艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策建議

劉麗麗（甘肅省合水縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局，甘肅　合水　745400）

艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策建議

劉麗麗
（甘肅省合水縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局，甘肅合水745400）

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)機(jī)械化速度的加快，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為必然趨勢(shì)，但土地流轉(zhuǎn)過程中也存在很多問題，值得思考和改進(jìn)。

艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；對(duì)策建議

“誰來種地，誰來養(yǎng)豬”已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村、特別是艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。種田經(jīng)濟(jì)效益偏低，務(wù)工已成為這些地區(qū)農(nóng)民增收的主要渠道。隨著城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村大片土地撂荒，18億畝耕地紅線難保，危及糧食生產(chǎn)安全。艱邊邊遠(yuǎn)地區(qū)以家庭承包為主基本經(jīng)營(yíng)方式造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低，農(nóng)民在市場(chǎng)上主體地位很脆弱，貧困面積越來越大，千家萬戶的小生產(chǎn)難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場(chǎng)。通過土地流轉(zhuǎn)來發(fā)展規(guī)?；⒓s化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式已成為必然趨勢(shì)。那么在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村如何進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，筆者結(jié)合個(gè)人工作實(shí)際提出個(gè)人淺輒己見。

一、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀

從艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)貧困縣的流轉(zhuǎn)情況看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈現(xiàn)“兩無戶流轉(zhuǎn)和兩個(gè)帶動(dòng)流轉(zhuǎn)”。兩無戶流轉(zhuǎn)一種是有地?zé)o人種的農(nóng)戶將部分或全部土地轉(zhuǎn)包他人經(jīng)營(yíng)，另一種是有人無地種的農(nóng)戶，舉家外出務(wù)工，將少量土地托種或轉(zhuǎn)包親戚代種。兩個(gè)帶動(dòng)流轉(zhuǎn)一是當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作組織流轉(zhuǎn)土地，二是民營(yíng)企業(yè)家由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。這些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)總結(jié)起來，主要呈現(xiàn)“三化”特點(diǎn)。

（一）土地流入主體合作化

目前農(nóng)村土地流入主體主要有三種：一是種糧大戶與農(nóng)民或村集體簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，從事規(guī)模種植；二是農(nóng)業(yè)合作社整合土地，聚集資源，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；三是龍頭企業(yè)通過租賃農(nóng)民土地建設(shè)生產(chǎn)原料基地，并利用企業(yè)資金、科技等優(yōu)勢(shì)，借助農(nóng)機(jī)合作社機(jī)械優(yōu)勢(shì)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在以上三種類型的基礎(chǔ)上，近幾年又出現(xiàn)了土地托管經(jīng)營(yíng)以及多種類型相互結(jié)合的新型模式。

（二）土地流轉(zhuǎn)面積規(guī)模化

盡管全國(guó)各地流轉(zhuǎn)比例差距較大，但普遍呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)速度加快態(tài)勢(shì)。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦2015年3月27日向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況時(shí)指出，截至2014年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝比2013年增長(zhǎng)18.3%，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積30.4%。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限以短期為主，流轉(zhuǎn)時(shí)間一般1-5年，達(dá)到10年以上的比例很少，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，流轉(zhuǎn)速度慢，但面積大者幾百畝，多者上千畝，呈規(guī)?；仙龖B(tài)勢(shì)。

（三）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化

通過土地流轉(zhuǎn)有效帶動(dòng)了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村繁榮。一是促進(jìn)了農(nóng)民增收。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，既可以獲得流轉(zhuǎn)土地租金收入，還可以騰出手來獲得務(wù)工收入，有的通過土地入股還能獲得一定的分紅收入。二是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效。通過流轉(zhuǎn)集中起來的土地集約化水平明顯提高，凡是進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)的，經(jīng)營(yíng)規(guī)模少則幾百畝甚至上千畝，“百連千、千連萬”農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生了質(zhì)的變化；三是推進(jìn)了農(nóng)村繁榮。土地流轉(zhuǎn)后實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)產(chǎn)品科技含量大幅提高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)與量都有了顯著提升。特別是土地等要素資源的相對(duì)集中，為農(nóng)牧業(yè)招商引資創(chuàng)造了條件。部分地區(qū)采取“公司（合作社）+基地+農(nóng)戶”的模式，建成了一批核心農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地，帶動(dòng)了二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，為貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧增收拓寬了路子。

