論涼州區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及下一步發(fā)展對策

董興永，劉　婧，蘭　云，劉桂花（.甘肅省武威市涼州區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，甘肅　武威　733000；.甘肅省武威市涼州區(qū)經(jīng)營管理站，甘肅　武威　733000）

論涼州區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及下一步發(fā)展對策

董興永1，劉婧1，蘭云2，劉桂花2
（1.甘肅省武威市涼州區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，甘肅武威733000；
2.甘肅省武威市涼州區(qū)經(jīng)營管理站，甘肅武威733000）

涼州區(qū)土地流轉(zhuǎn)迅速加快，土地適度規(guī)模經(jīng)營逐年擴(kuò)張，已成為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。通過分析涼州區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、特點和存在問題，提出了今后涼州區(qū)加快土地流轉(zhuǎn)的對策。

土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；發(fā)展對策；涼州區(qū)

甘肅省武威市涼州區(qū)地處河西走廊東端，祁連山北麓，石羊河流域中上游，全區(qū)轄37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個建制指揮部、7個街道辦事處、449個行政村、3 677個村民小組，總土地面積5 081km2，其中耕地面積971 km2，人口103.52萬人，其中農(nóng)業(yè)人口74.12萬人，17.47萬戶，農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積0.131hm2，農(nóng)業(yè)人口戶均耕地面積0.556hm2。近年來，涼州區(qū)積極營造土地流轉(zhuǎn)環(huán)境，通過宣傳發(fā)動、政府引導(dǎo)、健全機(jī)構(gòu)、項目拉動、試點示范、政策扶持等辦法，多措并舉促流轉(zhuǎn)，推動了全區(qū)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)了特色化種植、區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和集約化經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、現(xiàn)狀及特點

（一）涼州區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

截至2015年，涼州區(qū)累計流轉(zhuǎn)土地29 053.3hm2，涉及農(nóng)戶6.62萬戶，占土地承包面積的31.9%。其中：新增流轉(zhuǎn)土地9 466.7hm2，涉及農(nóng)戶2.8萬戶。2015年當(dāng)年全區(qū)3.333 hm2以上規(guī)模經(jīng)營的面積6 286.7hm2，其中：承包戶合作經(jīng)營面積200hm2，承包集體經(jīng)濟(jì)耕地面積806.7hm2，租賃農(nóng)戶耕地經(jīng)營面積5 280hm2。建立3.333 hm2以上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地流轉(zhuǎn)示范點109個，面積3 733.3hm2，涉及農(nóng)戶0.64萬戶；簽訂合同面積3 733.3hm2。

（二）涼州區(qū)土地流轉(zhuǎn)特點

1.經(jīng)營主體由少到多。近年來，涼州區(qū)通過政策扶持，積極鼓勵和引導(dǎo)各類經(jīng)營主體參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)開展適度規(guī)?；薪?jīng)營，一批種植養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場、致富能人、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐漸成為當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要力量。據(jù)統(tǒng)計，涼州區(qū)經(jīng)營主體由2007年的33個增加到2015年的258個。

2.經(jīng)營能力由弱到強(qiáng)。隨著社會生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營對土地集中規(guī)模流轉(zhuǎn)要求越來越高，土地由過去的農(nóng)戶間互換、委托代管等個體流轉(zhuǎn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛴薪?jīng)營實力的種植養(yǎng)殖大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、組織化程度提高、經(jīng)營能力增強(qiáng)。如：皇臺酒業(yè)在清源鎮(zhèn)新西村、新東村集中連片流轉(zhuǎn)土地4 845畝建立釀酒葡萄基地；涼州區(qū)萬海興農(nóng)種植農(nóng)民專業(yè)合作社在吳家井鄉(xiāng)吳家井村四組流轉(zhuǎn)土地100hm2種植玉米制種。

3.經(jīng)營規(guī)模由小到大。通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，有效推動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地適度集中規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)了土地資源的規(guī)模化種植、區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和集約化經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)民收入的增加和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2007年土地集中規(guī)模經(jīng)營的面積為1 620hm2，2015年土地集中規(guī)模經(jīng)營的面積達(dá)6 286.7hm2，其中：規(guī)模經(jīng)營面積3.333～6.667hm2的示范點76個，6.733～33.333hm2的示范點153個，33.4～66.667hm2的示范點20個，66.667hm2以上的點示范9個。

4.流轉(zhuǎn)形式由無償?shù)接袃?。隨著全區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從過去的簡單、低效的個體生產(chǎn)經(jīng)營者向多元化、復(fù)雜化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制向市場化轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)形式由過去的互換、代耕等無償流轉(zhuǎn)形式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?、轉(zhuǎn)包、股份入股合作等有償流轉(zhuǎn)形式，流轉(zhuǎn)期限也由1～2年增加到現(xiàn)在的3～15年。

