美國與全球核安全治理：從主導(dǎo)到領(lǐng)軍

樊吉社

未來梳理美國總統(tǒng)奧巴馬的外交遺產(chǎn)，核安全治理將是其中重要的內(nèi)容之一。迄今，奧巴馬政府倡導(dǎo)的核安全峰會(huì)已經(jīng)舉辦三次，第四次峰會(huì)將于2016年3月底在華盛頓召開，這是奧巴馬總統(tǒng)任內(nèi)加強(qiáng)核材料安全的收官動(dòng)作。經(jīng)過接近八年的努力，美國的全球核安全治理政策已經(jīng)完成了從主導(dǎo)到領(lǐng)軍的轉(zhuǎn)型。

全球核安全治理的

美國主導(dǎo)時(shí)期

美國早在冷戰(zhàn)初期就意識(shí)到核安全風(fēng)險(xiǎn)，即某個(gè)擁有核武器的國家可能以隱秘的方式將核武器運(yùn)入美國并發(fā)動(dòng)攻擊。為了減少此種風(fēng)險(xiǎn)，美國致力于推動(dòng)國際社會(huì)構(gòu)建核不擴(kuò)散體系，成立國際原子能機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)民用核能的保障監(jiān)督，組建多邊出口管制機(jī)制。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國主導(dǎo)推動(dòng)建立的機(jī)構(gòu)和制度具有鮮明的防擴(kuò)散特點(diǎn)，恐怖分子或者恐怖組織并非防范的主要目標(biāo)。

冷戰(zhàn)結(jié)束導(dǎo)致核安全問題日益突出，美國主導(dǎo)了隨后近二十年的全球核安全治理，與俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦和白俄羅斯等國展開深層核安全合作，有效防止了核武器或者核材料落入不法分子之手。

如果說“9·11”恐怖襲擊之前的核安全治理重在防范國家獲取核材料、核技術(shù)或核兩用品，此后的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向防范恐怖分子或者恐怖組織制造核恐怖。美國高度重視防范恐怖分子或者恐怖組織制造核恐怖的可能。美國推動(dòng)聯(lián)合國安理會(huì)分別于2001年和2004年通過1373號(hào)決議[1]和1540號(hào)決議，要求各國“對(duì)生產(chǎn)、使用、儲(chǔ)存或運(yùn)輸中的”核物項(xiàng)加強(qiáng)衡算和安保、制訂并保持有效的實(shí)物保護(hù)措施、加強(qiáng)邊境管控和執(zhí)法努力。[2]國際社會(huì)在核安全制度建設(shè)層面的努力也獲得了一定成效，包括修訂《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、聯(lián)合國大會(huì)通過《制止恐怖主義行為國際公約》等。同期，雙邊或者多邊核安全合作顯著增多：美國主導(dǎo)的“合作削減威脅”項(xiàng)目得到擴(kuò)展、八國集團(tuán)建立“防止大規(guī)模殺傷性武器和材料擴(kuò)散全球伙伴關(guān)系”、美俄建立“打擊核恐怖主義全球倡議”等。

全球核安全治理

進(jìn)入美國領(lǐng)軍時(shí)期

無論是冷戰(zhàn)時(shí)期，還是冷戰(zhàn)結(jié)束后的近二十年間，美國都一直是核安全治理的主導(dǎo)角色：美國最早關(guān)注核安全問題、主導(dǎo)雙邊或者多邊核安全合作、推動(dòng)核安全相關(guān)國際制度的建立、維護(hù)和強(qiáng)化。因此，奧巴馬政府之前的全球核安全治理大致可以看作是美國主導(dǎo)時(shí)期，而隨著核安全峰會(huì)的倡議與召開，全球核安全治理從美國主導(dǎo)進(jìn)入美國領(lǐng)軍時(shí)期。

奧巴馬自入主白宮后就誓言構(gòu)建一個(gè)無核武器世界，加強(qiáng)對(duì)全球范圍內(nèi)核材料的安全保護(hù)，并倡議舉辦核安全峰會(huì)（Nuclear Security Summit）。[3]通過發(fā)起核安全峰會(huì)，美國凝聚了國際社會(huì)的核安全共識(shí)，實(shí)現(xiàn)了全球核安全治理議題的重塑，使全球核安全治理進(jìn)入“眾籌”模式，美國亦從核安全的主導(dǎo)角色轉(zhuǎn)型為領(lǐng)軍角色。

