是，在司法改革的過程中，又出現(xiàn)了幾個(gè)與之相關(guān)的概念，如“錯(cuò)案責(zé)任追究制”、“違法審判責(zé)任制”、“主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”、“司法責(zé)任制”等。不同的概念有著不同的內(nèi)涵和指向，需要予以厘清；同時(shí)也需要對(duì)這些概念與“法官責(zé)任制”之間的關(guān)系進(jìn)行梳理；此外，還需要以其他國(guó)家和地區(qū)的法官責(zé)任制為參照，探討中國(guó)語(yǔ)境下的法官責(zé)任制的理論支撐、內(nèi)在邏輯、基本內(nèi)容以及主要問題。本文擬對(duì)上述議題進(jìn)行探討，以期對(duì)中國(guó)法官責(zé)任制的發(fā)展方向形成較為清晰的認(rèn)識(shí)。

法官責(zé)任制在中國(guó)的確立和演變

1995年頒布、2001年修改的《中華人民共和國(guó)法官法》對(duì)法官的行為作了一些禁止性規(guī)定，大體上可分為兩類：一類與法官的特殊身份有關(guān)，如法官不得散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論；不得參加非法組織；不得參加旨在反對(duì)國(guó)家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)；不得參加罷工；不得從事營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。另一類與法官所從事的司法活動(dòng)有關(guān)，如法官不得泄露國(guó)家秘密或?qū)徟泄ぷ髅孛?；不得隱瞞證據(jù)或者偽造證據(jù)；不得刑訊逼供；不得貪污受賄、徇私枉法、濫用職權(quán)；不得拖延辦案；不得玩忽職守；不得利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利；不得接受當(dāng)事人及其代理人的請(qǐng)客送禮。法官違反禁止性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照情節(jié)輕重，分別追究其行政責(zé)任或刑事責(zé)任。通過法官法的規(guī)定，在中國(guó)初步確立了法官責(zé)任制，又可稱之為“法官懲戒制度”。此外，法官法還對(duì)法官的“辭職辭退”作了規(guī)定。依據(jù)法官法，法官對(duì)人民法院關(guān)于本人的處分、處理不服的，可以向原處分、處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可以向原處分、處理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申訴。

法官法僅將“玩忽職守，造成錯(cuò)案或者給當(dāng)事人造成嚴(yán)重?fù)p失”作為追究法官責(zé)任的情形之一。但是，在上個(gè)世紀(jì)80年代末、90年代初，“錯(cuò)案責(zé)任追究制”被一些地方法院作為司法改革舉措進(jìn)行試點(diǎn)，該制度后來逐步推廣到全國(guó)眾多法院，進(jìn)而在很大程度上取代了法官法中的法官責(zé)任制。1997年中共十五大報(bào)告提出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯(cuò)案責(zé)任追究制度?！卞e(cuò)案責(zé)任追究制的推行在學(xué)術(shù)界引起了很大的爭(zhēng)議，如認(rèn)為“錯(cuò)案”不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，其范圍很難加以明確界定；“錯(cuò)案責(zé)任追究”很容易被人理解為只要發(fā)生了錯(cuò)案，就應(yīng)當(dāng)追究法官的責(zé)任。

最高人民法院在總結(jié)各地法院實(shí)行錯(cuò)案責(zé)任追究制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于1998年發(fā)布了《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》和《人民法院審判紀(jì)律處分辦法（試行）》兩個(gè)文件。“錯(cuò)案責(zé)任追究制”的提法由此被“違法審判責(zé)任制”所取代。違法審判責(zé)任制偏重于從法官的違法行為（既包括違反實(shí)體法的行為，又包括違反程序法的行為）出發(fā)追究法官的責(zé)任，故可稱之為“行為責(zé)任追究制”，它區(qū)別于以追究結(jié)果責(zé)任為導(dǎo)向的錯(cuò)案責(zé)任追究制。

