民樂縣農業(yè)水價綜合改革的實踐與經驗

陳?。ǜ拭C省民樂縣水務局，甘肅　民樂　734500）

民樂縣農業(yè)水價綜合改革的實踐與經驗

陳俊
（甘肅省民樂縣水務局，甘肅民樂734500）

在農業(yè)水價綜合改革試點過程中，民樂縣形成了具有代表性、典型性的農業(yè)水價綜合改革模式和經驗，實現(xiàn)了試點的預期目標，為進一步深化水價改革，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，促進社會節(jié)約用水，全面提高農業(yè)用水效率和效益奠定了堅實基礎。

農業(yè)水價；綜合改革；經驗

2014年10月，民樂縣被國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農業(yè)部列為全國農業(yè)水價綜合改革試點縣(區(qū))之一，也是甘肅省農業(yè)水價綜合改革項目5個試點縣之一。試點項目安排在洪水河灌區(qū)所屬的三堡鎮(zhèn)全營、陳莊和下吾旗3個村實施。自項目實施以來，依托節(jié)水型社會試點的基礎，多方聯(lián)動，合力推進，積極穩(wěn)妥推進農業(yè)水價綜合改革試點工作，按期全面完成了試點改革任務。經過近2年的試點項目改造和運行，取得了較好的成效，也總結出了許多好的經驗和做法，為提高灌溉水利用效率和效益，穩(wěn)定和擴大灌溉用水市場，實現(xiàn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。

一、基本情況

民樂縣地處祁連山北麓、河西走廊中段，是典型的內陸山區(qū)自流灌溉農業(yè)縣。境內氣溫變化大、降水少、蒸發(fā)強、氣候干旱、多風沙，降雨量自南向北隨地形高程變化逐漸減小，降水量在200～600毫米之間，降水主要集中在7～9月份。縣境內水資源總量4.398億立方米，地表水總資源量4.12億立方米，凈地下水資源量0.27億立方米，人均、畝均占有量分別為1 700立方米和480立方米。原農業(yè)供水價格執(zhí)行標準為：農田灌溉計量水費0.1元/立方米，基本水費按水權面積每畝每年征收2元。

洪水河灌區(qū)地處民樂縣東部，東、西分別與童子壩灌區(qū)、大堵麻灌區(qū)接壤，總灌溉面積42.7萬畝，農田有效灌溉面積40.2萬畝，是民樂縣控制面積最大的灌區(qū)。1998年10月被國家計委、水利部列為大型灌區(qū)，并從1999年起實施了續(xù)建配套與節(jié)水改造項目。灌區(qū)內主要有洪水河、玉帶河、山城河3條河流，多年平均徑流量1.42億立方米。項目區(qū)全營、陳莊和下吾旗3個村位于洪水河灌區(qū)的中部位置，相互比鄰且呈三角形分布，總戶數(shù)888戶，總人口3 309人，人均純收入7 221元；三個村總耕地面積19 580畝。

二、進農業(yè)水價綜合改革主要措施

（一）強化農業(yè)水權初始分配制度

試點工作開展以來，在農業(yè)水權分配方面，以現(xiàn)有水權面積作為初始水權面積，采取“以供定需”模式，逐級為3個村的農民用水者協(xié)會、711戶用水戶頒發(fā)了水權證。

（二）規(guī)范用水者協(xié)會建設

進一步規(guī)范了項目區(qū)3個村組農民用水者協(xié)會，并經縣民政部門注冊登記，修訂完善了協(xié)會章程和制度，配備完善了協(xié)會辦公場所、辦公設施。

（三）開展水價測算工作

試點工作開展以來，在大量調查研究和分析的基礎上，認真開展水價測算工作，經測算、監(jiān)審、審批，試點項目區(qū)農業(yè)地表水農業(yè)用水基本水費維持現(xiàn)狀不變，糧食作物和經濟作物實行差別水價、超定額累進加價制度，實行終端水價，糧食作物執(zhí)行水價0.238元/立方米，經濟作物0.248元/立方米。

