新《行政訴訟法》實施開創(chuàng)行政審判工作新局面

文/陳良剛

新《行政訴訟法》實施開創(chuàng)行政審判工作新局面

文/陳良剛

2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，且已自2015年5月1日起實施。一年多來，人民法院嚴格落實修改后的行政訴訟法（以下簡稱“新《行政訴訟法》”），行政審判工作贏得了乘勢而上的難得機遇和不竭動力，呈現(xiàn)出欣欣向榮的新氣象和新局面。

新《行政訴訟法》直擊行政訴訟中長期存在的頑疾

我國行政訴訟法于1989年由第七屆全國人大第二次會議通過，1990年10月1日起正式實施。20余年來，行政訴訟制度在解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督和促進行政機關依法行政，維護社會和諧穩(wěn)定等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。然而，隨著社會主義民主法制建設的深入推進，行政訴訟制度與社會經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應的問題也日漸突出。在此背景之下，全國人大常委會及時對行政訴訟法進行全面修訂，有利于從根本上解決行政訴訟制度運行中長期存在的頑疾，從而更好地適應依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的新要求。

一是解決行政訴訟立案難問題。行政訴訟法自1990年實施以來，每年全國各級法院受理的一審行政訴訟案件總量不超過15萬件，無論是相較于我國人口總量，還是相較于全國各級行政機關作出的屬于行政訴訟受案范圍的行政行為總量，抑或是相較于因行政爭議引發(fā)的信訪案件總量，比例都很低。這一狀況既與行政訴訟法對行政案件起訴條件的設置有關，更與行政案件立案門檻在一些地方被人為抬高的現(xiàn)實做法相關。為此，新《行政訴訟法》改立案審查制為立案登記制，大幅度降低了立案門檻。同時，新《行政訴訟法》進一步拓寬了行政訴訟受案范圍，對原被告資格、起訴期限等作出更加科學的規(guī)定，對公民、法人和其他組織訴權(quán)的保障更加有力。

二是解決行政案件原告勝訴難問題。

行政訴訟制度的主要功能之一便是監(jiān)督行政機關依法行政和糾正違法行政行為，但從司法實踐看，這一功能的發(fā)揮并不到位。一方面，人民法院每年受理的行政案件中，相當一部分案件以裁定準予撤訴、駁回起訴等方式結(jié)案，人民法院未對被訴行政行為的合法性作出實體評判。另一方面，在新《行政訴訟法》實施之前的20余年間，人民法院判決行政機關敗訴案件在全部行政案件中的占比總體上呈逐年下降態(tài)勢，最低值尚不足10%。此外，與行政訴訟案件總量偏少、實體判決率和行政機關敗訴率偏低等情形構(gòu)成強烈反差的是，人民法院受理的非訴執(zhí)行案件數(shù)量并不少，準予并強制執(zhí)行的比例并不低。在一定程度上，行政訴訟制度的功能出現(xiàn)錯位和異化現(xiàn)象。為切實發(fā)揮行政訴訟對于促進依法行政的獨特作用，新《行政訴訟法》通過增設“明顯不當”審查標準，建立規(guī)范性文件附帶審查機制，明確無效行政行為、程序輕微違法行政行為的判決方式等，大大拓展了司法審查的廣度、深度與強度，有利于全面實現(xiàn)行政訴訟的制度功能。

三是解決行政訴訟程序空轉(zhuǎn)問題。

近年來，行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象較為突出，行政訴訟應當具有的定分止爭功能未能得到有效發(fā)揮，這集中體現(xiàn)在行政案件的“三高一低”上，即上訴率高、申訴率高、信訪率高和服判息訴率低。為切實推動行政爭議在訴訟程序中得到實質(zhì)性解決，新《行政訴訟法》將“解決行政爭議”首次確定為與保護行政相對人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關依法行使職權(quán)并列的立法宗旨，并建立了行政機關負責人出庭應訴、一并解決民事爭議、行政復議機關作共同被告等有利于實質(zhì)性解決行政爭議的新機制。此外，新《行政訴訟法》還大大拓寬了行政訴訟調(diào)解的適用范圍，規(guī)定行政賠償、行政補償和法律法規(guī)規(guī)定的行政機關行使自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，并就行政調(diào)解書的執(zhí)行問題作出規(guī)定。

