新《行政訴訟法》背景下如何推進(jìn)依法行政
——以H市為例

文/張習(xí)哲 梁靜

新《行政訴訟法》背景下如何推進(jìn)依法行政
——以H市為例

文/張習(xí)哲 梁靜

本文以S省H市人民法院2011年-2015年以來(lái)審理的行政案件為分析樣本,闡述了H市行政訴訟案件的典型特征，并深刻剖析了引起行政訴訟中具體行政行為被撤銷、變更或確認(rèn)違法等行政機(jī)關(guān)敗訴的原因,同時(shí)展望未來(lái)，提出了新《行政訴訟法》背景下推進(jìn)依法行政的具體對(duì)策，值得思考和借鑒。

2011年-2015年H市審理行政案件的基本情況

2011—2015年，H市共受理行政案件15094件，審結(jié)行政案件11528件，結(jié)案率76.34%，上訴率37.54%、撤訴率60.54%、行政機(jī)關(guān)敗訴率10.39%。行政機(jī)關(guān)敗訴指的是一審判決撤銷被訴行政行為、判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)、判決確認(rèn)行政行為違法以及二審判決改判、判決發(fā)回重審這五種行政案件審理的結(jié)果。

1.從行政案件的審理結(jié)果看，2011-2015年，H市一審審結(jié)行政案件7874件，占全部審結(jié)行政案件數(shù)的68.3%。一審審結(jié)案件中以判決方式結(jié)案1431件，實(shí)體判決率18.17%。其中，判決維持行政行為430件，占30.04%；判決撤銷被訴行政行為450件，占31.46%；判決變更行政行為17件，占1.17%；判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)360件，占25.19%；判決確認(rèn)行政行為違法32件，占2.26%；判決確認(rèn)行政行為合法12件，占0.84%；判決駁回訴訟請(qǐng)求127件，占8.87%。一審行政案件中以裁定方式結(jié)案6443件，其中駁回起訴384件，占5.96%；準(zhǔn)許撤訴4767件，占73.99%；移送、終結(jié)以及以其他裁定方式結(jié)案1292件，占20.05%。一審行政案件以裁定準(zhǔn)許撤訴方式結(jié)案的案件中，經(jīng)法院協(xié)調(diào)，原告主動(dòng)撤訴的案件4697件，占一審全部結(jié)案數(shù)的59.65%；被告改變具體行政行為后原告撤訴的案件70件，占撤訴總數(shù)的1.47%?？傮w來(lái)看，行政案件和解撤訴率較高，大部分行政案件以和解撤訴方式結(jié)案，其中不乏矛盾較為激烈的房屋拆遷等群體性事件，體現(xiàn)出人民法院在通過(guò)協(xié)調(diào)處理解決行政案件的爭(zhēng)議方面做出了切實(shí)的努力。二審審結(jié)行政案件674件，占全部審結(jié)行政案件數(shù)的5.85%。其中，二審作出維持判決408件，占二審結(jié)案總數(shù)的60.53%；二審裁定撤訴72件，占二審結(jié)案總數(shù)的10.68%；改判55件、發(fā)回重審15件，占二審結(jié)案總數(shù)的10.39%；裁定駁回起訴95件，占二審結(jié)案總數(shù)的14.09%。

2.從被訴行政行為的類型看，2011-2015年一審行政案件數(shù)量居前的依次是：行政處罰（1546件，占18.7%）、履行法定職責(zé)（1294件,占15.65%）、行政補(bǔ)償（474件,占5.73%）、要求履行義務(wù)（470件,占5.69%）、行政許可（415件,占5.02%）、行政裁決（374件,占4.52%）、行政強(qiáng)制措施（55件,占0.67%）。

3.從作出被訴行政行為的行政部門(mén)看，2011-2015年案件數(shù)量居前十的依次是：計(jì)劃生育（2286件，占27.65%）、 土地（1533件，占18.55%）、 拆 遷（1498件， 占18.11%）、環(huán)保（397件，占4.8%）、信息電信（287件，占3.47%）、技術(shù)監(jiān)督（263件，占3.18%）、公安（233件，占2.82%）、房屋登記（178件，占2.15%）、勞動(dòng)和社會(huì)保障（129件，占1.56%）、交通（70件，占0.85%）。以上十類案件合計(jì)6874件，占收案總數(shù)的83.15%。2014年土地、勞動(dòng)和社會(huì)保障降幅明顯，拆遷案件大幅增加，較2013年全年增長(zhǎng)216件，增長(zhǎng)109%。

