全面深化司法改革背景下的法官責(zé)任制

文/陳巖

全面深化司法改革背景下的法官責(zé)任制

文/陳巖

黨的十八大提出進一步深化司法體制改革以來，十八屆三中、四中全會《決定》明確提出了“司法責(zé)任制”。目前，新一輪的司法體制改革已經(jīng)啟動，各項司法體制改革試點工作正在有序進行。在司法體制改革各項工作之中，司法責(zé)任制的構(gòu)建與完善處于基礎(chǔ)性的地位。

2015年3月24日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要緊緊牽住司法責(zé)任制這個“牛鼻子”。孟建柱在中央政法工作會議上指出，2015年是司法體制改革全面深入推進的一年，完善司法責(zé)任制等4項改革在司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位。目前，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定的第一批和第二批共18個省份地區(qū)正在緊鑼密鼓地進行包括司法責(zé)任制在內(nèi)的多項內(nèi)容的試點。最高人民法院在總結(jié)評估2013年10月以來審判權(quán)運行機制改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和中央司法體制改革總體部署，經(jīng)過深入調(diào)研論證，廣泛聽取各方意見建議，最高人民法院黨組反復(fù)研究，起草了《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（簡稱《意見》），報經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第15次會議審議通過，于2015年9月21日發(fā)布?！兑庖姟肥侨嗣穹ㄔ簹v史上第一部系統(tǒng)規(guī)定法官審判責(zé)任及追究辦法的規(guī)范性文件，其出臺標志著法官責(zé)任追究與保障進入了一個新的階段。

錯案責(zé)任追究制的確立和發(fā)展

在司法責(zé)任制這一提法出現(xiàn)之前，司法系統(tǒng)內(nèi)一直使用錯案責(zé)任追究制的表述。錯案責(zé)任追究制在我國出現(xiàn)時間較早，1990年秦皇島人民法院率先建立了“錯案追究制”，隨后其在1992年最高人民法院召開的全國法院紀檢監(jiān)察工作座談會上被提出，1993年時開始在全國部分法院試行。如上海市高級人民法院1993年就已經(jīng)制定了《上海市法院系統(tǒng)錯案責(zé)任追究辦法（試行）》，并于當(dāng)年8月份在靜安區(qū)、浦東新區(qū)以及松江縣三個基層法院進行試點。錯案責(zé)任追究制具有鮮明的內(nèi)部制約與監(jiān)督的特點，其建立之初即旨在通過加強法院內(nèi)部制約與監(jiān)督增強審判人員的責(zé)任心，保證辦案質(zhì)量，防止和減少錯案。

然而，在錯案責(zé)任追究制運行過程中，理論界及司法實務(wù)界一直對其進行反思，特別是1997年《刑事訴訟法》的修改及一系列的審判方式改革以來，隨著對訴訟規(guī)律的認識更加深刻，錯案責(zé)任追究制備受質(zhì)疑。期間許多學(xué)者曾直接指出要不要取消錯案責(zé)任追究制的問題，也有學(xué)者提出了相應(yīng)的替代性制度，如法官彈劾、懲戒制度，更有甚者，直截了當(dāng)?shù)刂赋雒鎸﹀e案時經(jīng)常出現(xiàn)的有錯難糾的局面恰恰是錯案責(zé)任制所造成的。

司法實務(wù)界對待錯案責(zé)任追究制度有兩種截然不同的態(tài)度。第一種是直接予以取消或替代，如2005年北京市第一中級人民法院就取消了該制度，而代之以“法官不規(guī)范行為認定”制度，其追責(zé)犯罪已經(jīng)遠遠超出“錯案”，即使沒有出現(xiàn)錯誤的裁判結(jié)果，但如果法官在辦理案件過程中有不當(dāng)行為、違法行為，同樣會被懲戒。第二種是對錯案責(zé)任追究制度予以強化，如2012年4月5日，河南省高級人民法院出臺的《錯案責(zé)任終身追究辦法（試行）》就旨在強化錯案責(zé)任追究制度。

雖然對錯案責(zé)任追究制度的反思從未停止，但是總體上看，該制度一直處于不斷強化的過程中。2010年最高人民法院發(fā)布了《法官職業(yè)道德基本準則》和《法官行為規(guī)范》，不僅對法官的業(yè)務(wù)行為予以規(guī)范，而且對法官的業(yè)務(wù)外活動予以規(guī)范，加強了對法官違反職業(yè)倫理的責(zé)任追究。2010年的全國政法工作會議針對政法隊伍紀律作風(fēng)建設(shè)提出了“四個一律”的要求，最高人民法院發(fā)布了法官“五個嚴禁”、“十個不準”等禁令。2014年黨的十八屆四中全會《決定》提出要“實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史經(jīng)驗”。

