黃 豪,張麗(貴州省地礦局測繪院,貴州 貴陽 550018)
城鎮(zhèn)化背景下公眾參與土地利用總體規(guī)劃的意義
黃 豪,張麗
(貴州省地礦局測繪院,貴州貴陽550018)
土地利用總體規(guī)劃是一種社會公共產品,關系到社會眾多主體的切身利益。隨著公眾參與土地利用總體規(guī)劃意識的提高,土地利用總體規(guī)劃的制定、實施更加完善。本文就公眾參與土地利用總體規(guī)劃的意義進行闡述。
城鎮(zhèn)化;土地利用;公眾參與;意義
土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內,根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件,對土地的開發(fā)、利用、治理、保護,在空間上、時間上所作的總體安排和布局。而土地利用規(guī)劃作為一種公共產品,需要引入公眾參與理念,使公眾參與思想滲透到土地利用規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)中,提高土地利用總體規(guī)劃的公眾參與,增加土地利用總體規(guī)劃的透明度[1]。
公眾參與最早源于美國的城市規(guī)劃,20世紀60年代后,國外的公眾參與受到社會各界的關注,各項規(guī)劃都逐漸引入了公眾參與機制并取得良好的效果。土地利用規(guī)劃中的公共參與,在西方國家已成為一條最基本的原則。域外土地利用總體規(guī)劃公眾參與的經(jīng)驗對我國土地利用總體規(guī)劃公眾參與具有眾多的借鑒意義。因此,20世紀90年代初,公眾參與概念被引入中國的土地利用規(guī)劃。實踐證明[2],公眾參與讓規(guī)劃在實施中有了良好的基礎,并得到了我國土地利用總體規(guī)劃工作者廣泛深刻的認可。
公眾參與本身具有比較豐富的涵義,社會各界及學者們對公眾參與的界定是不同的。近年來,有關土地利用總體規(guī)劃中的公眾參與方面的研究并不在少數(shù)。有的學者認為公眾參與是指社會群體、社會組織、單位或個人作為主體,在其權利義務范圍內有目的的參與社會活動。有的學者認為“公眾參與主要是指公眾在公共事務的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督過程中擁有知情權、話語權、行動權等參與性權利,能自由地表達自己的立場、意見和建議,能合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動”。在我國土地利用規(guī)劃的術語中,公眾參與被定義為“規(guī)劃區(qū)內有關部門和公民參與規(guī)劃的過程”[3]。借鑒以上公眾參與的含義,筆者認為土地利用規(guī)劃公眾參與是指在土地利用規(guī)劃過程中,充分調動規(guī)劃區(qū)域內公眾的積極性和主動性,實現(xiàn)公眾的知情權、話語權、行動權等參與性權利,能自由地表達自己的立場、意見和建議,以優(yōu)化區(qū)域土地利用的合理配置,實現(xiàn)區(qū)域土地利用的可持續(xù)發(fā)展,保護區(qū)域內社會經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調發(fā)展的過程。
真正做到公眾參與土地利用總體規(guī)劃,才能夠讓我們在具體的土地利用總體規(guī)劃過程中做得更加客觀、務實,更能切實保障公眾的土地利益和構建完善的土地利用總體規(guī)劃制度,科學制定出合理的用地方式,進而用以滿足發(fā)展的具體和長遠需求。
(一)提高土地利用總體規(guī)劃的合理性
一直以來,土地利用總體規(guī)劃的編制和實施主體為各級政府,規(guī)劃可以說是一種政府行政行為。與諸多公共決策一樣,作為土地利用總體規(guī)劃的主要規(guī)劃者的政府也存在“有限理性”問題[4]。需要眾人的有限理性來彌補單一的規(guī)劃師的短視行為,以公眾參與的方式來彌補和擴充規(guī)劃人員單一的認識和價值判斷,增強土地利用規(guī)劃的科學性和合理性。公眾遍布于社會各個層面和各個領域,他們能將來自多層面多領域的接地氣信息進行采集、匯總、分析,為主要規(guī)劃者提供真實有效的建議和意見,有效避免土地利用總體規(guī)劃決策的盲目性,加大土地利用總體規(guī)劃的合理性。
(二)增強土地利用總體規(guī)劃的科學性
根據(jù)委托代理的關系,在某種程度上來說,公眾是委托人,政府是代理人,但是公眾的全部愿望,政府不可能全部知道,所以公眾參與規(guī)劃使政府了解更加完備的信息,填補土地利用總體規(guī)劃中可能存在的漏洞,進而避免土地利用總體規(guī)劃因脫離實際而造成的規(guī)劃方案缺乏科學性而難以實施,為編制科學的土地利用總體規(guī)劃提供保障[5]。
(三)增加土地利用總體規(guī)劃的公眾可接受性
當今,公眾的文化水平,法律意識不斷提高,并具有較強的主人翁意識,真正的實現(xiàn)了從“臣民意識”到“公民意識”的轉變[6]。土地利用總體規(guī)劃是一種社會產品,涉及到公眾的切身利益,關系到公眾的生產、生活和發(fā)展。吸取公眾的意見越多,越能體現(xiàn)公眾的意識和認同感。這種認同感也增進了公眾對政府的信任感,使公眾以更加積極的態(tài)度、飽滿的精神建言獻策。因而,土地利用總體規(guī)劃的可實施性、可接受性越強。
(四)促進參與土地利用總體規(guī)劃的公平性
社會由多元主體構成,各個主體都有自身公平獲取利益的合法權利。土地利用規(guī)劃作為一種公共產品,通過建立公眾公平參與規(guī)劃決策的合理渠道,考慮各種多元主體的需求,強化土地利用總體規(guī)劃的制定者和實施者之間的溝通、協(xié)調機能使各種不同需要得到合法的宣泄和申辯,給予各階層公平爭取自身權益的機會,又能使制定的規(guī)劃反映社會各方的意愿,增強公眾對規(guī)劃的認同感和責任感,避免社會矛盾和不滿情緒以常規(guī)、非理性的方式?jīng)_擊動搖規(guī)劃的權威性,甚至動搖社會的穩(wěn)定性,促進土地利用總體規(guī)劃的公平性。
[1]胡雪飛.我國土地利用總體規(guī)劃公眾參與現(xiàn)狀分析[J].四川經(jīng)濟管理學院學報,2008,(1):21-24.
[2]陳美球,魏曉華,劉桃菊.海外土地利用規(guī)劃中的公眾參與及其啟示[J].地域研究與開發(fā),2008,27(6):100-104.
[3]《中華人民共和國國家標準》編寫組.土地基本術語[S].北京:中國標準出版社,2003.
[4]付康康.城鎮(zhèn)化背景下土地利用總體規(guī)劃的公眾參與[D].蘇州:蘇州大學,2012.
[5]羅旦.土地利用規(guī)劃中的公眾參與制度研究[D].中南林業(yè)科技大學,2013.
[6]王璐,朱迎松.國內土地利用規(guī)劃中公眾參與的研究進展與展望[J].國土資源科技管理,2012,29(3):12-16.
(編輯:張瓊瓊)
TU982
A
1673-9019(2016)16-0012-02
2016-05-05
黃 豪(1982-),男,河南襄城人,測繪工程師,主要從事土地利用總體規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目規(guī)劃編制等的研究。