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    行政訴訟立案登記制的困境與出路

    2016-04-01 17:55:07譚劍梁志超
    21世紀(jì) 2016年7期

    文/譚劍 梁志超

    行政訴訟立案登記制的困境與出路

    文/譚劍 梁志超

    新《行政訴訟》法變立案審查制為立案登記制,在一定程度上做到了有案必立、有訴必理,保障了當(dāng)事人的訴權(quán)。然而,受制于“登記立案”規(guī)定出臺的倉促、立法存在“起訴條件高階化”的局限和舊有立案審查制思維慣性的影響等多重因素,“立案難”的現(xiàn)狀仍然存在,唯有從制度設(shè)計層面加以變革,才能還行政訴訟立案登記制的應(yīng)然面向。

    行政訴訟素來有“立案難、審理難和執(zhí)行難”的問題。在這“三難”問題中,首要的問題就在于“立案難”。針對現(xiàn)實中嚴(yán)重存在的“立案難”,2014年修訂的《行政訴訟法》不僅在總則第3條對“起訴權(quán)保障”作了原則規(guī)定,還增加了第51條“登記立案”的內(nèi)容。這些規(guī)定被視為是對十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干問題的決定》中“改革法院案件受理制度,變立案審查制為立案登記制,對人民法院依法應(yīng)該受理的案件,做到有案必立、有訴必理,保障當(dāng)事人訴權(quán)”規(guī)定的落實,也被視為多年爭議頻仍的立案登記制首次獲得訴訟立法的承認(rèn)。然而,受制于“登記立案”規(guī)定出臺的倉促、立法存在“起訴條件高階化”的局限和舊有立案審查制思維慣性的影響等多重因素,實踐中法院對起訴的審查仍超出形式審查的范疇,在實質(zhì)上承擔(dān)起部分審判職能,立案與審判存在“結(jié)構(gòu)分立而功能交匯”的現(xiàn)狀,不少法院就采取了類似于“鴕鳥”的做法:不給立案也不出具收據(jù),更遑論出具蓋有法院大印的裁定,“立案難”的現(xiàn)狀仍然存在。

    立案登記制的真實意涵

    立案登記制是與立案審查制相對而言的。立案審查制是指法院在立案時要對起訴人的條件進行全面審查,包括形式審查和實質(zhì)審查。這種審查在一定程度上使立案變成了一審,法院出于自身利害或者外界干預(yù)的考慮而常以各種理由拒絕受理公民、法人或者其他組織提出的起訴,使不少案件在立案階段就被拒之門外。從技術(shù)操作層面而言,“立案難”的根源在于立案方式的弊端。即便是外部對行政訴訟的干預(yù),也是經(jīng)由立案方式的技術(shù)操作來達到阻礙立案的目的。審查立案的方式使得法院掌握了是否立案的主動權(quán)和決定權(quán),也為外界干預(yù)提供了便利。在立案階段,因被告尚未進入訴訟,法院自然無法提供兩造對抗與辯論的充分程序保障,由于立法上對起訴條件規(guī)定的比較概括且過于寬泛,解釋權(quán)掌握在法院手中,起訴人只能被動接受法院的單方面決定,這種不公開、不透明、缺乏參與的封閉運作模式容易引發(fā)當(dāng)事人的猜忌與對抗,加深民眾對司法的誤解和怨怒,也進一步灼傷了早已脆弱不堪的司法權(quán)威。

    立案登記制則是取消所有實體性審查,當(dāng)事人只要提供符合形式要件的訴狀,法院應(yīng)當(dāng)一律接收,并在規(guī)定的期限內(nèi)依法處理。在起訴這個環(huán)節(jié)上,法院審查的主要是起訴材料有無問題等形式要件問題,而非當(dāng)事人是否適格等實體要件。對于基本形式要件符合的起訴,法院就應(yīng)當(dāng)予以登記并立案。至于訴訟請求是否合理、證據(jù)是否充分、是否需要追加被告等,均需留待立案后再進行審查。實行立案登記制,法院只是對某些格式或者形式上的審查,通過適當(dāng)降低訴訟門檻,將符合起訴形式要件的案件納入司法程序中,啟動訴訟程序,使更多的行政爭議進入訴訟程序,給當(dāng)事人一個充分說理的地方,從而引導(dǎo)當(dāng)事人從“信訪”到“信法”的轉(zhuǎn)變,從而阻隔了任何企圖阻礙法院正常立案的行為,有利于解決“立案難”。

    “登記立案”入法并未改變立案審查的實質(zhì)

