東城區(qū)《新行政訴訟法》實施一周年回顧與展望

文/李凌波

東城區(qū)《新行政訴訟法》實施一周年回顧與展望

文/李凌波

新《行政訴訟法》從實際出發(fā)，緊抓主要矛盾，解決主要問題，許多制度性的創(chuàng)新取得了顯著成效，但也不可避免地出現(xiàn)了“濫訴”、“惡意起訴”等問題。社會實踐永遠在創(chuàng)新，新的司法與制度需求不斷出現(xiàn)，我們要按照行政訴訟法的精神和原則，在實踐中積極探索，積累經(jīng)驗，進一步推動行政訴訟制度的完善。

新《行政訴訟法》實施以來東城區(qū)的主要工作情況

1.建章立制，規(guī)范行政應(yīng)訴工作

2015年上半年，為進一步提高行政機關(guān)應(yīng)訴水平，東城區(qū)制定了《關(guān)于貫徹落實新《行政訴訟法》進一步加強我區(qū)行政應(yīng)訴工作的報告》、《關(guān)于進一步加強行政訴訟應(yīng)訴工作的通知》，為進一步加強東城區(qū)行政應(yīng)訴工作提出了合理化意見和建議，從完善行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作、繼續(xù)落實有關(guān)制度、區(qū)政府法制辦在應(yīng)訴工作中的作用、行政復(fù)議糾錯等方面進行了一系列工作部署。

2015年年底，根據(jù)行政機關(guān)負責(zé)人出庭工作的需要，并結(jié)合工作實際，東城區(qū)政府法制辦起草了《東城區(qū)行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》，明確了行政機關(guān)主要負責(zé)人全面負責(zé)本行政機關(guān)的行政應(yīng)訴工作，行政機關(guān)負責(zé)人非因正當(dāng)理由不得拒絕出庭應(yīng)訴的幾種情形，確定了行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的考核指標(biāo)要求，同時按照“誰主管誰應(yīng)訴”的原則劃分應(yīng)訴職責(zé)，提出了需要區(qū)長或者分管副區(qū)長出庭應(yīng)訴的審批工作流程。同時，邀請市四中院法官為全區(qū)行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及法制干部進行新《行政訴訟法》專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過負責(zé)人出庭應(yīng)訴、組織案審旁聽等多種形式，切實提高行政機關(guān)的行政應(yīng)訴能力和業(yè)務(wù)水平。

區(qū)政府歷來高度重視與司法機關(guān)的良性互動聯(lián)系機制建設(shè)，召開司法與行政互動聯(lián)席會，強調(diào)司法判決的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，要求各單位高度重視司法判決，對判決反映出的問題要及時糾錯進而改進工作。這一長期堅持的良性溝通機制有效地推動了我區(qū)實現(xiàn)構(gòu)建法治政府的共同目標(biāo)，2015年，我區(qū)未收到行政復(fù)議意見書、建議書及司法建議。

2.完善工作機制，提升應(yīng)訴案件辦理質(zhì)量

嚴(yán)格落實區(qū)政府制定的《北京市東城區(qū)人民政府及其工作部門訴訟案件應(yīng)訴工作規(guī)則》（東政發(fā)〔2013〕26號），完善行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作流程。區(qū)政府法制辦充分發(fā)揮好牽頭組織協(xié)調(diào)作用，積極組織召開行政應(yīng)訴工作協(xié)調(diào)會，落實應(yīng)訴單位，做好應(yīng)訴答辯工作。區(qū)政府法制辦不斷加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，組織全區(qū)法制干部參加行政應(yīng)訴工作培訓(xùn)會，強調(diào)應(yīng)訴工作的重要性，打牢工作基礎(chǔ)，提升應(yīng)訴能力。

自新《行政訴訟法》實施以來，我區(qū)行政復(fù)議案件和訴訟案件增長迅速，行政訴訟案件數(shù)量增長尤其明顯。2012年、2013年、2014年東城區(qū)行政訴訟案件數(shù)量分別為170件、214件及310件，2015年激增到690件，全區(qū)應(yīng)訴壓力陡然增大。

