適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化灌區(qū)發(fā)展對(duì)策研究

羅 琳

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村重要基礎(chǔ)設(shè)施，在保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。然而，我國灌區(qū)建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，分析現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)現(xiàn)代化灌區(qū)發(fā)展的形勢(shì)、要求，提出適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化灌區(qū)發(fā)展對(duì)策，對(duì)于推動(dòng)灌區(qū)發(fā)展具有十分重要的意義。

1 我國灌區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀及主要問題

1.1 灌區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

新中國成立以來，我國灌區(qū)不斷發(fā)展完善，建成大中型灌區(qū)7 700多處、小型農(nóng)田水利工程2 000多萬處，農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)6 453.33萬hm2(9.68億畝)[1]。近10年來，共完成250處大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、803處重點(diǎn)中型灌區(qū)節(jié)水改造、完成162處大型灌排泵站更新改造[2]，改造和新建了一批灌溉水源工程。已有灌區(qū)節(jié)水改造、新建節(jié)水灌區(qū)、節(jié)水灌溉示范項(xiàng)目等大力實(shí)施。截至2014年底，我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.523，節(jié)水灌溉工程面積達(dá)到2 900萬hm2，高效節(jié)水灌溉工程面積達(dá)到1 606.67萬hm2(2.41億畝)[2]，灌區(qū)節(jié)水灌溉成效顯著。灌區(qū)建設(shè)管理體制機(jī)制改革也不斷深化，全國6 000多處大中型灌區(qū)建立了管理機(jī)構(gòu)，約有70%的灌區(qū)管理單位被納入財(cái)政補(bǔ)助體系，已有700多萬處小型農(nóng)田水利工程完成了產(chǎn)權(quán)制度改革，約230處大型灌區(qū)、數(shù)十處重點(diǎn)中型灌區(qū)開展了不同程度的信息化建設(shè)，140處大型排澇泵站基本建立了計(jì)算機(jī)監(jiān)控系統(tǒng)和視頻監(jiān)視系統(tǒng)。近年來，通過出臺(tái)支持政策，加大資金投入，我國灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善，農(nóng)業(yè)用水效率效益不斷提高，建設(shè)管理體制機(jī)制改革不斷深化，基層水利服務(wù)體系不斷完善，農(nóng)業(yè)抗旱減災(zāi)成效顯著，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，為實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 存在的主要問題

目前，我國灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，灌區(qū)發(fā)展存在以下問題：①我國灌區(qū)工程大都建于20世紀(jì)50-70年代，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，40%的大型灌區(qū)骨干工程、50%以上的中小型灌區(qū)工程設(shè)施不配套和老化失修，同時(shí)節(jié)水灌溉水平偏低，嚴(yán)重影響其綜合效益的發(fā)揮。②灌區(qū)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，部分地區(qū)灌區(qū)規(guī)劃缺乏科學(xué)性、權(quán)威性、指導(dǎo)性和與相關(guān)規(guī)劃的銜接性。③灌區(qū)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制尚未建立，灌區(qū)建設(shè)投入主體責(zé)任不夠明確，財(cái)政投入不足，地方財(cái)政壓力大，省級(jí)以下財(cái)政補(bǔ)助落實(shí)難，引入社會(huì)資本機(jī)制不健全。④灌區(qū)管理有待加強(qiáng)，包括用水管理粗放、缺乏計(jì)量措施、灌區(qū)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革滯后、部分工程經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革責(zé)權(quán)處置不當(dāng)?shù)葐栴}。

2 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特征及對(duì)現(xiàn)代化灌區(qū)發(fā)展提出的新要求

2.1 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特征

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是發(fā)達(dá)的科學(xué)農(nóng)業(yè)，既包括高水平的綜合性生產(chǎn)能力，具備應(yīng)用現(xiàn)代科技和裝備、集約化、可持續(xù)等特征，又包含現(xiàn)代制度建設(shè)，具備管理現(xiàn)代化、專業(yè)化、社會(huì)化、商品化等特征。目前我國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要?dú)v史時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)制度、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力等要素有明顯的轉(zhuǎn)變, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得明顯進(jìn)展。