（四）建立用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制

水價綜合改革過程中，認真落實國家用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制，按照國務院《關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》“要建立農業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制，多渠道籌集精準補貼和節(jié)水獎勵資金，建立與節(jié)水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業(yè)用水精準補貼機制”，民樂縣制訂了相應的農業(yè)用水精準補貼管理辦法，明確了補助資金來源、補助對象、補貼標準、方式、程序及使用管理范圍，并首次審核發(fā)放精準補貼資金4.55萬元，節(jié)水獎勵資金31.83萬元。

（五）實行小型水利工程產權制度改革

民樂縣在對全縣小型水利工程的建設管理工作進行深入調研基礎上，在不改變工程土地用途及使用權的前提下，明確小型水利工程所有權、使用權、經營權、收益權、處置權和水權。縣水務局經民樂縣政府授權，依法依規(guī)向小型水利工程的所有權者頒發(fā)產權證書。目前，縣水務局對項目區(qū)已有和新建的田建配套工程頒發(fā)所有權證26份、使用權證26份，簽訂管護責任書26份，由協(xié)會負責管理。

（六）加快工程建設推進水價改革

民樂縣農業(yè)水價綜合改革試點建設以來，加大工程建設力度，項目區(qū)新建斗渠27.9公里，配套斗渠分水閘893座，配套無喉道量水槽22座；車橋24座。項目完成投資1 072萬元，實際到位資金1 072萬元（其中：中央補助資金1 000萬元，縣級配套資金72萬元），到位率100%。

三、主要經驗

推進試點工作過程中，在充分借鑒民樂縣節(jié)水型社會建設試點經驗的基礎上，按照“以總量控制、定額管理為手段，明晰農業(yè)初始水權，逐級分配到戶，落實最嚴格的水資源管理制度，科學合理的配置水資源”的試點縣目標任務，搭建水權交易平臺，逐步使水權改革走向制度化、規(guī)范化。

（一）尊重歷史，妥善落實水權面積

民樂縣在長期發(fā)展灌溉農業(yè)的過程中，形成了“判定配水面積”并固定下來，作為分配農業(yè)水量的依據(jù)，形成了灌區(qū)最初的水權的“雛形”?！芭卸ㄅ渌娣e”決定用水戶是否擁有用水的權力和資格，直接影響配水量的多少，也成為分配灌區(qū)用水指標和承擔工程建設任務的主要依據(jù)，是農民用水戶享受權利和承擔義務的一種象征。2001年，節(jié)水型社會建設試點啟動以后，將“判定配水面積”過渡為“水權面積”。至2014年全縣共有水權面積57.22萬畝。在推進農業(yè)水價綜合改革試點工作中，充分考慮過去逐漸形成的不成文的利益分配格局，本著“尊重歷史、立足現(xiàn)狀、兼顧未來”的原則，以水權面積作為明晰農業(yè)初始水權的依據(jù)，分別確定洪水河灌區(qū)水權面積18.47萬畝，試點區(qū)3個村水權面積12 015畝。在尊重歷史的基礎上確定的水權面積，為明晰農業(yè)初始水權奠定了基礎，減少了不必要的糾紛，增加了初始水權分配的可操作性。

（二）順應形勢，建立兩套指標體系

在用水總量上，根據(jù)《民樂縣近期水平年（2015年）水資源配置方案》，全縣用水總量控制指標為35 000萬立方米，其中：洪水河灌區(qū)用水總量16 265萬立方米（農業(yè)用水量15 003萬立方米），農田灌溉凈定額為215.7立方米/畝。在定額管理方面，制定了《農業(yè)用水定額指標》，推行限額灌溉。按照灌溉試驗和用水經驗，確定一般農作物灌水凈定額為70至85立方米/畝，重點針對春小麥和玉米兩種主要農作物，采用攤水量、卡時間等方法，開展嚴格的限額灌溉，灌區(qū)農田灌溉用水凈定額平均降低了20立方米左右，基本控制在了規(guī)定限額之內。通過兩套指標體系的建立，賦予了灌區(qū)對水資源的總體經營權和各用水戶對水資源的有限使用權，形成了合理配置水資源、促進水資源高效利用的新機制。