新《行政訴訟法》明確規(guī)定了行政機關(guān)負責(zé)人（含正職、副職領(lǐng)導(dǎo)）應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。2015年度，全區(qū)各涉訴行政機關(guān)負責(zé)人共出庭應(yīng)訴17人次。其中，區(qū)人力社保局、區(qū)發(fā)改委等單位均有“一把手”參與出庭應(yīng)訴活動，區(qū)教委、東城規(guī)劃分局、區(qū)交通支隊等單位的分管領(lǐng)導(dǎo)也參與了出庭應(yīng)訴活動。

3.訴訟案件特點及原因分析

從敗訴案件反映的問題來看，行政機關(guān)履行職責(zé)的積極性有待提高；在向行政相對人送達文書以及告知相關(guān)權(quán)利等程序事項上應(yīng)當(dāng)更加細致；在作出行政決定時應(yīng)當(dāng)加深對實體法的理解以免產(chǎn)生偏差；政府信息公開工作的公開內(nèi)容和公開范圍還需要進一步精確把握，在信息公開的程序性事項上應(yīng)當(dāng)更加注意以免出現(xiàn)程序違法或程序瑕疵。

一是怠于履行職責(zé)。如在接到當(dāng)事人的舉報投訴后，因未及時調(diào)查或充分調(diào)查，致使行政相對人對處理結(jié)果不服，最終導(dǎo)致法院在多個同類型行政不作為案件中判令行政機關(guān)限期履責(zé)。怠于履行職責(zé)不僅影響行政相對人權(quán)利的維護，還會影響公眾對于行政機關(guān)的信任。此類敗訴案件占敗訴案件總量的比重較大，應(yīng)當(dāng)引起相應(yīng)行政機關(guān)的重視。

二是對程序性違法重視程度不夠。

多個行政機關(guān)均出現(xiàn)了因行政行為存在程序性違法或程序瑕疵而導(dǎo)致敗訴的情況。在日常工作中，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)提高對于程序性事項的重視程度，要深刻理解完整地履行每一道程序不僅僅是“走過場”，更是在維護行政相對人的相關(guān)權(quán)利。同時，認(rèn)真履行程序性事項還能減少相對人僅針對程序違法提出的行政訴訟。在當(dāng)前行政機關(guān)執(zhí)法能力普遍提高的情況下，各行政機關(guān)對于實體問題的把握一般不會出現(xiàn)重大問題，反而是由于對程序性事項的疏忽導(dǎo)致行政案件頻發(fā)，且此類案件敗訴幾率也比較大，如果行政機關(guān)能更加認(rèn)真地履行每一道程序，保證程序合法，便可以有效減少僅針對程序違法提起的行政訴訟。

點 睛

從敗訴案件反映的問題來看，行政機關(guān)履行職責(zé)的積極性有待提高；在向行政相對人送達文書以及告知相關(guān)權(quán)利等程序事項上應(yīng)當(dāng)更加細致；在作出行政決定時應(yīng)當(dāng)加深對實體法的理解以免產(chǎn)生偏差；政府信息公開工作的公開內(nèi)容和公開范圍還需要進一步精確把握，在信息公開的程序性事項上應(yīng)當(dāng)更加注意以免出現(xiàn)程序違法或程序瑕疵。

三是對于相關(guān)法律的理解不夠準(zhǔn)確。

多個行政機關(guān)均存在因法律適用錯誤導(dǎo)致行政案件敗訴的情況，如未在告知書、決定書中引用相關(guān)法律條文而導(dǎo)致法院判令撤銷的情況時有發(fā)生。對相關(guān)法律理解不夠準(zhǔn)確不僅會造成援引法律錯誤，還會造成行政行為在實體上的瑕疵，嚴(yán)重影響行政機關(guān)辦案水平的提高，因此類問題造成的敗訴案件行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，明確相關(guān)法律的規(guī)定。

四是責(zé)任心不強。有的行政機關(guān)出現(xiàn)了因應(yīng)訴準(zhǔn)備工作不足及工作手續(xù)核查不認(rèn)真導(dǎo)致敗訴的情況。通過此類案件可以看出，平時的工作態(tài)度不負責(zé)、不認(rèn)真不僅會使行政工作出現(xiàn)不應(yīng)該有的瑕疵，還會導(dǎo)致本來比較有把握能夠勝訴的案件反而出現(xiàn)敗訴的結(jié)果。還有一些因行政機關(guān)作出的行政行為事實不清、證據(jù)不足而敗訴的案件，也說明平時的工作態(tài)度十分重要，必須認(rèn)真負責(zé)。

