行政訴訟門檻的“變”與“便”

文/畢洪海

行政訴訟門檻的“變”與“便”

文/畢洪海

將立案審查制修改為立案登記制，是新《行政訴訟法》修改的一大亮點。相比立案審查制，立案登記制降低了行政訴訟的門檻，有效地暢通了行政訴訟渠道，對保障當事人訴權具有非常重要的意義。但諸多惡意訴訟、濫訴、無理纏訴、纏訪等現象也隨之而來，浪費了大量的司法和行政資源。本文試圖通過規(guī)范解讀立案登記制，來探討行政訴訟門檻的“變”與“便”。

為了降低行政訴訟的門檻，解決行政訴訟“立案難”的問題，2014年修訂的《行政訴訟法》第51條規(guī)定了立案登記制。新《行政訴訟法》實施至今已經一年有余，根據最高人民法院2016年3月的工作報告，2015年各級法院受理一審行政案件24.1萬件，同比增加了59%。立案登記制帶來了行政訴訟案件的大量增加，有助于暢通行政訴訟渠道，保障當事人訴權。與此同時，各地法院在總結報告中也提到實行立案登記制后，法院面臨著大量惡意訴訟、濫訴的問題，無理纏訴、纏訪等現象增加，這使得原本資源就緊張的行政審判更是左右支絀，訴訟程序空轉，浪費司法和行政資源。然而就當前而言，關于立案登記制度，無論在解釋還是適用方面都存在一定的誤區(qū)，其中具有代表性的是兩種不同的觀點或者做法：一種觀點或做法是，立案登記制是指法院對當事人的起訴不進行實質審查，僅僅對形式要件進行核對；另外一種意見或做法是，立案登記制并不表明對起訴材料完全不進行審查，對起訴材料是否符合法律要求仍需進行程序性審查，但排除嚴格的實體審查，事實上現在某些法院也在采取諸如實體審查的做法。這兩種做法之間存在的張力，會影響到行政訴訟立案登記制度的具體成效。

立案的審查：從立案審查制度到立案登記制度

對比修法前后的規(guī)定，關于行政訴訟起訴的條件并無根本性的變化，起訴條件是《行政訴訟法》門檻的集中體現，具體體現在《行政訴訟法》第49條的規(guī)定：“提起訴訟應當符合下列條件：（1）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實根據；（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！迸c此同時，第51條又規(guī)定實行立案登記制度，對于符合起訴條件的，應當登記立案。僅從第51條的規(guī)定來看，仍然意味著在決定是否登記立案時應該審查起訴是否符合規(guī)定的條件。

就決定是否立案的審查強度而言，可以分為三種程度：1.形式審查。形式審查指的是只要具備行政訴訟法第49條規(guī)定的形式要素，即具有原告、被告、訴訟請求和事實依據、受案范圍和管轄等要素，即可被認為構成了一個“案件”或“爭議”，法院就應該登記立案。這里的形式審查是最低限度的審查，主要是各種要素與材料的齊備性。2.初步審查。初步審查是中等程度的審查，指的是在起訴的形式要素齊備的基礎上，就是否存在明顯錯誤或不符合實質要件的情況進行審查，例如明顯不具有原告資格、超出行政訴訟受案范圍和受訴法院管轄、被告不適格等。這種審查似乎難以被歸入到程序性審查，而只能是從要件要素的“顯明性”角度加以判斷。3.嚴格審查。嚴格審查是就行政訴訟起訴條件的各個要素進行實體審查，也是最嚴格的審查方式。按照前述十八屆四中全會的精神，似乎立案登記制度的發(fā)展趨勢，應該是從嚴格審查到形式審查，降低行政訴訟門檻，從而起到打開法院大門的作用。

然而2014年《行政訴訟法》顯然并沒有降低通常所謂起訴的條件，第49條規(guī)定的四項要件一如其舊。筆者認為此處的關鍵問題在于審查的程序，從形式審查到初步審查到嚴格審查，程序的正式化程度以及法律的規(guī)范密度是一個遞進的過程。換言之，越是涉及到實體問題的判斷，就越需要更加嚴格的程序保護。

第49條規(guī)定的四項要素，名義上規(guī)定的是起訴的條件，但在實際中被解釋為法院立案的條件，更準確地說是法院展開實體審理的條件。如果在修法前，這種說法是準確的。然而，在采取立案登記制的情況下，立案的判斷階段實際上前移了。如果說我們將觀察的視角從原告轉到法院，就可以看出第49條前三項的規(guī)定，實際上表明的是原告所提出的是一個真正的“案件”或“糾紛”所應該具備的條件；第四項受案范圍和管轄則是權能要素，即法院有權進行審查且具有管轄權。因此，第49條的規(guī)定并非立案的條件，而是一個有意義的訴訟而且由法院啟動審理程序的要件。