司法責(zé)任制對錯案追究制的完善

即便如此，錯案責(zé)任追究制仍存在諸多不可避免的問題，雖然其出發(fā)點是制約和監(jiān)督審判權(quán)的正確行使，但無論從其運行效果亦或是與訴訟規(guī)律的一致性來看，該制度在以下幾個方面的弊端仍非常明顯：其一，錯案責(zé)任追究制片面強調(diào)責(zé)任追究，而忽視法官職業(yè)保障。其二，“錯案”概念、認定標準模糊。司法實踐中，“錯案”并不是一個嚴格意義上的法律術(shù)語，沒有一個統(tǒng)一的認定標準與制度規(guī)范，辦案機關(guān)往往將司法機關(guān)履行刑事賠償、不批捕、不起訴或者無罪判決視為錯案認定的標準，有的地方甚至將上級法院改判或發(fā)回重審的案件作為錯案追究辦案人員的錯案責(zé)任。其三，法律規(guī)定混亂，適用標準不統(tǒng)一。目前除了《法官法》、《刑法》以及最高人民法院和最高人民檢察院的相關(guān)司法解釋外,各地也制定了相應(yīng)的錯案責(zé)任追究辦法和認定細則。上位法與下位法之間，司法解釋與立法之間對錯案責(zé)任追究缺乏統(tǒng)一標準，適用混亂。其四，錯案責(zé)任追究制奉行“結(jié)果中心主義”，違背訴訟規(guī)律。其五，責(zé)任追究程序行政色彩濃厚，具有內(nèi)部性、不公開性。

司法責(zé)任制建立在對錯案責(zé)任追究制的反思基礎(chǔ)之上，但并非對錯案責(zé)任追究制的簡單補充。司法責(zé)任制強調(diào)法官責(zé)任兩層含義之間的平衡，突出法官在獨立行使職權(quán)的情況下承擔(dān)司法責(zé)任，加強法官獨立行使審判權(quán)的保障。其本質(zhì)上是將法官責(zé)任置于審判獨立的語境下，這與錯案責(zé)任追究制中單獨強調(diào)對法官的內(nèi)部制約與監(jiān)督更加符合司法規(guī)律。審判獨立不僅包括“讓審理者裁判”，當(dāng)然也內(nèi)含著“讓裁判者負責(zé)”的意思，審判獨立語境下的司法責(zé)任制不應(yīng)單獨強調(diào)責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)包括獨立、專業(yè)、保障的要求在內(nèi)。

司法責(zé)任制的主要內(nèi)容

《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》是當(dāng)前我國司法責(zé)任制的直接依據(jù)，《意見》從五個方面界定了司法責(zé)任制，分別是目標原則、改革審判權(quán)力運行機制、明確司法人員職責(zé)和權(quán)限、審判責(zé)任的認定和追究以及加強法官的履職保障。司法責(zé)任制的構(gòu)建必須圍繞“讓審理者才判、由裁判者負責(zé)，確保人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)”的總目標，貫徹六項基本原則，同時必須保障法官依法履職受法律保護。根據(jù)《意見》，司法責(zé)任制應(yīng)當(dāng)從以下三個方面進行理解與落實：

其一，改革審判權(quán)運行機制，明確各類審判人員的職責(zé)和權(quán)限是司法責(zé)任制的前提與基礎(chǔ)。雖然司法責(zé)任制看似主要是為了追究法官違法違紀責(zé)任而設(shè)立的制度，但是科學(xué)構(gòu)建審判權(quán)運行機制，合理界定各類審判人員職責(zé)范圍，才是司法責(zé)任制的基礎(chǔ)性內(nèi)容。在我國法院系統(tǒng)，以往存在的案件層層審批、層層請示的做法，不符合裁判親歷性和審判獨立性原則，權(quán)責(zé)不明、責(zé)任難定的問題比較突出。在這種情況下，如果審判人員不能夠獨立行使審判權(quán)，權(quán)責(zé)的內(nèi)容和邊界就無法清晰界定，所謂“追究責(zé)任”也就失去了基礎(chǔ)，成了無本之木。