    《行政訴訟法》第51條這一被認(rèn)為是開創(chuàng)“立案登記制”紀(jì)元的創(chuàng)新條款,由于立法準(zhǔn)備的不足,將本該后置的訴訟要件植入起訴審查之中,由此產(chǎn)生“起訴條件高階化”和立案難度上浮等問題,“登記立案”入法并未改變立案審查的實質(zhì)。

    1.“登記立案”入法準(zhǔn)備不足

    從送交第十二屆全國人大常委會第六次會議(2013年)、第十次會議(2014年)審議的《行政訴訟法修正案(草案)》的內(nèi)容來看,均只規(guī)定法院在接到起訴狀時應(yīng)當(dāng)場予以“登記”,并未有“登記立案”的表述。草案與正式文本在表述上的兩字之差導(dǎo)致“登記”的功能全然不同:草案的“登記”僅僅是發(fā)生記錄的事實行為,仍屬于立案審查制下的“登記”。最終通過的《行政訴訟法》第51條“登記立案”的表述,實際上意味著“登記”就是“立案”。登記立案的本來目的在于“有案必立”,讓案件進入審判程序,通過審判過程判斷,再作出是否駁回起訴或者駁回訴訟請求的決定。無論是從現(xiàn)有立法的規(guī)定,還是從實施效果來看,修改后的《行政訴訟法》關(guān)于“登記立案”的規(guī)定其實只是用詞上的調(diào)整,并沒有實質(zhì)性的進步。究其原因,既有立法技術(shù)準(zhǔn)備不足的原因,也有對實行立案登記制信心不足的因素。新《行政訴訟法》是在十八屆四中全會閉幕后三天內(nèi)通過的,“登記立案”也是在最后時分才加入。立法者對十八屆四中全會決定中“立案登記制”缺乏充分的思想及技術(shù)準(zhǔn)備,卻又要貫徹四中全會決議的精神,倉促地在文本上進行了簡單的文字添附,未能對整部法律進行通盤考慮。因此,《行政訴訟法》雖然規(guī)定了“登記立案”制度,但實際上仍然停留在實體審查的舊時狀態(tài)。

    2.“登記立案”的字面規(guī)定與“起訴條件高階化”的沖突

    《行政訴訟法》第51條第1款規(guī)定:“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟??!睆闹胁浑y看出,法院“應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮钡那疤釛l件是“符合本法規(guī)定的起訴條件”,而規(guī)定“起訴條件”的是《行政訴訟法》第49條和第25條。上述條款規(guī)定的起訴條件包括“與行政行為有利害關(guān)系”、“有明確的被告”、“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”以及“屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”。上述條件都需要進行嚴(yán)格審查才能作出明確的判斷,實際上仍然擺脫不了實體審查的窠臼。例如,關(guān)于“與行政行為有利害關(guān)系”的問題,由于利害關(guān)系的構(gòu)成要件在理論上存在多種觀點,在實踐中利益牽連需要達到何種程度才算“足夠”,都需要深入到具體案件中才可能作出正確判斷。判斷是否具有“利害關(guān)系”的審查,必然要進行實體審查,而這些審查是需要到審理階段才進行的工作。如果將“利害關(guān)系”作為登記立案的條件之一,立案庭的法官需要在很短的時間內(nèi)作出判斷,加之很多基層法院立案庭很少有專門負(fù)責(zé)行政訴訟立案審查的法官,這必將導(dǎo)致許多案件可能不被登記立案。又如,對是否有“具體的訴訟請求”的判斷,盡管最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第2條列舉了“請求判決撤銷或者變更行政行為”、“請求判決行政機關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)”、“請求判決確認(rèn)行政行為違法”、“請求判決確認(rèn)行政行為無效”、“請求判決行政機關(guān)予以賠償或者補償”、“請求解決行政協(xié)議爭議”、“請求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件”、“請求一并解決相關(guān)民事爭議”和“其他訴訟請求”等九種情形,但是同樣會陷入實體審查的怪圈。再如,“屬于人民法院受案范圍”這一起訴條件本身就是一個十分復(fù)雜的問題?!缎姓V訟法》對其采取了概括加具體列舉以及排除的方式進行規(guī)定,但是處于“灰色地帶”的行政爭議經(jīng)常發(fā)生,不被受理立案的不在少數(shù)。特別是新型案件不斷出現(xiàn),是否能立案需要進行詳盡的判斷。如果在立案階段便進行審查,會導(dǎo)致案件審理階段前移,出現(xiàn)未立先審、未審先判的尷尬狀況。