處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，法官失當(dāng)行為、濫權(quán)行為甚至腐敗行為時(shí)有發(fā)生，為了加強(qiáng)法官職業(yè)道德建設(shè)，2010年最高人民法院發(fā)布了《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》和《法官行為規(guī)范》。同年，全國(guó)政法工作會(huì)議提出了“四個(gè)一律”的要求。最高人民法院還發(fā)布了法官“五個(gè)嚴(yán)禁”（2009年）、“十個(gè)不準(zhǔn)”（2013年）等禁令。2014年，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上指出：“要加強(qiáng)紀(jì)律教育，健全紀(jì)律執(zhí)行機(jī)制，以鐵的紀(jì)律帶出一支鐵的政法隊(duì)伍。”上述文件和“鐵規(guī)禁令”不僅對(duì)法官的業(yè)務(wù)行為予以規(guī)范，而且對(duì)法官的業(yè)務(wù)外活動(dòng)予以規(guī)范，這種以法官職業(yè)道德為基點(diǎn)所構(gòu)建的法官責(zé)任制可稱之為“法官違反職業(yè)倫理責(zé)任制”。

從法官法確立法官責(zé)任制至今，該制度大致經(jīng)歷了從職業(yè)責(zé)任、結(jié)果責(zé)任、行為責(zé)任到倫理責(zé)任的演變，因此導(dǎo)致了在對(duì)該制度的理解上不同涵義的法官責(zé)任制交織在一起的現(xiàn)狀。從總體上看，法官責(zé)任制的發(fā)展態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：其一是強(qiáng)化法官責(zé)任，強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格審判責(zé)任”，實(shí)行“辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制”；其二是泛化法官責(zé)任，對(duì)法官的追責(zé)事由大大突破了法官法的規(guī)定，體現(xiàn)出“全面追責(zé)”的趨向。

作為司法改革重要舉措的“司法責(zé)任制”

在新一輪的司法體制改革中，在原有的“法官責(zé)任制”之外，又提出了“司法責(zé)任制”的概念。十八屆三中全會(huì)決定提出要“改革審判委員會(huì)制度，讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”；十八屆四中全會(huì)決定提出要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”。以上述決定為指引，2015年最高人民法院和最高人民檢察院分別發(fā)布了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》和《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》。對(duì)于“司法責(zé)任制”，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行解讀：

首先，這里的“司法責(zé)任制”指的是“辦案責(zé)任制”。在中央的頂層設(shè)計(jì)中，采取了公、檢、法三機(jī)關(guān)辦案責(zé)任一體化的思路。從保障辦案質(zhì)量出發(fā)，公、檢、法三機(jī)關(guān)工作的重要性顯然不分伯仲，如果出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)主辦偵查員、主任檢察官、主審法官的辦案責(zé)任。根據(jù)中國(guó)憲法的規(guī)定，人民法院和人民檢察院為司法機(jī)關(guān)，因此，人民法院和人民檢察院的辦案責(zé)任制統(tǒng)稱“司法責(zé)任制”。

其次，新的辦案責(zé)任制改變了公安司法機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行格局，體現(xiàn)了辦案權(quán)力重心下移。過去公、檢、法三機(jī)關(guān)辦案，存在著一種層層審批的辦案模式，終極性的話語(yǔ)權(quán)在上層，現(xiàn)在則下移至主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員，他們?cè)谛惺拱讣Q定權(quán)的同時(shí)承擔(dān)辦案責(zé)任。

再次，該制度的理論基礎(chǔ)為“權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，即體現(xiàn)“誰(shuí)辦案、誰(shuí)決定、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。一方面，各辦案主體有什么樣的權(quán)力、有什么樣的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)清單，以明確其權(quán)力和責(zé)任界限；另一方面，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)相符，各辦案主體有什么樣的權(quán)力，就有什么樣的責(zé)任，各種不同的權(quán)力分別對(duì)應(yīng)著不同的責(zé)任。這體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的法律原則。

最后，司法責(zé)任制是深化司法體制改革的重要舉措。習(xí)近平總書記在2015年3月中央政治局就深化司法體制改革、保障司法公正集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子，凡是進(jìn)入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)?！敝醒胝ㄎ瘯浢辖ㄖ赋觯骸八痉ㄘ?zé)任制是司法體制改革的關(guān)鍵。要按照讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)的要求，完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制和檢察官責(zé)任制?！?/p>