（三）以供定需，明晰農業(yè)初始水權

將水權面積作為明晰農業(yè)初始水權的依據(jù)后，根據(jù)用水總量和定額控制指標體系，針對洪水河灌區(qū)可供水量小于農業(yè)需水量的現(xiàn)狀，采取“以供定需”模式，將可供水量作為確定農業(yè)用水總量控制指標的依據(jù)，確定了項目區(qū)3村水權為570.52萬立方米，然后把水權層層分解細化，分解至3個協(xié)會和各用水戶，以戶核發(fā)水權證。在水權證上明確用水戶享有的合法水量，賦予了該用水戶對水資源的合法使用權和處置權。試點區(qū)3個村711戶用水戶共頒發(fā)水權證711份。通過明晰農業(yè)初始水權，賦予用水者對有限水資源的相對所有權和絕對使用權、處置權，群眾對自己有多少水資源可以利用心中有數(shù)。

（四）建立規(guī)則，規(guī)范水權交易行為

在明晰水權、建立兩套指標體系的基礎上，制定了《洪水河管理處水權交易管理規(guī)范》，明確了水權交易的范圍、方式、權限、期限、價格、監(jiān)督管理等，并在洪水河管理處設立了水權交易試點平臺，成立了水權交易管理委員會，制定了交易中心的職責和運行流程，配套完善了相關設施。水權交易規(guī)則的建立，使灌區(qū)的水資源配置和管理發(fā)生了重大變化，初步改變了長期以來以行政手段配置資源的傳統(tǒng)方式，實現(xiàn)了向市場機制引導方式的轉變，灌區(qū)管理單位從資源配置的指導和實施者逐步轉變?yōu)橐?guī)則的制定和監(jiān)督實施者。

（五）正確引導，穩(wěn)妥推進水權交易

灌區(qū)嚴格遵循水權交易規(guī)則，鼓勵社會公眾廣泛參與，運用經濟手段，發(fā)揮價格對節(jié)水的杠桿作用，實行用水權有償轉讓，逐步引導實現(xiàn)水資源高效利用和優(yōu)化配置，水權交易的實現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多樣化。

2015年5月25日，下吾旗村農民用水者協(xié)會會員馬德與本灌水小組甘達德協(xié)商，經協(xié)會同意，報請洪水河管理處水權交易中心審核批準備案后，將自己所有水權480立方米按照現(xiàn)行水價轉讓給甘達德，實現(xiàn)了水量在同一協(xié)會內部、同一渠系之間的第一起交易。

陳莊村農民用水者協(xié)會因土地整理有1 000畝耕地尚未耕種，夏灌一輪應配水量5.15萬立方米，陳莊、下吾旗兩個農民用水者協(xié)會協(xié)商后，報請所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意后，經洪水河管理處交易中心同意后，以0.3元/立方米的交易價格轉讓給下吾旗村農民用水者協(xié)會，實現(xiàn)了水量在不同協(xié)會、同一渠系之間的交易。

彭莊村朱永斌因土地流轉，承包本村一組耕地400畝種植黃芪，新莊村三、八組耕地490畝種植小麥。由于夏灌一輪期間黃芪不需灌溉，經彭莊、新莊農民用水者協(xié)會協(xié)商同意后將應配至彭莊村一組的水量2.36萬立方米，報請所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準，經洪水河管理處交易中心審核備案后，將彭莊村一組的水量2.36萬立方米從益民東干九支轉入新莊村三、八組收益的益民東干十四支灌溉小麥，實現(xiàn)了水量在不同協(xié)會、不同渠系之間的交易。

通過水權交易，提高了用水戶參與水資源管理和分配的積極性、能動性，使水資源配置逐步趨于公平化、合理化。水權交易的實現(xiàn)，轉變了農民以土地為生的傳統(tǒng)觀念，部分農民把自己的水權轉讓給別人，或長期外出務工，或發(fā)揮自己的特長從事其他經營活動，使接受水權的農民能夠集中水權更好地從事農業(yè)生產，產生了雙重收益。

