進步需要繼續(xù)推進

文/王才亮

進步需要繼續(xù)推進

文/王才亮

一年多來，新《行政訴訟法》修改后的各項新制度得以初步落實，取得了良好的社會效果。但進步需要繼續(xù)推進，仍然有一些問題例如行政機關(guān)負責人出庭制度、跨行政區(qū)劃法院的改革部署、當事人資格審查等尚需進一步完善，以更好地保護行政相對人的合法權(quán)益，推動新行政訴訟法的實施與完善。

光陰似箭，經(jīng)過25年實踐和五年緊鑼密鼓的研究而修改的《行政訴訟法》已經(jīng)實施一年了。去年此時，人們尚在領(lǐng)會黨的十八屆四中全會的重要決策，研究其中涉及行政訴訟法修改后的一些重大改變?nèi)绾螌嵤?。一年多來，行政訴訟中這些新規(guī)定得到了初步落實，讓我們在切實感受到法治進步的同時，也深深體會到上述進步有賴于體制內(nèi)外所有法律人的努力。當下，行政訴訟猶如逆水行舟，不進則退。

開始擺正行政訴訟的地位

行政訴訟制度作為我國三大訴訟制度之一，不僅出臺時間較晚，而且由于國情原因自出臺起便在立法上存在先天不足的問題，以致在執(zhí)行時后天失調(diào)，無法發(fā)揮其在依法治國中應(yīng)有的作用。2014年，立法上先天不足的問題得到改變。行政訴訟法第一條修改為：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。與原法條對比，便可發(fā)現(xiàn)存在一改、一增、一減。一改即將原來的正確、及時審理行政案件改為了公正、及時審理行政案件。一增即增加了“解決行政爭議”六個字。一減即減去了“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”中的“維護和”三個字。

上述一改、一增、一減清晰地表明了立法目的的調(diào)整思路，以及最高權(quán)力機關(guān)此修改活動的目的。長期以來，許多地方的行政審判活動流于形式的原因之一便是為了維護政府威信，不讓政府敗訴的同時不認真解決行政爭議，致使行政訴訟制度失去存在意義。行政訴訟要維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)，便模糊了司法監(jiān)督的職能，同時也是目前民眾信訪不信法的主要原因。一年多來的行政訴訟實踐證明，《行政訴訟法》第一條的修改意義不僅僅是使行政訴訟回歸監(jiān)督政府依法行政的本位，而且訴訟活動的目標明確為“解決行政爭議”，將促進社會各界堅定對我國法治進程的希望。例如，2010年沈陽市和平區(qū)政府未經(jīng)法定程序非法拆除數(shù)十戶居民住宅引起了群體性訴訟。和平區(qū)政府在省、市兩級法院敗訴后仍不服，又向最高法院申請再審，圍繞著究竟是按拆遷公告時的價格還是按補償時的價格、是否要支付被拆遷人房租等問題繼續(xù)展開爭論。2015年11月13日，最高人民法院作出（2015）行監(jiān)字第637號行政裁定書，駁回區(qū)政府的再審訴求，使這起長達5年的拆遷糾紛案件塵埃落定，該案所涉及的被拆遷人的合法權(quán)益得到了保護，也促進了沈陽市類似拆遷行政糾紛的解決。

“立案難”初步解決

長期以來，我們都說“有權(quán)利必有救濟”，而立案難的問題普遍存在，尤其是房屋土地征收糾紛很難通過法院解決。公民的正當訴求被拒之門外，從而導(dǎo)致流血慘案和群體性事件頻繁發(fā)生。行政訴訟法實施的25年來，我國一審行政案件長期徘徊在10萬件左右，遠遠低于發(fā)達國家水平，也遠低于民眾因此進京上訪的數(shù)量。作為執(zhí)業(yè)律師，筆者對行政訴訟“立案難”深有體會，此前亦多次上書并撰文公開呼吁“讓拆遷糾紛進法院解決”，故對行政訴訟法以立案登記制取代審查制的規(guī)定予以充分關(guān)注和肯定。毫無疑問，政府作為社會管理者與社會成員都愿意選擇行政訴訟來解決行政爭議將是社會的重大進步。