四是解決行政審判權(quán)威性與公信力不足的問題。行政訴訟是保護行政相對人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關依法行政的重要制度，但在司法實踐中，不少行政相對人對人民法院行政審判的信任度不高，一些行政機關對人民法院的行政審判缺乏尊重甚至對人民法院依法履行司法審查職能指手畫腳。為切實增強行政審判的權(quán)威性和公信力，新《行政訴訟法》進一步完善了有利于保障人民法院公正、高效、權(quán)威審理行政案件的體制機制，例如明確禁止行政機關干預、阻礙法院受理行政案件，明確規(guī)定行政案件可跨區(qū)域管轄，增設一審行政案件簡易程序，加大對不依法參加訴訟和不執(zhí)行法院裁判的司法規(guī)制力度等。

以侵權(quán)責任的承擔來懲罰未經(jīng)許可演繹人的侵權(quán)行為，以著作權(quán)的賦予來獎勵未經(jīng)許可演繹人的創(chuàng)作行為。這既是對法律規(guī)范的嚴格遵循，也是對演繹人智力創(chuàng)造勞動的鼓勵，符合知識產(chǎn)權(quán)法立法精神。著作權(quán)行使方式的特點，在保護了未經(jīng)許可演繹人利益的同時，兼顧了原作品著作權(quán)人的利益。

點 睛

新行政訴訟法實施后，北京四中院在每一起行政案件中均及時發(fā)出行政機關負責人出庭應訴通知書，行政機關負責人出庭應訴的積極性與主動性明顯提高，長期以來層級較高的行政機關負責人出庭應訴數(shù)量和比例低的狀況得到一定改觀，行政機關工作人員出庭率更是達到100%。

新《行政訴訟法》實施推動行政審判工作全面向好

一年多來，全國各級人民法院認真貫徹新《行政訴訟法》，著力解決立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題，不斷加大行政爭議多元實質(zhì)性解決力度，切實提升行政審判的權(quán)威性與公信力，取得了積極成效。

一是行政訴訟救濟渠道更加暢通。

新《行政訴訟法》于2015年5月1日開始實施后，當月全國各級人民法院受理的一審行政案件數(shù)量大幅攀升，一些地方的增幅高達六七倍。從新《行政訴訟法》實施一年的情況來看，全國一審行政訴訟案件總量的增幅也超過50%，這是人民法院全面貫徹新《行政訴訟法》、切實加大訴權(quán)保護力度所取得的重要成果。以北京市第四中級人民法院（以下簡稱“北京四中院”）為例，該院作為全國首批跨行政區(qū)劃法院和北京市首批整建制司法改革試點法院，嚴格落實新《行政訴訟法》的各項規(guī)定，積極推行立案登記制并及時出臺《行政案件登記立案辦法》和分類指南，切實暢通行政救濟渠道，行政案件立案率大幅提高到近90%,且相當一部分案件實現(xiàn)了當場立案。一年間，該院共受理以區(qū)縣人民政府為被告的一審行政案件1661件，是2014年北京法院受理該類案件總量216件的7.7倍，有效解決了立案難問題。