二、土地流轉(zhuǎn)中的主要問題

從目前流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀看，艱邊邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于初始探索階段，盡管對(duì)生產(chǎn)要求優(yōu)化組合產(chǎn)生了積極的影響，但也存在一些問題，應(yīng)該引起思考和改進(jìn)。

（一）農(nóng)民對(duì)土地依然有難舍之情

受傳統(tǒng)農(nóng)耕思想的影響及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制。許多農(nóng)民“流地怕吃虧，守田種常規(guī)”和“手里有糧，心里不慌”的心理始終是根植于心底深處的一種土地情緒，不愿輕易放棄手中土地，擔(dān)心土地一旦流轉(zhuǎn)出去，被轉(zhuǎn)變用途后再也收不回來了。還有一些強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)使得農(nóng)民對(duì)土地存在升值預(yù)期，怕失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，面對(duì)“就業(yè)難、創(chuàng)業(yè)更難”形勢(shì)，缺少就業(yè)門路，最后把地毀了、田丟了。所以，目前艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)任重而道遠(yuǎn)。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在合情不合理不合法

一是交易自由化。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓，多數(shù)情況是私下協(xié)商交易，很多農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)只有口頭協(xié)議，即使有書面合同，內(nèi)容也不夠規(guī)范，缺乏法律依據(jù)，交易自由化。二是流向不合理。村級(jí)集體缺乏管理，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)流向不合理的傾向，由于土地資源的分散性、農(nóng)戶的自發(fā)性，導(dǎo)致集中開發(fā)較難，經(jīng)營(yíng)成本高，很難適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展的需要。土地流轉(zhuǎn)社會(huì)化服務(wù)組織建設(shè)滯后，還沒有形成市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。三是不在期限內(nèi)流轉(zhuǎn)。一些承包者借農(nóng)民不了解“土地管理法”和“農(nóng)村土地承包法”，超期限簽訂流轉(zhuǎn)合同，違法違規(guī)簽訂一些“官司”合同。

（三）土地流轉(zhuǎn)期限短經(jīng)營(yíng)管理粗放

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，土地承包期又太短，一些經(jīng)營(yíng)者短期行為對(duì)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，不愿意投資基礎(chǔ)設(shè)施，減少甚至免除對(duì)“養(yǎng)地”的投入，如：農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)出的土地被用來育樹苗，使得土地板結(jié)、雜草縱生，肥力下降，育完樹苗的地2-3年都長(zhǎng)不了莊稼；還有的用來養(yǎng)殖，只幾年時(shí)間合同到期后，不對(duì)土地進(jìn)行修復(fù)，造成水泥沙石、磚頭瓦塊滿地，無法耕種，這種“住店不修房”的經(jīng)營(yíng)理念會(huì)帶來種植業(yè)效益下降，土壤肥力下降，有大片土地被廢棄摞荒的現(xiàn)象。

（四）農(nóng)田地性質(zhì)被改變危及國(guó)家長(zhǎng)治久安

由于監(jiān)管不力，很多土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)非糧化甚至非農(nóng)化的現(xiàn)象。一方面土地非糧化對(duì)我國(guó)糧食安全構(gòu)成了極大威脅，另一方面非糧化后經(jīng)濟(jì)作物效益高，間接提高了當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格，從而進(jìn)一步壓縮了種糧土地面積和效益，降低農(nóng)民種糧積極性，留下了危及國(guó)家糧食生產(chǎn)安全的弊端。

（五）失地人群缺乏管理容易引發(fā)社會(huì)矛盾

農(nóng)村勞動(dòng)力中的中老年和婦女，由于缺少就業(yè)技能，失地后缺乏就業(yè)渠道，不能充分就業(yè)，收入反而下降，可能會(huì)引發(fā)新的社會(huì)問題。部分失地農(nóng)民外出務(wù)工，造成兒童“留守”、老人“空巢”，或者夫妻長(zhǎng)期兩地分居家庭“破裂”，致使兒童幼小心靈缺少教育與關(guān)愛，造成輟學(xué)、思想偏激，甚至有些走上違法犯罪道路；還有些老人生活困難，有病無人問濟(jì)，進(jìn)養(yǎng)老院，給國(guó)家?guī)斫?jīng)濟(jì)壓力。