    《行政訴訟法》第51條第1款規(guī)定了對符合條件的案件應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?,?款則是對立案的程序進行了規(guī)定。根據(jù)第51條第2款的規(guī)定,法院對于“當(dāng)場不能判定”的,“七日內(nèi)決定是否立案”。既然是進行登記立案,就不可能出現(xiàn)“當(dāng)場不能判定”的情形。因為如果僅是形式審查,即便出現(xiàn)“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的”,按照第3款規(guī)定予以指導(dǎo)和釋明,并一次性告知補正即可,也不會出現(xiàn)“七日內(nèi)決定是否立案”的情形。此時,法院“接收起訴狀”以及“出具注明收到日期的書面憑證”的行為,是否屬于登記行為?如果不屬于,那么這種收受材料的登記僅僅只是具有記錄功能,與案件是否屬于法院管轄無關(guān),沒有任何立案效果,這就與立案登記的實質(zhì)意涵相去甚遠(yuǎn)。因此,從《行政訴訟法》第51條第2款規(guī)定的具體程序上仍然可以看出實體審查的要求,這顯然與立案登記制的本質(zhì)格格不入。

    新《行政訴訟法》從“立案審查”到“立案登記”這種法律語言表述的變化,雖可在一定程度上緩解人們對于“立案難”的心理感受,但此種改變并未真正抓住行政訴訟立案受理制度的關(guān)鍵問題。故而在起訴條件方面維持了原來關(guān)于起訴的條件構(gòu)成,繼續(xù)將實體裁判要件納入了起訴要件?!暗怯浟浮比敕ㄊ窃趶姶蟮牧笇彶橹扑季S定勢下,借助十八屆四中全會之精神意外降生的“半成品”,無論在理論指引上還是在立法技術(shù)層面,都存在諸多不成熟之處,規(guī)范層面的立案審查制邏輯并未改變。

    立案登記制的應(yīng)然面向

    自2015年5月1日全面實行立案登記制后,行政訴訟的立案數(shù)量在短期內(nèi)成倍數(shù)增加。行政訴訟立案率在短期內(nèi)的飆升,在很大程度上夾雜了部分法院對立案登記制實質(zhì)意涵的誤讀。有的法院對于當(dāng)事人的起訴沒有進行法律意義上的審查,而是見到起訴狀就“照單全收”,這在一定程度上是法院在自覺尋求政治正確的過程中作出的“創(chuàng)造性解讀”,缺乏規(guī)范依據(jù)和理論支點。因此,唯有從制度設(shè)計層面加以變革,才能還行政訴訟立案登記制的應(yīng)然面向,即合理區(qū)分訴的階層要件和實現(xiàn)起訴條件的低階化回歸。

    1.合理區(qū)分起訴條件、訴訟要件和本案要件

    在訴訟法學(xué)理論上,存在起訴要件、訴訟要件和本案要件的三階層要件之區(qū)分。起訴條件是指訴的適法提起所必需的條件。缺乏起訴條件,訴訟無法開啟,不產(chǎn)生訴訟系屬的法律效果。一般而言,對起訴要件的審查,應(yīng)當(dāng)是核對訴狀中是否寫明必要記載事項,如當(dāng)事人、訴訟請求及理由是否明確。符合起訴條件的法院予以立案,訴訟系屬方才完成,但是訴訟系屬是否合法,案件能否進入實體審理階段則取決于訴訟要件是否具備。

    訴訟要件也稱之為“實體裁判要件”,其涉及到訴的合法性問題。對訴訟要件的審查集中于訴訟系屬之后、實體審查前的階段。此階段訴訟要件一般包括:是否屬于行政訴訟受案范圍、法院是否具有管轄權(quán)、當(dāng)事人是否具有相應(yīng)能力、同一案件別無訴訟系屬、起訴符合法定程序等程序條件。對于訴訟要件的審查應(yīng)當(dāng)在庭審前的準(zhǔn)備階段進行,我國現(xiàn)有庭審前的準(zhǔn)備階段主要承擔(dān)文書送達、組成合議庭等事務(wù)性工作,無法發(fā)揮實體審理前的過濾功能。

    當(dāng)事人的起訴唯有滿足起訴要件和訴訟要件后,才可獲得法院的實體裁判,若要勝訴,則需要具備本案要件。本案要件是指訴訟請求獲得法院支持的要件,其涉及訴的理由具備性問題。對本案要件的審查,本質(zhì)上是對實體爭議的判斷。在行政訴訟中,這主要表現(xiàn)為對爭議的行政行為合法性判斷。