二是對行政機關的監(jiān)督更加有力。

從一些地方公開的數(shù)據(jù)看，新《行政訴訟法》實施以來法院判決行政機關敗訴的案件明顯增多，行政機關敗訴率也在提升，這一狀況同樣反映在北京四中院的行政審判工作中。該院注重嚴格遵循新《行政訴訟法》規(guī)定的審查標準和裁判方式，對違法行政行為堅決依法予以糾正。例如，在沈某訴某區(qū)政府案中，區(qū)政府作出被訴行政復議不予受理決定時已逾越法定期限1日，盡管不存在其他違法情形，且區(qū)政府逾期1日作出被訴行政行為也沒有對原告權(quán)利產(chǎn)生實際影響，但該院嚴格按照新《行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項的規(guī)定，判決確認該行政行為違法。新《行政訴訟法》實施一年間，在該院作出實體判決的案件中，判決撤銷被訴行政行為、確認被訴行政行為違法、責令行政機關履行法定職責等判決行政機關敗訴的案件占32%，遠高于2014年同類案件的行政機關敗訴率。

三是對行政爭議的解決更加有效。

以北京四中院為例，該院審理的行政案件中，涉及被征收人重大財產(chǎn)權(quán)益的房屋征收補償案件以及因棚戶區(qū)改造、房屋征收拆遷、土地征收騰退等引發(fā)的政府信息公開、行政不作為等涉民生案件占行政案件收案總數(shù)的七成以上，群體性糾紛多，矛盾糾紛化解難度大。一年來，該院認真貫徹新《行政訴訟法》解決行政爭議的立法宗旨，積極創(chuàng)新工作方法和機制，大力促進行政爭議多元實質(zhì)性解決，較好地回應了人民群眾的司法需求與期待。例如在某公司訴某縣人民政府生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復案中，合議庭摒棄“就案辦案”的傳統(tǒng)思維，創(chuàng)造性地開展矛盾爭議化解工作，同時注重發(fā)揮行政機關負責人出庭應訴的制度功能，一并協(xié)調(diào)解決該案與其他相關民事案件和行政案件，實現(xiàn)了“三案聯(lián)調(diào)、多方聯(lián)動、妥善化解、案結(jié)事了”。在該院審理涉及住房保障的11起群體性案件中，沒有就案辦案，而是在依法裁判的基礎上，積極延伸審判職能，通過大量深入細致的調(diào)研，及時向有關方面提出有效解決爭議的意見建議，促成行政爭議實質(zhì)性解決，有效化解官民矛盾，切實保障當事人的合法權(quán)益。案件審結(jié)后，當事人贈送錦旗盛贊人民法院和人民法官“盡職責心系百姓，秉正義共建和諧”。

四是促進法治政府建設的作用更加突出。與全國其他法院一樣，北京四中院注重積極延伸行政審判職能，多措并舉促進法治政府建設。新《行政訴訟法》實施后，該院在每一起行政案件中均及時發(fā)出行政機關負責人出庭應訴通知書，行政機關負責人出庭應訴的積極性與主動性明顯提高，長期以來層級較高的行政機關負責人出庭應訴數(shù)量和比例低的狀況得到一定改觀，行政機關工作人員出庭率更是達到100%。該院注重選取典型案件，尤其是以行政機關負責人出庭應訴為契機，組織領導干部和一線執(zhí)法人員旁聽案件庭審進行法治教育，先后為中央黨校、國家行政學院、清華大學、中國政法大學、市委黨校、區(qū)委黨校等舉辦的領導干部培訓班學員召開示范觀摩庭20余次，旁聽行政案件庭審的廳局級領導干部人數(shù)已達1000余人。此外，該院積極參與社會治理，在全國范圍內(nèi)率先成立司法服務辦公室并以此為平臺積極開展前瞻性調(diào)研，通過提出法治建言進一步增強行政機關運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。