H市行政訴訟案件的典型特征

1.行政訴訟案件的數(shù)量增長(zhǎng)較慢，但上訴率持續(xù)走高。2011-2015年，全市行政案件上訴率為37.54%。近年來(lái)，由于行政案件的受理范圍相對(duì)不寬松、行政行為的類型相對(duì)較少、行政行為的程序較為模式化等，H市受理的一審行政案件數(shù)量總體較穩(wěn)定，每年略有增加，即增長(zhǎng)是“慢速”的。但是隨著公民用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)和能力逐漸提高，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法行政的思路逐步開(kāi)闊，新《行政訴訟法》的實(shí)施帶來(lái)的行政案件的受理范圍不斷擴(kuò)大，更現(xiàn)實(shí)的原因是風(fēng)靡全國(guó)的棚戶區(qū)改造、大項(xiàng)目建設(shè)，促使大批城市規(guī)劃、土地征用、舊房拆遷方面的行政案件不斷出現(xiàn)，即穩(wěn)定中是有“增長(zhǎng)”的。至于上訴率持續(xù)走高，主要原因在于公民對(duì)基層法院的審判能力和審判立場(chǎng)持懷疑態(tài)度，他們更愿意相信上一級(jí)法院能作出相對(duì)客觀的判決。

2.行政訴訟案件的類型較為單一固定，但新型案件也陸續(xù)出現(xiàn)。計(jì)劃生育、土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)類案件穩(wěn)居前四名。同時(shí)，隨著行政法律法規(guī)的日益完善，公民法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，行政補(bǔ)償、政府信息公開(kāi)等新型行政案件陸續(xù)出現(xiàn)。例如孟某訴S省人民政府信息公開(kāi)行政復(fù)議一案，由于孟某申請(qǐng)公開(kāi)的是H市某單位兩名工作人員的個(gè)人信息，不屬于H市政府所掌握的信息，所以法院最終判決駁回孟某的訴訟請(qǐng)求。在本案中，雖然作為被告的H市人民政府勝訴，但是政府信息公開(kāi)方面的新型行政案件應(yīng)該引起足夠的重視。

3.行政機(jī)關(guān)的敗訴率不高，但并不意味著其行政行為是依法作出的。目前行政機(jī)關(guān)敗訴率低的原因主要有兩點(diǎn)：一是基于法院對(duì)訴前協(xié)調(diào)的高度重視，還未立案，便把行政爭(zhēng)議解決了。二是基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、弱化干群矛盾、保持政府良好形象的需要，對(duì)一些無(wú)原則性錯(cuò)誤或有細(xì)小錯(cuò)誤但產(chǎn)生影響微乎其微的被訴行政行為，法院最終站在了被訴行政機(jī)關(guān)一方。

具體行政行為被撤銷、變更或確認(rèn)違法等案件的原因分析

從前文的闡述中不難看出，相當(dāng)一部分行政部門(mén)和單位作出的行政行為受到訴訟，究其原因在于，這些行政部門(mén)和單位在執(zhí)法過(guò)程中仍然存在著行政主體不適合；在主要證據(jù)不足、事實(shí)不清的情況下作出行政行為；不遵守法定程序或違反正當(dāng)程序作出行政行為；不能準(zhǔn)確理解法律規(guī)定或正確把握法律原則,導(dǎo)致行政行為適用法律錯(cuò)誤；不履行或者拖延履行法定職責(zé)即行政不作為等問(wèn)題。

1.因行政執(zhí)法主體不適合。一些縣區(qū)增設(shè)或新設(shè)機(jī)構(gòu)在權(quán)力機(jī)關(guān)沒(méi)有授權(quán)的情況下就開(kāi)始了行政執(zhí)法，也有些機(jī)關(guān)在上級(jí)已經(jīng)明文對(duì)職能進(jìn)行調(diào)整的情況下延遲交接工作，繼續(xù)行使已經(jīng)調(diào)整出去的職權(quán)，由此引發(fā)的行政訴訟也時(shí)有發(fā)生。還有一些政府部門(mén)在工作繁忙時(shí)，隨意抽調(diào)不具有行政執(zhí)法資格的工作人員參與執(zhí)法，在訴訟過(guò)程中引發(fā)爭(zhēng)議。