其二，設(shè)置符合司法規(guī)律的責(zé)任追究制度是司法責(zé)任制的核心內(nèi)容。缺乏有效制約的權(quán)力必將導(dǎo)致權(quán)力的濫用，然而過于苛刻的責(zé)任追究又會影響審判權(quán)的獨立行使。因此，一方面，必須針對法官違法違紀情形設(shè)置責(zé)任追究的程序，防范權(quán)力的任意性，另一方面，應(yīng)當(dāng)充分考慮審判權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)的屬性，在設(shè)置責(zé)任追究情形的同時，還要明確依法不承擔(dān)責(zé)任的情形，既防止怠于懲戒，又防止懲戒過嚴，在法官獨立與法官責(zé)任之間達到合理平衡。這里應(yīng)當(dāng)注意的是，司法責(zé)任制的宗旨并不是追究責(zé)任，而是保障法官能夠依法獨立公正地行使審判權(quán)，追究責(zé)任只是保障措施之一。雖然這是最有力的措施，但卻是最后的保障措施。

其三，切實有效地保障法官依法履職是司法責(zé)任制的關(guān)鍵點。同以往的錯案責(zé)任追究制、違法審判責(zé)任制等法官責(zé)任制度相比，司法責(zé)任制在內(nèi)容上更加體系化、價值追求上更加多元化，不僅規(guī)定了對于法官違法違紀責(zé)任的追究，而且強調(diào)了對于法官能夠獨立、公正行使審判權(quán)加強職業(yè)保障，并且設(shè)置了相應(yīng)的配套機制來保障司法責(zé)任制的順利實施。這些配套的法官職業(yè)保障機制，是以往的只強調(diào)責(zé)任追究的法官責(zé)任制度所不具備的，在一定程度上決定了司法責(zé)任制度是否能夠順利落實。

適用司法責(zé)任制須遵循司法規(guī)律

責(zé)任的認定和追究是《意見》的核心內(nèi)容，如何認定“責(zé)任”成為適用司法責(zé)任制的關(guān)鍵問題。審判權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)，法官在行使審判權(quán)時享有自由裁量的空間，責(zé)任追究過當(dāng)，可能會損害法官獨立行使審判權(quán)的積極性與主動性。如何做到既嚴格落實司法責(zé)任追究，又防止侵害法官的獨立審判權(quán)，需要堅持以下幾點：

首先，明確法官司法責(zé)任追究的范圍。根據(jù)“法無明文規(guī)定不處罰”的原則，應(yīng)當(dāng)嚴格劃定法官司法責(zé)任層級，對哪些行為應(yīng)當(dāng)負責(zé)哪些行為不應(yīng)當(dāng)負責(zé)進行二元劃分，為司法責(zé)任的追究劃定“底線”。在規(guī)定法官司法責(zé)任追究范圍的同時，還應(yīng)當(dāng)對法官在哪些情況下不予追究責(zé)任進行明確的規(guī)定，域外法治國家普遍賦予了法官司法豁免權(quán)，我國同樣應(yīng)當(dāng)在司法責(zé)任制度中明確規(guī)定法官在何種情況下可以免除責(zé)任的承擔(dān)，以保障法官的獨立審判權(quán)。

其次，堅持主觀過錯與客觀行為相結(jié)合的歸責(zé)原則。法院系統(tǒng)推行的錯案責(zé)任追究制，由于“錯案”的概念存在模糊性，錯案責(zé)任的認定標準不統(tǒng)一，實踐中往往以案件裁判結(jié)果是否發(fā)生錯誤來認定法官是否承擔(dān)責(zé)任。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的法官責(zé)任制度導(dǎo)致了諸多問題的產(chǎn)生。司法責(zé)任制中，應(yīng)當(dāng)堅持“無行為則無責(zé)任”的原則，責(zé)任的認定以行為為導(dǎo)向，堅持主觀過錯和客觀行為相結(jié)合的歸責(zé)原則，不能僅以裁判結(jié)果錯誤而啟動對法官辦案責(zé)任的追究。

最后，加強對法官正確行使審判權(quán)的職業(yè)保障。司法責(zé)任制看似主要是對法官責(zé)任追究的制度，但是只要認真理解、領(lǐng)會司法責(zé)任制的內(nèi)容與精神，不難發(fā)現(xiàn)其最終目的在于保障法官公正獨立行使審判權(quán)，實現(xiàn)司法公正。對于法官違法違紀責(zé)任的追究只是保障司法公正實現(xiàn)的一種措施與手段，決不能把司法責(zé)任制變成一把高懸在法官頭頂?shù)摹斑_摩克里斯之劍”。在完善司法責(zé)任追究制度的同時，還應(yīng)當(dāng)完善法官正確行使審判權(quán)的職業(yè)保障制度，為法官公正、獨立行使審判權(quán)提供一個良好的職業(yè)環(huán)境，保障法官可以不為非法利益所動，不為案外因素所擾，公正、獨立審判案件，這也是司法責(zé)任制的重要內(nèi)容。