五是行政審判更具權(quán)威性與公信力。

要提升行政審判的權(quán)威性與公信力，提升行政審判的質(zhì)效是基礎。為此，北京四中院大力推行實訓制培訓模式，建立審判業(yè)務專家?guī)Ы讨婆囵B(yǎng)機制和專家咨詢論證制度，努力提升法官司法能力；針對新《行政訴訟法》實施后層出不窮的新情況新問題，依托法官會議加強專項研究，及時統(tǒng)一審判思路和裁判尺度；建立審判人員履行法定職責保障機制，以規(guī)制懲戒訴權(quán)濫用為依托，整頓維護審判秩序，確保法官依法獨立公正行使審判權(quán)；探索建立“繁案精審、簡案快審”機制，法官人均辦案數(shù)量是以往的2倍，案件平均審理周期遠遠短于法定審限，保持著良好的審判質(zhì)效。同時，該院注重改善行政審判的社會評價，不斷優(yōu)化行政審判司法環(huán)境，通過與一些高等院校、律師協(xié)會建立常態(tài)化溝通交流機制，加大對行政審判工作的新聞發(fā)布和宣傳報道力度，不定期地邀請人大代表、政協(xié)委員和特邀監(jiān)督員旁聽行政案件庭審并進行座談，向社會公開發(fā)布行政審判白皮書和典型案例等方式，進一步增強了司法透明度，使行政審判的權(quán)威性與公信力穩(wěn)步提升。

新《行政訴訟法》實施帶來行政審判乘勢而上的良機

相較于刑事與民事訴訟制度，行政訴訟制度起步晚、底子薄，行政案件數(shù)量在人民法院案件總量中占比不大，行政審判隊伍在總體上也存在量小質(zhì)弱的突出問題。新《行政訴訟法》實施一年來，行政案件數(shù)量持續(xù)大幅攀升，新情況新問題層出不窮，行政審判工作在應對壓力與挑戰(zhàn)中贏得了乘勢而上的難得機遇。

一是有利于進一步拓展行政審判發(fā)揮職能作用的空間。例如，2015年全國一審行政案件總量超過22萬件，相比2014年增長50%以上，而行政審判法官并未同步增加，行政審判法官的人均工作負荷不斷加大。在一些地區(qū)和一些法院，新《行政訴訟法》實施后行政案件數(shù)量成倍增長，案多人少的矛盾日益凸顯。以北京四中院為例，2015年行政審判法官年均辦理一審行政案件達到160件，且每名法官還要參與其他法官承辦的近300件案件的審理，審判壓力大幅增加。與此同時，由于行政訴訟受案范圍的擴大和立案門檻的降低，法院將能夠?qū)?、法人和其他組織的合法權(quán)益提供更全面和更有力的司法保護，對行政機關依法行政的監(jiān)督廣度和深度也將加大，這又為行政審判職能作用的充分發(fā)揮提供了難得機遇，行政審判工作在法治國家、法治政府、法治社會一體建設中的作用將更加突出。

二是有利于進一步加快行政審判專業(yè)化的進程。例如，新《行政訴訟法》將行政協(xié)議等新類型案件納入行政訴訟的受案范圍，同時規(guī)定對于符合法定情形的關聯(lián)民事爭議要一并解決，還建立了對規(guī)范性文件的附帶審查機制。對于行政審判法官而言，這些都是全新的案件類型，與傳統(tǒng)的行政案件存在較大差異，對法官的知識、技能和綜合素養(yǎng)提出更高要求。與此同時，壓力也能轉(zhuǎn)化為動力，在應對層出不窮的新情況、及時解決新問題的過程中，行政審判法官不斷積累知識、技能和經(jīng)驗并向?qū)＜倚?、復合型法官邁進，行政審判隊伍“量小質(zhì)弱”的局面有望得到根本扭轉(zhuǎn)，從而切實加快行政審判正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化進程。

三是有利于進一步提升行政審判的權(quán)威性與公信力。隨著行政訴訟制度的社會影響更加廣泛和法院依法公正高效行使審判權(quán)的制度保障更加健全，人民群眾的司法需求將進一步得以激發(fā)，人民群眾對行政審判的期待也更加殷切。這要求人民法院樹立更高的工作標準，提供更優(yōu)的司法服務，付出更多的艱苦努力。滿足司法需求、回應社會期待的過程，也正是努力讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義的過程，過去長期存在的行政審判權(quán)威性與公信力不足的問題將逐步得到根本解決，推動行政審判工作健康可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：北京市第四中級人民法院）