五是新《行政訴訟法》的挑戰(zhàn)。自新《行政訴訟法》頒布實施以來，由于行政復(fù)議機關(guān)做出維持原行政機關(guān)作出的行政行為的決定必須與原行政機關(guān)共同應(yīng)訴，因此區(qū)政府涉及的行政訴訟案件激增，敗訴案件的數(shù)量也會隨之增加，這就要求各行政機關(guān)要做好充足準(zhǔn)備以應(yīng)對這一“新常態(tài)”。

4.下一步工作設(shè)想

一是不斷提高行政機關(guān)負責(zé)人的出庭應(yīng)訴意識。新《行政訴訟法》明確規(guī)定了行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，各行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)落實此項規(guī)定并增強示范效應(yīng)，不斷提升各行政機關(guān)負責(zé)人對依法行政工作的表率作用，以進一步提高行政機關(guān)自身依法行政的意識和行政機關(guān)的公信力。

二是著力提升行政執(zhí)法水平，完善溝通協(xié)調(diào)機制。自新《行政訴訟法》頒布實施以來，涉訴行政機關(guān)的數(shù)量以及行政機關(guān)涉訴案件的數(shù)量均有明顯的增長。針對這一新情況，首先，各行政機關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)加強對于相關(guān)法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，并且要進一步加強業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，如開展執(zhí)法講座和業(yè)務(wù)探討，不斷提高行政機關(guān)的執(zhí)法理論水平和執(zhí)法能力。其次，要提高相關(guān)人員的依法行政意識，樹立法治思維，增強對各項法律法規(guī)和政策的研判能力，提高依法行政、依法管理、依法辦事的能力和水平。再次，在區(qū)政府和各行政機關(guān)共同應(yīng)訴案件激增的背景下，應(yīng)當(dāng)加強和完善區(qū)政府法制辦與各行政機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機制，及時就行政執(zhí)法和行政應(yīng)訴工作中相關(guān)法律的適用問題進行研究，建立良性的溝通互動平臺，及時研究和解決工作中發(fā)現(xiàn)的各類問題尤其是普遍性問題。

三是重點把握程序性事項。從具體敗訴案件的分析中可以看出，許多案件的敗訴是可以避免的，尤其是由于程序違法而導(dǎo)致敗訴的案件當(dāng)中，行政機關(guān)對實體問題的把握沒有瑕疵，但因為工作責(zé)任心不強、怠于履行職責(zé)或管理工作不規(guī)范等原因造成程序違法或程序瑕疵。此類案件不僅敗訴率較高，而且敗訴之后行政機關(guān)也只是修正程序瑕疵重新作出相同的行政行為，不僅浪費行政和司法資源，行政機關(guān)也不能從此類案件中獲得更多的經(jīng)驗教訓(xùn)。在以后的工作中，建議各行政機關(guān)工作人員增強責(zé)任心，增強程序意識，認(rèn)真履責(zé)，避免此類案件的發(fā)生。

四是進一步加強與司法機關(guān)的溝通交流。在涉訴案件的實體問題方面，隨著行政機關(guān)執(zhí)法能力和司法機關(guān)司法水平的提高，各行政機關(guān)和法院之間就實體問題的爭議和不同理解會越來越凸顯，應(yīng)當(dāng)進一步加強行政機關(guān)與司法機關(guān)的業(yè)務(wù)交流，就執(zhí)法工作中的疑難問題以及訴訟中的爭議問題進行溝通研究，爭取達成共識，達到規(guī)范行政行為的共同目的，共同解決行政機關(guān)面臨的難題，更好地維護行政相對人的合法權(quán)利。

新《行政訴訟法》實施以來的積極意義及問題

新《行政訴訟法》貫徹了黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，落實了全面推進依法治國的各項要求，針對行政訴訟立案難、審理難和執(zhí)行難問題，擴大了受案范圍，暢通了訴訟渠道，完善了管轄制度和訴訟程序，加大了對行政行為監(jiān)督的力度和不執(zhí)行法院判決的懲處，有許多制度創(chuàng)新。