明確法官責(zé)任追究范圍

法官違法違紀責(zé)任的認定和追究是司法責(zé)任制的核心內(nèi)容。司法責(zé)任的追究是一種事后懲罰措施，及時、公正追究違法違紀法官的司法責(zé)任能夠達到一般預(yù)防與特殊預(yù)防的效果，倒逼法官在審判過程中依法行使審判權(quán)。相反，如果法官有責(zé)任而沒有受到及時地追究，或者無責(zé)任而受到不當(dāng)?shù)刈肪浚粌H達不到預(yù)防法官濫用職權(quán)的效果，還會影響到法官獨立行使審判權(quán)。因此，要嚴格限定法官責(zé)任的追究范圍，做到非因法定事由，非經(jīng)法定程序，法官依法履職行為不受追究。具體而言，法官司法責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)限于以下兩種情形：

一是法官故意違法的行為。比如法官在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的行為、違反規(guī)定私自辦案或者制造虛假案件、涂改、隱匿、偽造、偷換和故意損毀證據(jù)材料，等等。在法官存在故意違法行為的情形下，對法官責(zé)任的追究不要求發(fā)生錯案等嚴重后果，只要法官故意實施違法違紀行為，就要對其追究司法責(zé)任。

二是法官重大過失行為，且造成了錯案等嚴重后果。比如因重大過失導(dǎo)致裁判文書主文錯誤并造成嚴重后果的，因重大過失對不符合減刑、假釋條件的罪犯裁定減刑、假釋并造成嚴重后果的，因重大過失導(dǎo)致裁判結(jié)果錯誤并造成嚴重后果的，等等。根據(jù)主觀過錯與客觀行為相結(jié)合的歸責(zé)原則，法官在主觀過失的情況下承擔(dān)司法責(zé)任需要具備兩個條件：一是必須存在重大過失，一般的過失不需要承擔(dān)責(zé)任；二是必須導(dǎo)致錯案等嚴重后果。需要指出的是，這里的“錯案”是一種既判狀態(tài)，即產(chǎn)生錯案是在裁判發(fā)生法律效力后所發(fā)現(xiàn)的事實狀態(tài)。如果裁判尚未生效，沒有產(chǎn)生既判力，裁判錯誤通過后續(xù)的法律程序得以糾正，那么就要適用業(yè)績考評體系進行評價，而不宜適用司法責(zé)任程序追責(zé)。

法官責(zé)任制的排除適用

在明確了司法責(zé)任適用范圍的同時，還應(yīng)當(dāng)明確法官哪些行為不屬于司法責(zé)任追究的范圍：

首先，法官的一般過失與工作瑕疵。

法官在司法活動中的一般過失，在沒有造成嚴重后果的情況下不追究其司法責(zé)任。此外，對于法官的一些工作瑕疵，例如忘記在筆錄簽名、遺漏日期等等，也不應(yīng)當(dāng)追究司法責(zé)任，給予紀律上的處分即可。

其次，法官在事實與法律上的認識差異。法官對于案件事實、法律適用因認識上存在差異而導(dǎo)致處理結(jié)果的不同，也不屬于司法責(zé)任追究范圍。因為法官有一定自由裁量的權(quán)力，在事實、法律認識上可以根據(jù)自己的學(xué)識和經(jīng)驗作出判斷，法律給予法官作出不同判斷的空間，這是審判權(quán)運行的特點，而且，法官往往在能力、素質(zhì)上也有較大的差異。因此，如果法官謹慎地認定事實、適用法律，嚴格遵守法律程序，在行為方式上沒有不妥或違紀，即便案件認定結(jié)果與上級機關(guān)不一致，或者客觀上確有錯誤，也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

最后，其他情形。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，法官不承擔(dān)責(zé)任的其他情形還包括：法律、政策發(fā)生變化的；因出現(xiàn)新的證據(jù)而改變裁判的；因當(dāng)事人過錯或者客觀原因使案件事實認定出現(xiàn)偏差的；經(jīng)其他有關(guān)部門協(xié)調(diào)、決定的案件等。

（作者單位：公安海警學(xué)院）