十八大以后，筆者特別關(guān)注全會提出的“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”的規(guī)定并觀察黨中央?yún)栃蟹ㄖ魏鸵揽糠ㄖ谓鉀Q各種社會矛盾的堅定決心是否落實到位，沒有令人們失望的是黨中央這一重大改革舉措首先在社會矛盾累積較為突出的行政訴訟領(lǐng)域得到了體現(xiàn)。為實施立案登記制，新行政訴訟法和相關(guān)司法解釋及時跟進并作了詳細規(guī)定。2015年4月15日，經(jīng)中央批準，最高人民法院下發(fā)了推行立案登記制改革的司法文件和立案登記的司法解釋，與修改后的行政訴訟法和司法解釋同步實施。

去年五一節(jié)后，最高人民法院通過網(wǎng)絡(luò)視頻現(xiàn)場指揮并監(jiān)督各地嚴格貫徹落實立案登記制，效果顯著。據(jù)統(tǒng)計，2015年5月1日至2016年3月31日，全國法院受理一審行政案件達到220259件，同比上升59.23%；僅2015年5月就受理一審行政案件2.6萬件，同比上升221%，行政訴訟“立案難”的問題初步得到解決。公民因此對法院的信任度增強，到人民法院提起的行政訴訟將繼續(xù)增加，法院受理行政案件將繼續(xù)增長。

雖然拆遷行政案件“立案難”基本解決，但各地發(fā)展依然不平衡，在某些地方仍然存在刁難起訴人等問題。例如上海某中院收到市民楊某訴徐匯區(qū)政府違法拆遷的起訴材料后，在完全應(yīng)該受理的情況下公然違反行政訴訟法的規(guī)定，以一紙“通知”告知楊某不予受理。此后雖然在社會關(guān)注下立案，但仍然是換了張裁定書駁回起訴。

一年以來，在少數(shù)地區(qū)和特定案件上，的確存在當事人不當起訴的問題，但不能過度反應(yīng)以致影響公民的訴權(quán)。因為從全局來看，影響行政審判工作的主要矛盾仍然是行政干預(yù)司法導(dǎo)致司法不公。當下行政訴訟的主要矛盾是惡意訴訟還是司法不公？是努力克服困難，及時、公正地解決行政爭議，還是企圖變相地搞立案審查制度，將民眾拒之法院門外？答案在修改行政訴訟法時就是清楚的，我們必須堅持行政訴訟法的進步，反對開歷史倒車。對隨意限制當事人訴權(quán)的“土政策”堅決予以清理；對違法增設(shè)受理條件的“潛規(guī)則”堅決予以鏟除；明確禁止以往個別地方采取的“三不”（不收起訴狀、不收材料、不出裁定）措施，為人民交出一份滿意的答卷。

行政機關(guān)負責人出庭制度有待推進

行政訴訟法明確了被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。法律將行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴明確為法律義務(wù)，其目的就在于強化行政機關(guān)的法治意識，促進行政爭議實質(zhì)性化解。為增強行政機關(guān)的訴訟意識和應(yīng)訴能力、提高審判質(zhì)量和效率、妥善解決行政爭議、提高執(zhí)法水平提供了法律保障。大多數(shù)法院和地方政府按照中央部署堅定地推動這一制度向前發(fā)展，例如2014年11月，河北省政府和省高院就聯(lián)合發(fā)文推動落實，要求被訴行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴。但是從一年的實踐來看，各地對于“行政機關(guān)首長出庭制度”落實不一，存在使這一制度在某些地方流于形式的可能性。

在司法實踐中，行政機關(guān)負責人出于種種考慮一般不愿與百姓對簿公堂，因此導(dǎo)致行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴率不高、僅委托律師出庭應(yīng)訴以及“出庭不出聲”等仍然是普遍現(xiàn)象。筆者所在的律師事務(wù)所所代理的拆遷行政案件中，被訴行政機關(guān)負責人出庭的比例不到10%，這顯然不符合依法治國的要求。這種官員不敢上法庭、不敢見被拆遷人的現(xiàn)象也是一些矛盾長期難以化解的重要原因之一。

被訴行政機關(guān)負責人制度雖已落地，但實施不理想的重要原因之一在于什么樣的情況屬于“不能出庭”沒有明確而存在任意性。本來正職生病住院或開會、出差，還有常務(wù)副職和其他副職可以出庭。當然，也會偶然出現(xiàn)正副職都忙的“不能”情況，例如開政府常務(wù)會，但原告多數(shù)好講話，因此推遲開庭一般沒有問題。實際上，官員們的所謂“不能”是一種心病，是缺少為官一天，負責任一天的心?。皇亲砸暀?quán)高位重，不屑于與草民為伍的心病；是缺少法律意識，瞧不起法院的習慣性心病。被訴行政機關(guān)負責人制度如不依法推進，將流于形式。