2.2 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)現(xiàn)代化灌區(qū)發(fā)展提出的新要求

隨著各地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐加快，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化和機(jī)械化程度會(huì)不斷提高，對(duì)現(xiàn)代化灌區(qū)發(fā)展提出以下要求：①我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展引發(fā)糧食需求增加，市場(chǎng)化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水面臨擠占風(fēng)險(xiǎn)，需在農(nóng)業(yè)用水總量不增加的情況下進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進(jìn)灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善灌溉條件、提高農(nóng)田防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)與管理[3]。②我國糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)對(duì)灌區(qū)灌溉保證率、灌溉制度、灌溉技術(shù)和方法等提出了更高的要求。③現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、能源再生利用、經(jīng)濟(jì)效益為一身，強(qiáng)調(diào)資源節(jié)約、環(huán)境零損害的綠色性，都市型、外向型、生態(tài)型等集約化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)灌區(qū)用水提出了更高要求。④農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變逐步加速，農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體逐漸壯大，急需健全灌區(qū)服務(wù)體系和灌區(qū)建設(shè)管理新機(jī)制。⑤現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要符合可持續(xù)發(fā)展理念，減少生態(tài)環(huán)境污染，這就要求要在灌區(qū)大力發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，制定科學(xué)的灌排制度，最大程度減小灌區(qū)面源污染。

3 現(xiàn)代化灌區(qū)發(fā)展的主要任務(wù)

結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，選取未來一段時(shí)期現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)和管理的重點(diǎn)領(lǐng)域，提出以下主要任務(wù)。

(1)推進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)。按照“先挖潛、后配套，先改建、后新建”的原則，夯實(shí)灌區(qū)輸配水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、灌排建筑物、田間工程等灌排設(shè)施基礎(chǔ)。扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)有大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，重點(diǎn)推進(jìn)列入《全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃》中的大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，到2020年基本完成續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)；結(jié)合灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加快現(xiàn)有灌區(qū)向現(xiàn)代灌區(qū)的升級(jí)；結(jié)合《全國新增500億公斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》[4]、全國大中型水庫建設(shè)規(guī)劃、近年灌溉水源工程建設(shè)情況以及項(xiàng)目前期工作基礎(chǔ)和建設(shè)條件，適度新建大中型現(xiàn)代灌區(qū)；全面實(shí)施《國家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要(2012-2020年)》，大力推進(jìn)東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效、華北節(jié)水壓采、南方節(jié)水減排規(guī)模化高效節(jié)水灌溉；加快用水計(jì)量檢測(cè)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化灌溉新技術(shù)應(yīng)用與新產(chǎn)品研發(fā)，實(shí)施灌區(qū)用水精細(xì)化管理；加強(qiáng)灌溉水質(zhì)保護(hù)，控制灌區(qū)面源污染，美化灌區(qū)環(huán)境，開展灌區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

(2)深化灌區(qū)管理體制與運(yùn)行機(jī)制改革。從灌區(qū)基層管理單位入手，將傳統(tǒng)的分塊管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立法人發(fā)展為社會(huì)化服務(wù)主體，提高管理部門的內(nèi)在能動(dòng)性，通暢管理體制，活躍經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高灌溉管理的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，明確小型水利工程所有權(quán)和使用權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)移交程序，推進(jìn)灌區(qū)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革；多渠道籌集工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，建立穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；針對(duì)不同類型工程特點(diǎn)，因地制宜采取專業(yè)化集中管理及社會(huì)化管理等多種管護(hù)方式；加強(qiáng)灌區(qū)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè), 扶持和鼓勵(lì)農(nóng)民用水合作組織向農(nóng)民水利專業(yè)合作社發(fā)展, 大力培育防汛抗旱、灌溉排水、農(nóng)村供水等專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍。

(3)加快灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障灌排工程良性運(yùn)行的原則，推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。在測(cè)算供水成本的基礎(chǔ)上，綜合考慮水資源稀缺程度以及用戶承受能力等因素，探索實(shí)行分類水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度；進(jìn)一步完善和全面推行“計(jì)量供水、配水到戶、收費(fèi)到戶、開票到戶”的水費(fèi)計(jì)收辦法，健全水價(jià)、水量、水費(fèi)“三公開”制度，加強(qiáng)水費(fèi)計(jì)收和使用管理；在適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)用水價(jià)格的基礎(chǔ)上，探索建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)在水價(jià)改革中的積極作用。