2.因不提供證據(jù)或者主要證據(jù)不足。我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)其具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，并對(duì)證據(jù)形式、種類和形成時(shí)間進(jìn)行了界定。一方面，有些被訴行政機(jī)關(guān)未在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)。依據(jù)相關(guān)司法解釋，被告不提供或無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)，因此導(dǎo)致敗訴。另一方面主要證據(jù)不足是行政機(jī)關(guān)敗訴的主要原因之一，而導(dǎo)致主要證據(jù)不足的根源在于以下三個(gè)方面，一是執(zhí)法目的不明確，執(zhí)法過(guò)程中不能對(duì)相對(duì)人的陳述申辯進(jìn)行核實(shí)，在未充分把握案件事實(shí)的情況下作出了具體行政行為；二是證據(jù)意識(shí)薄弱，固定證據(jù)的能力欠缺，導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)取得證據(jù)的最佳時(shí)機(jī)，無(wú)法在訴訟過(guò)程中將行政執(zhí)法人員的內(nèi)心確信以證據(jù)形式展示出來(lái)并轉(zhuǎn)化為行政審判人員的內(nèi)心確信；三是忽視復(fù)議環(huán)節(jié)，在復(fù)議過(guò)程中不向復(fù)議機(jī)關(guān)提交證據(jù)，導(dǎo)致證據(jù)在訴訟過(guò)程中喪失證明效力。例如H市某縣村民孫某訴其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處強(qiáng)制拆除蔬菜大棚一案，孫某在該縣某沿河景觀帶及道路建設(shè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)種植了蔬菜大棚。2012年11月16日,在該景觀項(xiàng)目建設(shè)期間,孫某家的大棚被強(qiáng)制拆除。2012年6月份,某房地產(chǎn)評(píng)估有限公司對(duì)其蔬菜種植大棚出具了評(píng)估報(bào)告。雖經(jīng)復(fù)評(píng),但孫某仍有異議,認(rèn)為是辦事處違法實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為,對(duì)其造成損失,遂提起行政訴訟。法院審理后認(rèn)為,辦事處是獨(dú)立的行政主體,雖辯稱自己未實(shí)施強(qiáng)制拆除行為,但有證據(jù)證明其參與了相關(guān)工作,訴訟中未對(duì)強(qiáng)制拆除行為實(shí)施者予以合理說(shuō)明,亦未舉證證明自己的主張,應(yīng)認(rèn)定是辦事處實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。辦事處未能舉出對(duì)涉案大棚實(shí)施強(qiáng)制拆除行為合法的相關(guān)證據(jù),被上訴人強(qiáng)制拆除行為應(yīng)確認(rèn)違法。二審法院判決辦事處按復(fù)估數(shù)額給付補(bǔ)償款,賠償舊料損失。

3.因行政行為適用法律不當(dāng)。我國(guó)立法主體多，法律法規(guī)規(guī)章等規(guī)定繁雜，這對(duì)行政機(jī)關(guān)適用法律提出了較高要求。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)適用法律不當(dāng)主要有以下表現(xiàn)形式：一是適用了無(wú)效的法律、法規(guī)或適用法律、法規(guī)不全面，以與上位法不一致的規(guī)范性文件、會(huì)議紀(jì)要等作為處理具體執(zhí)法問(wèn)題的依據(jù)；二是過(guò)多引用條款規(guī)定，導(dǎo)致適用法律不準(zhǔn)確；三是對(duì)法律條款理解片面，案件定性不準(zhǔn)，導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤。例如H市轄區(qū)內(nèi)C縣某村民委員會(huì)訴C縣人民政府土地行政批復(fù)一案，2001年初該村村民委員會(huì)經(jīng)村民集體同意，將涉案土地出租給第三人宋某建設(shè)加油站。2003年12月9日C縣人民政府作出C政字【2003】68號(hào)批復(fù)，征用涉案土地，并將該宗國(guó)有土地使用權(quán)出讓給第三人中石油山東分公司。該村村民委員會(huì)認(rèn)為該批復(fù)違法，于2014年8月25日向H市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，H市人民政府維持了該批復(fù)。該村村民委員會(huì)不服，提起訴訟。法院經(jīng)審理認(rèn)為：1988年《中華人民共和國(guó)土地管理法》已于1998年修訂，舊法停止使用。C縣人民政府2003年將涉案土地征用為國(guó)有土地，適用1988年《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十五條規(guī)定明顯屬于適用法律不當(dāng)，法院判決撤銷C政字【2003】68號(hào)批復(fù)。

4.因行政行為違反法定程序。在我國(guó)行政執(zhí)法人員中仍然不同程度地存在“重實(shí)體、輕程序”的觀念，違反法定程序仍普遍存在，主要表現(xiàn)在履行法定程序不嚴(yán)格、告知行政相對(duì)人權(quán)利等程序環(huán)節(jié)缺失、行政文書(shū)不規(guī)范等，如行政處罰法中規(guī)定的表明身份、告知權(quán)利、聽(tīng)取當(dāng)事人申辯、對(duì)重大處罰舉行聽(tīng)證等制度性規(guī)定往往流于形式或被根本忽略。在行政訴訟過(guò)程中，程序違法已成為行政相對(duì)人最常用的訴訟理由之一，一些行政行為也確因行政機(jī)關(guān)違反法定程序被撤銷或確認(rèn)違法。例如上文所述C縣人民政府土地批復(fù)案中，涉案土地系原告村民承包的耕地，屬于農(nóng)用地，C縣人民政府在辦理征用土地審批時(shí)，未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，亦未公告征地補(bǔ)償方案，未聽(tīng)取原告及其村民意見(jiàn)，未將補(bǔ)償款項(xiàng)交付原告，作出行政行為的程序也與法律相違背。