    新《行政訴訟法》關(guān)于“起訴條件”的規(guī)定實質(zhì)上包含了學(xué)理上訴的三階層要件,內(nèi)容上的錯置導(dǎo)致我國行政訴訟立案審查形同虛設(shè)。行政訴訟實行立案登記制,要求起訴狀符合“起訴條件”,但是由于在規(guī)范層面上并未形成起訴要件、訴訟要件和本案要件的合理界分,訴訟要件和本案要件被部分地植入“起訴條件”并前置于立案階段,要完成對兩者的法定審查使命,法院在操作層面上就不可能僅以起訴狀的形式審查為之。在真正的立案登記制下,立案的功能應(yīng)當(dāng)是將起訴進行形式審查后登記在冊,然后轉(zhuǎn)入審判程序,將針對形式要件的“掛號”式登記事項與針對程序和實體問題的裁判事項分離開來。

    2.實現(xiàn)起訴條件的低階化回歸

    新《行政訴訟法》將“起訴條件”定位為訴訟開啟的條件,但在內(nèi)容上卻同時染指訴訟要件和本案要件,法院在立案時必然需要進行實質(zhì)性審查,加之其他限制起訴的政策需要,勢必造成了事實上的“立案難”卷土重來?!缎姓V訟法》第51條本身就包含著自相矛盾的因素,按照現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件進行審查,就不是真正的登記立案制度。因此,我國行政訴訟立案登記應(yīng)然面向,關(guān)鍵在于“起訴條件”之修正和形式審查之堅守。修正后的“起訴條件”應(yīng)限定為針對起訴狀所載明的必要事項的審查,即有明確的當(dāng)事人、訴訟請求、事實和理由,以實現(xiàn)起訴條件的低階化回歸。

    首先,有明確的當(dāng)事人是指原、被告的身份能夠被辨認(rèn)。對原告而言,現(xiàn)行立法要求的是“與行政行為有利害關(guān)系”這一實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),即適格原告標(biāo)準(zhǔn)。對此,我們認(rèn)為隨著訴訟理論的發(fā)展,在訴訟能否啟動問題上,當(dāng)事人只不過是以自己名義請求權(quán)利保護的形式當(dāng)事人,只需要其明確即可,至于是否具有實質(zhì)的“利害關(guān)系”,由于涉及到對整個案情和相關(guān)實體問題的把握,可以留待立案后再進行審查?,F(xiàn)有的立法規(guī)定為法院將案件擋在訴訟之外大開了方便之門,而這明顯不符合十八屆四中全會的決議精神和《行政訴訟法》修改后突出體現(xiàn)“解決行政爭議”的目的。在被告方面,現(xiàn)行立法只是要求其“明確”,即只要被告的正式名稱、住址能夠被反映即可。

    其次,有明確的訴訟請求是指當(dāng)事人的主張是可辨認(rèn)的事項、不存在含糊其辭的情形,并且在法院的審理權(quán)限之內(nèi)。如同時訴請法院撤銷和變更同一行政行為,要求法院確認(rèn)國務(wù)院的行政法規(guī)違法等內(nèi)容,就不符合“明確訴訟請求”。

    最后,有明確的事實和理由,并不強調(diào)其必定能夠?qū)υV訟請求起到支撐作用。例如,訴訟請求為撤銷某行政行為,但是當(dāng)事人提出的事實和理由卻是屬于行政行為“重大且明顯違法”,法院就不能拒絕立案。

    在規(guī)范層面,我國行政訴訟立案登記制并不限于起訴狀之形式審查,而是將本該后置的訴訟要件乃至本案要件植入起訴要件的審查之中,而前兩種要件的復(fù)雜性迫使法院在立案階段習(xí)慣性地進行實質(zhì)審查;在實踐層面,部分法院因?qū)π姓V訟立案登記制的實質(zhì)內(nèi)涵存在誤讀,故而走向“立案不審查”的另一極端;在宏觀層面,因政策考量、錯案追究制和追求高調(diào)解率、維穩(wěn)目標(biāo)的“立案政治學(xué)”存在,對立案的不正當(dāng)干預(yù)往往通過法院自我審查及政治法律化技術(shù)來發(fā)揮作用。因此,調(diào)整規(guī)范只是第一步,立案登記的真正落地生根,在根本上更取決于行政訴訟內(nèi)外部環(huán)境的改善。

    (作者譚劍系湖北大學(xué)法律系副教授、碩導(dǎo),梁志超系湖北大學(xué)法律系研究生,本文為湖北省人民檢察院課題《政府不作為的檢察監(jiān)督研究》的階段性成果。)

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