(4)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新與人才培養(yǎng)。在灌區(qū)發(fā)展中著力科技進(jìn)步，大力提高科技水平，是現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)發(fā)展的必然趨勢(shì)和根本保證。逐步加強(qiáng)灌區(qū)農(nóng)田水利人才的培養(yǎng)，提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。建立以政府為主導(dǎo)的多元化、多渠道的灌區(qū)科研投入機(jī)制，發(fā)揮科研單位、大專院校在人才、設(shè)備和創(chuàng)新能力上的優(yōu)勢(shì)，建立產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合的灌區(qū)科技創(chuàng)新機(jī)制，加快科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣的速度。

4 不同類型區(qū)的現(xiàn)代化灌區(qū)發(fā)展對(duì)策

4.1 不同類型區(qū)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強(qiáng)的區(qū)域性特點(diǎn)，考慮區(qū)域氣候、地形地貌、水源、地質(zhì)、土地利用條件等因素，將全國劃分為6個(gè)灌溉分區(qū)，即東北地區(qū)、黃淮海地區(qū)、長(zhǎng)江中下游地區(qū)、華南地區(qū)、西南地區(qū)、西北地區(qū)。2014年，我國有效灌溉面積率(有效灌溉面積率指有效灌溉面積占耕地面積的比例)為52.1%，最高和最低的分區(qū)分別是長(zhǎng)江中下游地區(qū)(73.4%)和東北地區(qū)(35.9%)；我國高效節(jié)水灌溉面積率(高效節(jié)水灌溉面積率指高效節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積的比例)為25.0%，最高和最低的分區(qū)分別是西北地區(qū)(47.3%)和西南地區(qū)(6.3%)，灌區(qū)發(fā)展水平與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展還存在較大差距，且呈現(xiàn)明顯的地域差異。

4.2 區(qū)域發(fā)展對(duì)策

根據(jù)水土資源稟賦以及國家實(shí)施主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)戰(zhàn)略、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障糧食安全戰(zhàn)略等要求，提出不同區(qū)域的灌區(qū)發(fā)展對(duì)策。

東北地區(qū)。區(qū)域糧食產(chǎn)能需求較大，水資源開發(fā)利用率、耕地灌溉率較低，尚有一定開發(fā)利用潛力。未來以適當(dāng)增加有效灌溉面積、改造升級(jí)現(xiàn)有灌區(qū)為重點(diǎn)，配套改造現(xiàn)有灌排設(shè)施，完善灌排工程體系，合理開發(fā)地表水資源，適度新建一批水源工程和灌區(qū)工程。

黃淮海地區(qū)。全國人均水資源量最少，迫切需要綜合治理旱澇堿，控制地下漏斗發(fā)展。以改造升級(jí)現(xiàn)有灌區(qū)為重點(diǎn)，完善灌排設(shè)施；結(jié)合南水北調(diào)工程的實(shí)施進(jìn)行灌溉水源置換，并充分利用非常規(guī)水源，逐步壓采地下水，逐步減退地下水超采量。

長(zhǎng)江中下游地區(qū)。區(qū)域水資源豐富，但降水時(shí)空分布不均，水污染嚴(yán)重，迫切需要根治洪澇漬旱災(zāi)害。未來改造升級(jí)現(xiàn)有灌區(qū)，加強(qiáng)低洼易澇區(qū)排澇體系建設(shè)，完善灌排設(shè)施。在中游地區(qū)適度新建灌區(qū)；在下游地區(qū)合理調(diào)整灌溉面積。

華南沿海地區(qū)。區(qū)域水資源較豐富，但耕地資源匱乏，部分地區(qū)季節(jié)性缺水嚴(yán)重，水污染問題突出，大部分地區(qū)未來灌溉用水量增長(zhǎng)空間有限。未來改造升級(jí)現(xiàn)有灌區(qū)，加強(qiáng)低洼易澇區(qū)排澇體系建設(shè)，完善灌排設(shè)施。