跨行政區(qū)劃法院的改革部署還要推進

多年來，我國行政訴訟存在審判不公的首要原因就是被告主體的特殊性和法院管理體制的制約而導(dǎo)致的行政審判工作受到隱性影響和不當干預(yù)。我們面對著司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合、司法實踐中的“主客場”問題一直未能得到有效解決這一客觀現(xiàn)實。為貫徹落實黨的十八大和十八屆四中全會提出的探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院的部署，最高人民法院從設(shè)立第一巡回法庭和第二巡回法庭到設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，在一定程度上體現(xiàn)了中央堅決用制度手段阻隔行政干預(yù)的決心，在實踐中的確產(chǎn)生了積極效果。

跨行政區(qū)劃法院的改革，核心是在第一審案件的管轄問題上突破，使之有利于司法公正。一年多來的實踐證明，不跨省級行政大區(qū)設(shè)立行政審判機關(guān)（即行政法院）仍然無法排除行政干預(yù)而公正司法。在這一設(shè)想還難以實現(xiàn)的情況下，為盡可能保證司法公正，對行政訴訟法所作出的一些新規(guī)定還需要繼續(xù)推進。例如第十八條規(guī)定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，起訴復(fù)議機關(guān)的，也可以由復(fù)議機關(guān)所在地人民法院管轄”。這里的“也可以由復(fù)議機關(guān)所在地人民法院管轄”之規(guī)定成為許多律師考慮為委托人避開地方政府干擾司法的重要手段，但一些地方法院以該法條的第一句話否定第二句話，而將第二句話所說到的管轄限制為僅起訴復(fù)議機關(guān)的案件。

又如該法條第二款規(guī)定：“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。”這樣的安排意圖本來是為了減少行政干預(yù)，但實踐中有的省市卻為了某種原因指定偏遠的基層法院跨行政區(qū)劃管轄第一審行政案件，給當事人帶來不便。

當事人資格審查要有度

《行政訴訟法》實施后，立案登記制的確初步解決了困擾多年的“立案難”問題。然而，仍有一些當事人反映，他們的案件立案后被法院以被告非行政機關(guān)或原告與所訴行政行為沒有利害關(guān)系為由而裁定駁回起訴。其中有的裁定符合法律規(guī)定，有的則與法相悖。最典型的是廣州原檢察官楊斌訴律師協(xié)會履行職責案件，一審法院裁定“起訴不屬于法院行政訴訟受案范圍”，駁回了楊斌的起訴。裁定認為，律協(xié)對實習人員實施的并非行政訴訟法第三條第二款規(guī)定的“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織依照行政管理職責作出的行政行為”，不屬于行政訴訟受案范圍。該案上訴后，廣州鐵路運輸中級法院則認為廣州市律師協(xié)會是適格被告，屬于行政訴訟受案范圍，裁定撤銷一審行政裁定，由廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ豪^續(xù)審理。雖然該案在發(fā)回重審后，楊斌領(lǐng)到了廣州律協(xié)所發(fā)實習律師證而撤訴，但該案一、二審的結(jié)果揭示了實務(wù)界對于行政訴訟法相關(guān)規(guī)定的分歧。

又如一年來，不少起訴人（原告）向法院遞交訴狀后或不予立案或駁回起訴，其中以征地拆遷糾紛居多，理由均是與所訴行政行為沒有“利害關(guān)系”。某些城市的政府以建設(shè)醫(yī)院、保障性住房等公共利益的事由啟動征收甚至強拆，然而蓋起的卻是豪宅。有的被征收人感到受騙而起訴，法院則認定起訴人（原告）與政府改變土地用途的行為不具有“法律上的利害關(guān)系”而不立案或駁回起訴。

特別需要重視的一種傾向是，有的地方法院仍以維護政府形象為己任，甚至以“政府零敗訴率”為榮，在審判活動中百般刁難原告而呵護被告。如此做法與行政訴訟法的宗旨背道而馳。我們需要明白，如果各級法院不能改變眼前唯長官意志而不唯法律的局面，政府機關(guān)敗訴率繼續(xù)保持低水平，就不能承擔起監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的職責，行政訴訟法將毫無意義。行政訴訟制度的死亡便是依法治國口號的破產(chǎn)，后果十分嚴重。

（作者系北京市才良律師事務(wù)所主任、全國律協(xié)行政法委員會副主任）