新法實施后，無論是法院還是行政機關(guān)都能夠有效確保新法規(guī)定的各項原則、制度落到實處，取得了明顯的成效。一是有效落實立案登記制度，暢通行政訴訟救濟渠道，有效化解了困擾行政審判多年的起訴難、立案難的問題。二是嚴(yán)格司法審查標(biāo)準(zhǔn)，有效維護人民群眾的合法權(quán)益。三是堅持實踐需求導(dǎo)向，加大調(diào)研督導(dǎo)，有效解決新法實施出現(xiàn)的新問題，規(guī)范新類型案件審理，統(tǒng)一裁判尺度。四是積極推動行政案件的協(xié)調(diào)和解工作。五是通過司法與行政的良性互動，積極延伸職能，協(xié)同推進法治政府建設(shè)。

在行政訴訟案件數(shù)量激增的同時，也出現(xiàn)了“濫訴”、“惡意起訴”、浪費司法和行政資源等問題。一些當(dāng)事人對不符合起訴條件和不屬于法院管轄的案件也堅持起訴；有的利用立案登記門檻較低等機會，濫用訴權(quán)甚至惡意起訴。立案庭發(fā)揮職能作用不明顯甚至形同虛設(shè)，大量需要裁駁的案件進入了審判程序，既造成了法官數(shù)量與辦案數(shù)量的極不相稱，另一方面也降低了法官的辦案質(zhì)量，在浪費司法資源的同時也消耗了大量的行政資源和成本。2015年，東城區(qū)有三分之二的案件被實體審理后裁定駁回，大量信訪、歷史問題重復(fù)或改頭換面進入審判程序，極大地浪費了行政及司法資源。

實行法官獨任審判以來，因法官閱歷、經(jīng)歷等不同，造成了同一類型案件裁決方式及標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)差異，從而影響行政機關(guān)相關(guān)工作的開展，甚至無所適從。

另外，行政復(fù)議機關(guān)當(dāng)被告的壓力空前加大，相比新法修改以前，復(fù)議機關(guān)應(yīng)訴案件量大增，壓力激增。

對更好實施新《行政訴訟法》的若干建議

為更好地實施新《行政訴訟法》，需要著力關(guān)注以下幾個問題：

一是正確理解立案登記制，處理好擴大受案范圍與防止濫訴的關(guān)系。建議最高法在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快出臺新的司法解釋，在確保當(dāng)事人訴權(quán)的同時，有效防止濫訴、惡意訴訟問題。

二是全面準(zhǔn)確實施新《行政訴訟法》，切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在調(diào)解、一并審理民事爭議、適用簡易程序、判決和執(zhí)行方式等方面，及時發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗，出臺相關(guān)司法解釋，充分發(fā)揮新《行政訴訟法》的作用。

三是將行政訴訟監(jiān)督轉(zhuǎn)化為依法行政的壓力和動力，助力法治政府建設(shè)。

建議人民法院通過發(fā)出司法建議等各種方式，督促各級行政機關(guān)提高依法行政水平。

四是人民群眾對行政審判水平寄予了更高的期待。新法實施后，人民群眾對通過訴訟實現(xiàn)公平正義有了更為迫切的期待，新類型及疑難復(fù)雜案件不斷涌入法院，加大了法院案件的審理難度。

五是對法院實質(zhì)化解行政爭議提出了更高的要求。新法實施后，一些涉及歷史遺留問題和敏感性事件、群體性訴訟相繼進入了訴訟程序，行政案件上訴、申訴率高、息訴率低的突出問題依舊存在。

六是司法助力法治政府建設(shè)的職能作用進一步凸顯。新法確定的各項新制度，拓展了行政審判領(lǐng)域，為法院在法治政府建設(shè)進程中營造了更廣闊的作為空間。

總之，新《行政訴訟法》在制定過程中面臨著許多問題，新法從實際出發(fā)，抓住主要矛盾，解決主要問題，但新法并非完美無缺，其具有階段性特征。社會實踐永遠在創(chuàng)新，新的司法需求和制度需求不斷出現(xiàn)，我們要按照行政訴訟法的精神和原則，在實踐中積極探索，積累經(jīng)驗，進一步推動行政訴訟制度的完善，從而進一步促進全面推進依法治國的偉大進程。

（作者系北京市東城區(qū)人民政府法制辦公室主任）