三、土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）加大宣傳力度，提高流轉(zhuǎn)速度

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，種植糧食比較粗放且效益偏低，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化現(xiàn)象日益突出，在這樣的情況下，土地流轉(zhuǎn)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，要借助報(bào)刊、影視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，采取?？瘜凇⒂涗泴ＴL、微信公眾號(hào)等多種形式，大力宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政策，宣講已流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)地區(qū)主要做法和帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益，讓農(nóng)民改變思想，轉(zhuǎn)變觀念，依法、自愿的采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地，徹底認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)不是失地失糧，而是規(guī)模經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)移就業(yè)，達(dá)到增產(chǎn)增收增效目的。

（二）增加財(cái)政投入，保障糧食安全

要兼顧“國(guó)家糧食安全”和“提高農(nóng)民收入”兩個(gè)目標(biāo)，繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度，穩(wěn)步提高農(nóng)牧業(yè)收益。一是增加對(duì)農(nóng)民的直接轉(zhuǎn)移支付，提高糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、增產(chǎn)不增收的問題，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。二是健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策支持力度，切實(shí)解決艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民生活、生產(chǎn)的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移，按照有利于解放土地對(duì)勞動(dòng)力束縛的總體要求，深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源高效配置，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供廣闊空間。三是增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，改善農(nóng)業(yè)科技成果推廣應(yīng)用的基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備的技術(shù)水平和裝備數(shù)量。合理調(diào)整利益關(guān)系，加大糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等資金應(yīng)向農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和種植大戶傾斜。只有提高種糧效益，才能起到防止土地非糧化、保障糧食安全的作用。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加大監(jiān)管力度

完善穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只有加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證步伐，建立健全促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制，依法加強(qiáng)登記管理。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，提高合同簽約率，依法保護(hù)農(nóng)民利益。建立土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，對(duì)變更土地承包關(guān)系的流轉(zhuǎn)地，限時(shí)由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理部門辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更登記手續(xù)。

（四）強(qiáng)化質(zhì)量評(píng)價(jià)、確保用養(yǎng)結(jié)合

建立健全土地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)前后對(duì)土地質(zhì)量做出合理評(píng)價(jià)，給予流入方適當(dāng)補(bǔ)貼。建立土地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，可以在農(nóng)戶自愿的前提下，將不同位置、相同質(zhì)量的土地進(jìn)行置換，解決流轉(zhuǎn)規(guī)模小、分散的問題，從而達(dá)到保留想耕地農(nóng)民的權(quán)益并且集中土地、實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)的目的。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，地方農(nóng)業(yè)部門強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)“用養(yǎng)”結(jié)合的耕地保護(hù)執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)格控制耕地非糧化比例，牢牢守住18億畝耕地紅線。

（五）促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)民

采取“反租倒包”的方式對(duì)那些仍在家種田的農(nóng)戶，讓他們既得到土地流轉(zhuǎn)的實(shí)惠，又能在地里有事干。一是改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐纸Y(jié)構(gòu)，將農(nóng)民作為一種職業(yè)而不是身份，加大對(duì)農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)的力度，全面普及農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)知識(shí)，培養(yǎng)一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理的新型職業(yè)農(nóng)民，并鼓勵(lì)外出務(wù)工農(nóng)民帶資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的規(guī)律，加快建立農(nóng)產(chǎn)品加工銷售龍頭企業(yè)與原料生產(chǎn)基地。基地必須集中連片、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)。要進(jìn)一步加大對(duì)集加工增值和社會(huì)化服務(wù)于一體的規(guī)?；?jīng)營(yíng)實(shí)體的扶持力度，加快培育壯大成長(zhǎng)性好、帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)。三是積極探索多種形式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，完善對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體扶持政策的可持續(xù)性，鼓勵(lì)農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，培育新型職業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)精準(zhǔn)脫貧致富奔小康工作進(jìn)程。

［1］龍婉蓉.土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的幾點(diǎn)思考［J］，中國(guó)農(nóng)業(yè)信息，2012，（11）：10-11.

［2］2016農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政策［EB/OL］，中國(guó)人才網(wǎng).

（編輯：魏翔）

F014.1

A

1673-9019（2016）18-0025-02

2016-06-07

劉麗麗（1976-），女，甘肅合水人，農(nóng)藝師，從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理及土地流轉(zhuǎn)工作。