5.因行政不作為。行政不作為案件在司法統(tǒng)計(jì)中分為履行法定職責(zé)和要求履行義務(wù)兩類，幾乎涉及全部行政管理領(lǐng)域，集中體現(xiàn)在拒絕或拖延頒發(fā)證照、拒絕或拖延履行給付義務(wù)、拒絕履行政府允諾以及拒絕提供政府信息等。部分行政機(jī)關(guān)客觀上受人員、裝備所限，主觀上怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、怕得罪人、求穩(wěn)畏變，在履行法定職責(zé)方面欠缺主動(dòng)性甚至消極應(yīng)付，引發(fā)訴訟。由于敗訴原因相對(duì)單一，存在問(wèn)題突出，應(yīng)當(dāng)引起行政機(jī)關(guān)的高度重視。

新《行政訴訟法》背景下推進(jìn)依法行政的對(duì)策

1.樹(shù)立法治理念和法治思維。行政機(jī)關(guān)一要牢固樹(shù)立運(yùn)用法治思維和法治手段進(jìn)行社會(huì)治理的理念，強(qiáng)化源頭預(yù)防意識(shí)，建立法制機(jī)構(gòu)參與決策和執(zhí)法的審核把關(guān)機(jī)制，努力減少行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生；二要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，著力推進(jìn)依法行政，規(guī)范行政行為，按照“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的目標(biāo)，嚴(yán)格依法履行職責(zé)，完善行政執(zhí)法體制和機(jī)制，加大執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；三要進(jìn)一步理順行政機(jī)關(guān)審批管理權(quán)限，依法推進(jìn)行政審批事項(xiàng)清理和下放工作；四要建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制，如探索將行政訴訟裁判結(jié)果與行政執(zhí)法責(zé)任相掛鉤等。

2.高度關(guān)注涉民生案件。涉及民眾切身利益的土地、拆遷類案件以及與勞動(dòng)者權(quán)益相關(guān)的工傷確認(rèn)、勞動(dòng)監(jiān)察等民生案件不斷涌現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行涉及民生的行政執(zhí)法時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，注意公平與效率的統(tǒng)一，避免一般利益沖突升級(jí)為訴訟。對(duì)于矛盾容易激化、造成不穩(wěn)定因素的土地征收等案件，注重在行政處理階段的協(xié)調(diào)，如協(xié)調(diào)不成，作出決定或裁決時(shí)也應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行；加強(qiáng)對(duì)事實(shí)的查明和對(duì)證據(jù)的認(rèn)定，避免事實(shí)不清、顯失公正的錯(cuò)誤；注重程序的規(guī)范性，保護(hù)行政相對(duì)人程序參與權(quán)，避免因程序違法而被法院判決撤銷。

3.支持法院依法裁判。當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，矛盾復(fù)雜多變，“觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低”，而在各類社會(huì)治理手段中，司法方式可以使社會(huì)變革階段的利益沖突在法治總體框架內(nèi)得到有效控制和防范。如果法院不能發(fā)揮監(jiān)督職能，看似支持了行政機(jī)關(guān)，實(shí)則為行政機(jī)關(guān)積累了矛盾和民怨。公民如果通過(guò)正當(dāng)法律程序不能獲得救濟(jì)，即會(huì)通過(guò)非法途徑自我救濟(jì)，將加大政府維穩(wěn)和社會(huì)管理成本。提高對(duì)司法裁判的尊重，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)服從法院生效裁判的約束，自覺(jué)嚴(yán)格履行生效裁判設(shè)定的義務(wù)。

4.推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。新修改的《行政訴訟法》明確規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，對(duì)化解行政爭(zhēng)議，提升政府形象，密切“官民”關(guān)系有著積極作用。政府應(yīng)加大行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的年度考核指標(biāo)權(quán)重，制定和完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的程序和辦法。建議政府牽頭組織開(kāi)展行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的培訓(xùn)，提高政府部門(mén)行政負(fù)責(zé)人的應(yīng)訴能力與水平。

5.發(fā)揮行政復(fù)議糾錯(cuò)功能。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)的重要途徑，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議程序，提高行政復(fù)議的效果，改革行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置，加快行政復(fù)議委員會(huì)建設(shè)，積極發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。建議行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)高度重視復(fù)議案件的處理情況，及時(shí)聽(tīng)取復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)議案件的處理意見(jiàn)，力爭(zhēng)將大部分行政爭(zhēng)議化解在基層，化解在行政程序中。

（作者單位：中共菏澤市紀(jì)律檢查委員會(huì)）