（六）完善機制，提高用水管理水平

在通過水權交易發(fā)揮市場在水資源配置中作用的同時，灌區(qū)管理單位積極跟進服務，著力提高用水管理水平。成立由水管處（所）、受益鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領導及農民用水者協(xié)會有關人員組成的灌區(qū)委員會，作為灌區(qū)內水利管理的最高權力機構，研究處理灌區(qū)水利管理工作中的重大問題，審核配水計劃。在灌溉用水中實行水票制，以斗口水量為計量標準，根據(jù)配水計劃確定的配水量，向各村（社）發(fā)放水票，水管單位按水票配水。放水結束后，依據(jù)實際用水量結算水費。積極研究推廣新技術，改進灌溉制度、灌水方法和灌水技術。通過民主參與、民主管理、強化服務，提高了用水管理的透明度，理順了供需關系，提高了管理水平，使有限的水資源發(fā)揮了最大效益。

四、取得的成效

農業(yè)水價綜合改革試點工作的完成，產生了比較明顯的成效，主要表現(xiàn)在：

（一）促進了節(jié)約用水

水價調整后，群眾開始對水量、水費精打細算，積極調整種植結構，用水觀念和生產方式不斷轉變，既節(jié)水又增收，一舉兩得。同時隨著末級渠系的改造和量水設施的完善，用水效率進一步提高，節(jié)約了水資源。以試點項目區(qū)為例，實施末級渠系改造后，項目區(qū)灌溉水利用系數(shù)可由現(xiàn)狀的0.656提高到0.808。按項目區(qū)實施前確定的水權570.52萬立米計算，年可節(jié)約水量86.71萬立米；按項目區(qū)綜合凈灌溉定額215.7立米/畝計算，可恢復灌溉面積2 654畝。

（二）減輕了群眾的水費負擔

通過農業(yè)水價綜合改革，在灌區(qū)內建立終端水價制度，建立水量、水價、水費、面積“四公開”制度，交明白錢，用放心水，杜絕水費收繳過程中搭車收費和截留挪用現(xiàn)象。同時通過末級渠系和量水設施的完善，減少滲漏，縮短用水周期，降低用水成本等，用水計量更加準確和精細，解決了農民用水成本高、水費負擔重的問題。

（三）促進了水利工程的良性運行

水價調整后，使灌區(qū)水費可以實收到位，維修養(yǎng)護經費能夠得以計提，使水價達到運行成本，為水利工程的良性運行提供了保障，同時水管單位虧損運行的狀況得到了改善。2014年全縣農業(yè)水費收入僅為2 300萬元，供水價格只占成本水價的48%，倒掛率為55%；改革后，預計農業(yè)水費收入將達到4 968萬元，農業(yè)供水價格達到成本水價的76%，倒掛率下降為25%。農業(yè)水費收入增加2 668萬元，倒掛率下降30個百分點。

（四）提高了小水工程的管理水平

過去群眾對工程的管護責任心不強，只管用，不重視維修養(yǎng)護，造成建、管脫節(jié)。通過小型水利工程管理體制改革，將末級渠系工程交由協(xié)會負責管理，簽訂管護責任書，明確所有權和使用權，落實了管護責任。絕大多數(shù)協(xié)會都能意識到自己是工程的主人，主動承擔管護責任，相當一部分協(xié)會還采取一事一議的方式，主動投資建設了一批末級渠系，有效破解了小型農田基本建設“投入無著落、工程無人管、效益難發(fā)揮”的瓶頸，工程建有其主、管有其人、人有其責、責有其利的管水格局逐步形成，并對促進農民素質提高、推進村民自治產生了重要影響。全縣共有農業(yè)灌溉機井、斗渠及其以下的田間配套工程等“小水”工程11 020處，改革后，明晰了工程產權的11 020處，占100%；落實了管護主體責任的11 020處，占100%；明確了管護責任的11 017處，占99.9%。

（編輯：劉國華）

S274.1

A

1673-9019(2016)07-0030-03

2016-03-18

陳?。?969-），男，甘肅民樂人，水利工程師，主要從事水利管理工作。