人民法院的“司法責(zé)任制”改革

從《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的具體內(nèi)容來看，人民法院司法責(zé)任制的內(nèi)涵具有綜合性，它是以法官獨(dú)立審判為前提、以法官員額制為配套、以完善法官職業(yè)保障為條件、以主客觀相統(tǒng)一為追責(zé)原則的具有中國(guó)特色的法官辦案責(zé)任制。

《意見》對(duì)違法審判責(zé)任與其他違紀(jì)違法責(zé)任作了區(qū)分，指出：法官在審判工作中，故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法審判責(zé)任；法官有違反職業(yè)道德準(zhǔn)則和紀(jì)律規(guī)定，接受案件當(dāng)事人及相關(guān)人員的請(qǐng)客送禮、與律師進(jìn)行不正當(dāng)交往等違紀(jì)違法行為的，依照法律及有關(guān)紀(jì)律規(guī)定另行處理。

司法責(zé)任制以法官獨(dú)立審判為前提，但推進(jìn)法官獨(dú)立審判的改革具有折中性，《意見》在明確獨(dú)任庭和合議庭運(yùn)行機(jī)制、司法人員職責(zé)和權(quán)限的同時(shí)，賦予了院庭長(zhǎng)管理監(jiān)督權(quán)、創(chuàng)建了專業(yè)法官會(huì)議制度、保留了審判委員會(huì)制度并限縮了審判委員會(huì)的權(quán)力。其主要內(nèi)容為：第一，對(duì)于具有特定情形的案件，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)有權(quán)要求獨(dú)任法官或者合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評(píng)議結(jié)果；院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)案件的審理過程或者評(píng)議結(jié)果有異議的，不得直接改變合議庭的意見，但可以決定將案件提交專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)進(jìn)行討論；第二，分別建立由民事、刑事、行政等審判領(lǐng)域法官組成的專業(yè)法官會(huì)議，合議庭認(rèn)為所審理的案件因重大、疑難、復(fù)雜而存在法律適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的，可以將法律適用問題提交專業(yè)法官會(huì)議研究討論，專業(yè)法官會(huì)議的討論意見供合議庭復(fù)議時(shí)參考，采納與否由合議庭決定；第三，審判委員會(huì)只討論涉及國(guó)家外交、安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件，以及重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題。通過上述舉措，保持了法院對(duì)整體審判活動(dòng)的控制力。

根據(jù)《意見》，需要追究法官違法審判責(zé)任的，一般由院長(zhǎng)、審判監(jiān)督部門或者審判管理部門提出初步意見，由院長(zhǎng)委托審判監(jiān)督部門審查或者提請(qǐng)審判委員會(huì)討論，經(jīng)審查初步認(rèn)定有關(guān)人員具有需要追究違法審判責(zé)任情形的，由人民法院監(jiān)察部門啟動(dòng)違法審判責(zé)任追究程序；人民法院監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)法官是否存在違法審判行為進(jìn)行調(diào)查，當(dāng)事法官享有知情、辯解和舉證的權(quán)利；人民法院監(jiān)察部門經(jīng)調(diào)查后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究法官違法審判責(zé)任的，報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定，并報(bào)送?。▍^(qū)、市）法官懲戒委員會(huì)審議；法官懲戒委員會(huì)根據(jù)查明的事實(shí)和法律規(guī)定作出無(wú)責(zé)、免責(zé)或者給予懲戒處分的建議。給予停職、延期晉升、退出法官員額或者免職、責(zé)令辭職、辭退等處理的，由組織人事部門辦理；給予紀(jì)律處分的，由紀(jì)檢監(jiān)察部門辦理；涉嫌犯罪的，移送有關(guān)司法機(jī)關(guān)處理；免除法官職務(wù)的，由人大罷免或者提請(qǐng)人大常委會(huì)作出決定。

法官責(zé)任制改革中需要注意的問題

伴隨著中國(guó)的司法改革進(jìn)程，法官法所確立的法官責(zé)任制不僅在實(shí)踐中發(fā)生了演變，而且面臨著進(jìn)一步改革和完善的問題。在改革和完善法官責(zé)任制時(shí)，需要注意以下問題：