如果按照這種方式理解，那么從提交訴狀開始到真正案件的審理程序之間的環(huán)節(jié)/程序如何安排，就是一個很重要的問題。最高人民法院在《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》中提出要探索建立庭前準備程序。2015年4月20日發(fā)布的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》也規(guī)定了立案后仍然可以裁定駁回起訴，就其程序問題的規(guī)定是：“人民法院經過閱卷、調查和詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以徑行裁定駁回起訴?！边@里的程序性規(guī)定可以作為立案和正式開庭之前的一個中間環(huán)節(jié)，應該側重于審查第49條規(guī)定的訴訟要件是否具備，當然2015年司法解釋還規(guī)定了其他可以駁回起訴的情形。如果說從立案登記降低訴訟門檻的角度而言，司法改革是試圖通過這樣的方式，將司法渠道打造為糾紛化解的主渠道。然而由此可能帶來的濫訴等問題，應該通過中間的訴訟前審查環(huán)節(jié)來完成過濾。需要注意的是，這種過濾仍應注重“說理”，而非簡單地裁駁。

接收訴狀與立案：規(guī)范的解讀

按照前述分析，2014年《行政訴訟法》立案登記制的結果是將修法前的立案審查過程拉長，從而使其更加細致和明確化。法院通過先將符合形式要件的訴狀接收后，再通過一定的程序過濾，從而使得真正的案件進入實質審理階段。如果按照這種模式理解，就應該重新調整《行政訴訟法》第51條所確立的立案登記制兩個階段的關系：接收訴狀與立案。按照國外立案登記制模式的理解，接收訴狀并且就其形式要素進行審查之后，就可以登記立案。然而是否進入實質審查階段，則還要就訴訟的要件進行審查。而我國行政訴訟法第51條就兩個階段存在交叉關系，在某種意義上導致了適用上的不一致，甚至有學者擔心立案審查制卷土重來。

根據《行政訴訟法》第51條以及最高法院的規(guī)定，立案是法院的一個窗口工作。決定是否立案實際上包括兩個步驟：收取材料與立案。最高法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定的更加明確：對當事人依法提起的訴訟，人民法院應當根據行政訴訟法第五十一條的規(guī)定，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應當當場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀后七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。所以此處實際上是將立案與接收起訴狀作為兩個步驟進行的。

就原告而言，則面臨著四種簡化的情形：1.收取材料；立案；2.收取材料，不立案；3.不收材料，不立案；4.不收材料，立案。就第一種情形而言，即通過當場審查，具備形式要素并且通過“明顯性”的初步審查，因而出具立案通知書。就第二種情形而言，即在無法判斷是否符合起訴條件的情況下，接收材料，并且根據進一步審查的結果決定是否立案。就立案窗口的當事人而言，則是可以有接收材料的憑證，但并無立案決定。第三種情形，即根據立案窗口的判斷不符合起訴的條件，作出不予立案的決定，亦不收取材料。第四種情形比較特殊，即起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。在補正內容或相關材料后，方可給予立案。

如果說立案登記制度具有保障當事人訴權功能的話，鑒于提起行政訴訟的實質性條件修法前后并未發(fā)生根本性的變化，那么立案登記制度的意義或價值與其說是要便利當事人，不如說是在于規(guī)范法院立案的“窗口”。通過廣泛接收起訴狀的形式，讓案件從窗口進入到法院；進入法院后，再審查是否符合第49條規(guī)定的實質性起訴條件。這樣做的目的實際上旨在避免法院在窗口階段即未經審慎考慮，或者是通過限制性的解釋而武斷地不予受理原告的起訴，或者是拒絕接收材料。無論在行政訴訟法還是最高法院的意見當中，都嚴厲禁止不接收材料、不予答復和不出具法律文書的行為，并且為當事人提供了一定的救濟和申訴的途徑。從該角度而言，行政訴訟法的立案登記制度更多地在于規(guī)范法院自身，而其實際的效果，也取決于從接收起訴狀到進入實質性審查階段之間的程序規(guī)范化和完備程度。

立案登記制與濫用訴權

濫用訴權無論在發(fā)達國家還是我國都是存在的，但并不能因此將濫用訴權的原因歸結為立案登記制度。濫用訴權主要指的是因為缺乏訴的利益，因而訴訟對于原告的權利并無任何意義。如果確有惡意利用訴訟程序，擾亂其他人的利益或者導致司法資源的浪費，那么應該對這種行為和現象加以規(guī)制。

就制度而言，司法機關也是國家整體治理體系的一個組成部分。當事人濫用訴權的行為，很多時候需要通過政治的、行政的途徑加以解決，然而當其他途徑不通暢的時候，司法便成為一個博弈乃至傾訴的場所。立案登記制度只是整個訴訟的前哨戰(zhàn)，是整個訴訟過程的第一步，訴權濫用的問題，是通過其后的審查階段來事先規(guī)制的。因此，立案登記制度既不是訴權濫用造成的原因，解決訴權濫用也不應該回歸過去的立案審查模式。

（作者單位：北京航空航天大學）