5.流轉(zhuǎn)程序由無序到規(guī)范。通過加強(qiáng)政策扶持宣傳、典型示范引導(dǎo)、全程指導(dǎo)服務(wù)等工作，使土地流轉(zhuǎn)形式由過去自發(fā)形成、私下進(jìn)行、大部分只有口頭約定而無書面合同、或簽訂的書面合同雙方權(quán)責(zé)不清的不規(guī)范、無監(jiān)督的無序狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在簽訂由省農(nóng)牧廳統(tǒng)一制定的土地流轉(zhuǎn)合同，土地流轉(zhuǎn)從無序逐步走向規(guī)范，2015年合同簽訂率達(dá)到90%以上。

二、存在問題

（一）農(nóng)民對土地依賴程度高，不愿或不敢流轉(zhuǎn)

當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系并不完善，農(nóng)村土地其保障功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其生產(chǎn)功能，使得盡管外出務(wù)工從事第二、三產(chǎn)業(yè)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種地收入，絕大部分農(nóng)民仍將土地視為最基本的生產(chǎn)資料，是他們賴以生存的最后的“非農(nóng)就業(yè)的退路”［1］，是他們最切身的利益，農(nóng)民不愿或不敢流轉(zhuǎn)，怕流轉(zhuǎn)出去會失去土地，從而進(jìn)一步失去最后的保障。

（二）缺乏科技型的經(jīng)營主體

目前，全區(qū)參與土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體主要是一些專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社，這部分經(jīng)營主體就現(xiàn)狀而言經(jīng)營規(guī)模不大、發(fā)展后勁不足、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營程度不高，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，真正缺乏能夠帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體。

（三）土地流轉(zhuǎn)價格機(jī)制不健全

由于多種原因，在簽訂流轉(zhuǎn)土地合同時，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)價格增長趨勢缺乏預(yù)判，重視的一般是當(dāng)時價格，流轉(zhuǎn)價格往往固定死，或是增幅不大，如果簽訂的是長期土地流轉(zhuǎn)合同，受損失的顯然是農(nóng)民，存在糾紛隱患。

（四）業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

現(xiàn)階段，村組土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營糾紛由村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)解，大多數(shù)村組干部文化層次低，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)干部對法規(guī)政策學(xué)習(xí)不夠，對有關(guān)的《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)解仲裁法》等法規(guī)政策理解不透，流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處力度不大。

三、主要做法

（一）加強(qiáng)宣傳發(fā)動，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)

一是通過召開會議、舉辦培訓(xùn)班、散發(fā)宣傳材料、設(shè)立宣傳欄、開辦專題新聞報道等多種形式，大力宣傳培訓(xùn)《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)解仲裁法》等相關(guān)法規(guī)政策，結(jié)合近年來涼州區(qū)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中探索創(chuàng)新的經(jīng)驗以及通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增收致富的鮮活典型，引導(dǎo)廣大農(nóng)民從傳統(tǒng)的“守土”觀念中解放出來，積極參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)逐步成為廣大農(nóng)民的自覺行動。二是采取算賬對比的辦法，消除群眾后顧之憂，引導(dǎo)群眾參與流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶不僅每年每0.067hm2可獲得500～1 000元的土地流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)戶家庭勞動力還可就近臨時性打工或長期外出務(wù)工，年收入在5 000～15000元，既解決了農(nóng)忙回家、農(nóng)閑務(wù)工影響收入的問題，又增加了家庭收入，調(diào)動了農(nóng)民群眾流轉(zhuǎn)土地的積極性和主動性。三是村組干部、致富能人帶頭流轉(zhuǎn)，通過積極組織村組干部、致富能人實地觀摩學(xué)習(xí)，鼓勵有能力、懂經(jīng)營的村組干部、致富能人帶頭流轉(zhuǎn)土地，讓群眾看到土地流轉(zhuǎn)帶來的好處，從而推動流轉(zhuǎn)。

（二）完善服務(wù)體系，促進(jìn)規(guī)范流轉(zhuǎn)

一是健全完善區(qū)、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。區(qū)上依托區(qū)經(jīng)管站成立了涼州區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，設(shè)置了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的政策宣傳、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息發(fā)布、合同規(guī)范、鑒定和糾紛調(diào)解仲裁等工作，并建立健全規(guī)范的市場管理制度和交易規(guī)則，對市場運(yùn)行、服務(wù)規(guī)范、中介行為、糾紛調(diào)處、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等作出具體規(guī)定；各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）依托經(jīng)管站成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，設(shè)立服務(wù)窗口，負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳與咨詢、信息登記與發(fā)布、檔案管理、糾紛調(diào)處及指導(dǎo)合同的簽訂與鑒證工作。各村以村委會為依托建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點，確定土地流轉(zhuǎn)信息員，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供求信息的搜集、上報等服務(wù)工作。目前區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)已達(dá)到“有機(jī)構(gòu)、有牌子、有服務(wù)場所、有專職人員、有制度、有辦公設(shè)備、有信息欄和信息臺賬”的“八有”標(biāo)準(zhǔn)。二是建立糾紛調(diào)處機(jī)制。健全和完善鄉(xiāng)村調(diào)解、區(qū)級仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處體系。當(dāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛時，先由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會按照屬地管理原則，及時調(diào)解本轄區(qū)內(nèi)的土地承包經(jīng)營糾紛；調(diào)解不成的，可向區(qū)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會申請仲裁，或向人民法院起訴。今年，全區(qū)共調(diào)解仲裁各類土地承包糾紛59件，有力維護(hù)了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