其一，適時(shí)修改法官法。人民法院的司法責(zé)任制改革拓展了法官責(zé)任制的關(guān)注視野，旨在推進(jìn)保障法官獨(dú)立審判與強(qiáng)化法官責(zé)任追究雙向度的發(fā)展，在此過程中，出于對(duì)法官辦案質(zhì)量的重視，應(yīng)將法官違法審判、造成錯(cuò)案的責(zé)任從法官責(zé)任體系中剝離出來，加以重點(diǎn)規(guī)范。這種以問題為導(dǎo)向的改革路徑與法律制度的體系化建構(gòu)之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生抵牾。僅就錯(cuò)案責(zé)任追究而言，《意見》所規(guī)定的追責(zé)事由與法官法的規(guī)定之間存在重大差異；《意見》所規(guī)定的追責(zé)程序在法官法中則基本上處于缺失狀態(tài)。根據(jù)“重大改革要于法有據(jù)”的原則，有必要在條件成熟時(shí)對(duì)法官法進(jìn)行較大幅度的修改。

其二，嚴(yán)格區(qū)分司法問責(zé)制與行政問責(zé)制。司法問責(zé)制與行政問責(zé)制在追責(zé)的原則、事由、程序、處分類型等方面均存在差異，如1.司法問責(zé)應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，以法官責(zé)任豁免為原則、以追責(zé)為例外；而行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)一致原則；2.行政追責(zé)的事由為公務(wù)員的違法違紀(jì)行為，而司法追責(zé)的邏輯起點(diǎn)是“法官行為損害司法公正的程度”；3.為了防止損害司法獨(dú)立，司法追責(zé)程序應(yīng)當(dāng)比行政追責(zé)程序更為嚴(yán)格；4.行政問責(zé)的處分類型主要為記過、記大過、降級(jí)等，而司法問責(zé)的處分類型主要為公開譴責(zé)、罰款、暫停履行職務(wù)、建議主動(dòng)辭職等。在中國(guó)法官責(zé)任制的構(gòu)建中，對(duì)于這種差異認(rèn)識(shí)不足。關(guān)于法官追責(zé)事由，法官法規(guī)定的兜底條款是“其他違法亂紀(jì)的行為”，與行政問責(zé)制無(wú)異；在中央的頂層設(shè)計(jì)中，采取了公、檢、法三機(jī)關(guān)辦案責(zé)任一體化的思路，法官職業(yè)的特殊性未被強(qiáng)調(diào)；《意見》指出，推進(jìn)審判責(zé)任制改革，要遵循“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，卻未明確規(guī)定“法官責(zé)任豁免原則”。

其三，改變“重實(shí)體、輕程序”的慣性思維。法官法確立了法官“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或處分”的原則；十八屆四中全會(huì)決定重申“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分”?？v觀法官責(zé)任制從確立到演變的整個(gè)過程，法官責(zé)任制中的實(shí)體問題——追責(zé)事由一以貫之地得到了重視，并且被強(qiáng)化和泛化，而追責(zé)程序問題卻一直被忽視，直到《意見》的出臺(tái)，這種局面才有所改變。實(shí)際上，由于追責(zé)事由具有廣泛性和擴(kuò)張性，因此，難以通過追責(zé)事由對(duì)法官責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格限定。構(gòu)建法官責(zé)任制，需要處理好審判獨(dú)立與司法監(jiān)督的關(guān)系，在維護(hù)審判獨(dú)立方面，司法監(jiān)督權(quán)的謙抑性更多地依賴于對(duì)追責(zé)的程序性控制，而這個(gè)問題在我國(guó)一直未能引起足夠的重視。

長(zhǎng)期以來，我們未能充分認(rèn)識(shí)到法官職業(yè)的特殊性，對(duì)法官比照公務(wù)員進(jìn)行管理，司法權(quán)力運(yùn)行帶有濃厚的行政化色彩，法官責(zé)任制的構(gòu)建與行政問責(zé)制沒有明顯的區(qū)別，未來在改革和完善法官責(zé)任制時(shí)需要逐步實(shí)現(xiàn)從依循行政邏輯向遵循司法邏輯的方向轉(zhuǎn)變，并立足國(guó)情，在維護(hù)司法自治與強(qiáng)化司法監(jiān)督之間尋求動(dòng)態(tài)的平衡。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究院法學(xué)研究所訴訟法室主任、研究員、博士生導(dǎo)師）