西北地區(qū)。區(qū)域水資源短缺，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)脆弱。未來改造升級(jí)現(xiàn)有灌區(qū)，完善灌排設(shè)施。在內(nèi)陸河區(qū)，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，限制種植高耗水作物，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖和地下水的休養(yǎng)生息。在水土資源適宜地區(qū)，適度新建灌區(qū)。

西南地區(qū)。區(qū)域資源豐沛，但田高水低，水土資源開發(fā)難度大。未來改造升級(jí)現(xiàn)有灌區(qū)，完善灌排設(shè)施。加強(qiáng)水庫及其配套灌區(qū)、引提水灌區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大灌溉面積，提高耕地灌溉率。建設(shè)、改造小型水源工程，改善灌排條件。

5 相關(guān)政策建議

(1)建立現(xiàn)代化灌區(qū)資金投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。穩(wěn)定增加現(xiàn)有資金投入，用好新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，全面落實(shí)土地出讓收益中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金投入，充分發(fā)揮綜合效益，加強(qiáng)基本農(nóng)田綜合整治。各級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌整合灌區(qū)建設(shè)相關(guān)資金，形成建設(shè)合力。在中央層面，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確建設(shè)任務(wù)、責(zé)任分工、管理要求，建立部際工作協(xié)商機(jī)制，加快推進(jìn)項(xiàng)目審批權(quán)限下放，加強(qiáng)管理制度建設(shè)。在省級(jí)層面，建立廳級(jí)工作協(xié)商機(jī)制，分解建設(shè)任務(wù)到縣，明確建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，完善管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，開展績(jī)效評(píng)價(jià)。在縣級(jí)層面，通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組，建立決策協(xié)商制度和征求意見制度等方式，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制。

(2)加強(qiáng)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)監(jiān)管和后續(xù)管護(hù)。完善監(jiān)管機(jī)制，建議認(rèn)真履行項(xiàng)目建設(shè)程序，落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)管理制度，創(chuàng)新監(jiān)管方式，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施實(shí)行全過程監(jiān)管。加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)，建立健全灌區(qū)建設(shè)考核制度，中央有關(guān)部門定期對(duì)地方相關(guān)工程建設(shè)情況進(jìn)行考核，督促各地規(guī)范、有序開展灌區(qū)建設(shè)工作。開展項(xiàng)目實(shí)施后評(píng)價(jià)，對(duì)灌區(qū)水資源的利用、產(chǎn)出效益、防災(zāi)減災(zāi)效果進(jìn)行跟蹤分析，全面掌握項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效。落實(shí)灌區(qū)農(nóng)田工程管護(hù)主體和責(zé)任，健全管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)資金，確保長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

(3)注重現(xiàn)代化灌區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。強(qiáng)化灌區(qū)水資源論證和水土平衡分析等工作。嚴(yán)格控制水資源開發(fā)利用程度，合理確定灌溉用水量、灌溉定額和灌溉面積，水資源緊缺地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)要適度降低糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)任務(wù)。加強(qiáng)灌區(qū)重要生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域的保護(hù)。在工程建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)階段，應(yīng)重視灌區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查工作，尤其是生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)(點(diǎn))調(diào)查，針對(duì)性地采取保護(hù)措施，避免工程建設(shè)隊(duì)生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。研究推廣高效環(huán)保型灌溉排水模式，防止和減少化肥、農(nóng)藥等隊(duì)水體的污染。加強(qiáng)重要生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)，尤其是水資源匱乏區(qū)域、生態(tài)脆弱區(qū)域等需開展環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)工作。

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[1] 水利部. 中國水資源公報(bào)2014[M]. 北京: 中國水利水電出版社, 2015.

[2] 水利部農(nóng)水司. 2014年農(nóng)村水利年度報(bào)告[R]. 2015.

[3] 國務(wù)院新聞辦公室. 中國的糧食問題白皮書[Z].1996.

[4] 發(fā)展改革委. 全國新增500億公斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009-2020年)[Z].2009.