（三）制定扶持政策，激勵土地流轉(zhuǎn)

一是制定政策。2009年以來，區(qū)委、區(qū)政府針對設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)出臺了《在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》等文件。二是整合項目。把“一事一議”財政獎補(bǔ)、農(nóng)村土地整理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)用機(jī)械補(bǔ)助、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技示范點片建設(shè)等涉農(nóng)項目和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)結(jié)合起來，對通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營主體，優(yōu)先安排農(nóng)田水利、道路、電力線路改造等基礎(chǔ)設(shè)施項目，幫助改善流轉(zhuǎn)土地的基礎(chǔ)設(shè)施條件。

（四）培育示范典型，帶動土地流轉(zhuǎn)

通過采取政策引導(dǎo)扶持、協(xié)調(diào)貸款融資、技術(shù)跟蹤服務(wù)等積極措施，拓展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，大力扶持培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育示范典型，以典型帶動土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

四、發(fā)展對策

（一）開展該區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證

通過開展該區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，嚴(yán)把檔案清查關(guān)、調(diào)查摸底關(guān)、數(shù)據(jù)登記關(guān)、公示確認(rèn)關(guān)和頒證關(guān)，完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，有利于強(qiáng)化對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入；有利于穩(wěn)定土地承包關(guān)系，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，

（二）進(jìn)一步完善區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

高起點謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，通過區(qū)、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的有效結(jié)合，依托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，實行統(tǒng)一規(guī)范的業(yè)務(wù)受理、信息發(fā)布、法律政策咨詢、交易簽約、交易中（終）止、交易（合同）鑒證、檔案管理等制度，確保交易無爭議，發(fā)布信息真實、準(zhǔn)確、完整，交易品種和方式符合相應(yīng)法律、法規(guī)和政策，交易過程公開公正，交易服務(wù)方便農(nóng)民群眾。

（三）進(jìn)一步加大土地流轉(zhuǎn)合同管理制度的落實力度

加強(qiáng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理，在供求雙方達(dá)成最終流轉(zhuǎn)意向后，遵循規(guī)范的交易規(guī)則，按照省農(nóng)牧廳統(tǒng)一制定的流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本簽訂產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易合同，實行制度化運(yùn)行、規(guī)范化管理。

（四）強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁員、信息員配備不全和業(yè)務(wù)能力較低的，要加強(qiáng)培訓(xùn)，熟練掌握土地承包及流轉(zhuǎn)法規(guī)政策，及時調(diào)處矛盾糾紛。

（五）培育壯大新型經(jīng)營主體

由區(qū)上統(tǒng)一設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)專項資金，重點培育扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種植養(yǎng)殖專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，指導(dǎo)他們集中發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，鼓勵他們集中連片規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地，實行規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高示范帶動效應(yīng)。

（六）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案制度，加強(qiáng)定期檢查和動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)的實時、動態(tài)、長效監(jiān)管，保障交易公平，防范交易風(fēng)險，確保市場規(guī)范運(yùn)行；抓緊建立規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險規(guī)避機(jī)制，完善利益保障機(jī)制，切實強(qiáng)化利益保障；依法及時查處各類違法違規(guī)交易行為，杜絕隱瞞信息、暗箱操作、操控交易；加大糾紛調(diào)處力度，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。

（七）建立獎勵機(jī)制

區(qū)財政每年安排農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項資金，制定獎勵辦法，按照“產(chǎn)業(yè)突出、集約經(jīng)營、扶持規(guī)模、分類獎勵”的原則，對產(chǎn)業(yè)特色叫的響、經(jīng)濟(jì)效益高、具有典型示范帶動作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和經(jīng)營主體進(jìn)行表彰獎勵，以加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營。

［1］馮應(yīng)斌，楊慶媛，董世琳等.基于農(nóng)戶收入的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)績效分析［J］.西南大學(xué)學(xué)報（ 自然科學(xué)版），2008（ 4）：179—183.

（編輯：魏翔）

F321.1

A

1673-9019（2016）10-0015-03

2016-04-14

董興永（1978-），男，甘肅武威人，農(nóng)經(jīng)師，主要從事農(nóng)技推廣和農(nóng)村經(jīng)營管理工作；劉婧（1982-），女，甘肅張掖人，農(nóng)藝師，主要從事農(nóng)技推廣工作；蘭云（1984-），女，陜西寶雞人，助理農(nóng)經(jīng)師，主要從事農(nóng)村經(jīng)營管理工作。