核安全威脅曾經(jīng)是美國或者美歐等發(fā)達(dá)國家的核心關(guān)切，核安全峰會(huì)則將核安全威脅塑造為所有國家的安全威脅。各國在核安全峰會(huì)期間討論核恐怖主義的嚴(yán)重性和迫切性，并發(fā)布公報(bào)，承諾加強(qiáng)核安保和減少核恐怖主義威脅，應(yīng)對(duì)核安全威脅如同應(yīng)對(duì)氣候變暖問題一樣，成為新的國際共識(shí)。

過去近二十年間，美國曾經(jīng)“單槍匹馬”出錢、出力以加強(qiáng)獨(dú)聯(lián)體國家的核安全風(fēng)險(xiǎn)管控，后來參與國家逐漸擴(kuò)展到主要發(fā)達(dá)國家。過去七年中，核安全峰會(huì)的發(fā)起和召開進(jìn)一步擴(kuò)大了參與國家的范圍，越來越多的國家和國際組織積極響應(yīng)了美國倡議的核安全峰會(huì)。[4]各國國家領(lǐng)導(dǎo)人在參加核安全峰會(huì)期間紛紛做出承諾，這有助于提升核安保問題在各國國內(nèi)議程上的地位，相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力投入隨之增加，核安全全球治理進(jìn)入“眾籌”模式。

不僅如此，核安全峰會(huì)的召開還進(jìn)一步強(qiáng)化了現(xiàn)有的國際規(guī)范并突出了國際合作的必要性。三次核安全峰會(huì)的公報(bào)均明確要求各國加入并遵守現(xiàn)存核安保條約、機(jī)制，敦促各國就核安保問題強(qiáng)化各類合作。同時(shí)，國際原子能機(jī)構(gòu)的核安全職能得到加強(qiáng)；聯(lián)合國安理會(huì)于2009年通過1887號(hào)決議更是要求“所有國家都須采取有效措施，防止恐怖分子獲得核材料或核技術(shù)援助”。[5]全球核安全治理從美國親力親為，轉(zhuǎn)入各國共同參與階段。

美國與全球核安全治理：

2016年以后

核安全峰會(huì)召開三次之后，召開第四次核安全峰會(huì)的必要性曾經(jīng)引起質(zhì)疑。奧巴馬政府對(duì)第四次峰會(huì)的預(yù)期也回歸理性，此次峰會(huì)目標(biāo)將是重申核安全風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)各國能夠采取和必須采取的核安全措施，諸如減少高濃縮鈾的使用、加強(qiáng)核材料安全保護(hù)、打擊核走私、阻斷核恐怖主義行動(dòng)等，[6]美國還希望進(jìn)一步強(qiáng)化全球核安全框架。

可以預(yù)期，第四次核安全峰會(huì)之后的全球核安全治理工作將進(jìn)入常態(tài)，從首腦層面轉(zhuǎn)到工作層面。國際原子能機(jī)構(gòu)將是未來全球核安全治理的核心機(jī)構(gòu)，各國在多大程度上解決國際原子能機(jī)構(gòu)“缺錢、少人、授權(quán)不足”的難題有待觀察。核安全治理從大國主導(dǎo)轉(zhuǎn)為各國共同參與、履行“國家責(zé)任”，但各國國情不同、挑戰(zhàn)不同、能力有別，這些國家能否從源頭上加強(qiáng)對(duì)核材料的管控依然存疑。加強(qiáng)核安全同樣需要國際合作，發(fā)達(dá)國家能否為發(fā)展中國家提供人員培訓(xùn)、情報(bào)共享，甚或資金、技術(shù)和設(shè)備支持？發(fā)展中國家能否積極與國際原子能機(jī)構(gòu)合作？這都是有待回答的疑問。

對(duì)美國而言，全球核安全治理同樣存在一些變數(shù)。奧巴馬本人高度重視核安全威脅，并為此做出了巨大努力，美國國會(huì)也并未明確抵制行政部門的行動(dòng)。下一屆總統(tǒng)是否同樣重視核安全問題，未來國會(huì)兩黨之爭(zhēng)是否波及核安全議題？此外，美俄關(guān)系因克里米亞事件惡化，俄羅斯不僅終止了雙邊核安全合作，而且抵制第四次核安全峰會(huì)，這也給未來的全球核安全治理增加了變數(shù)。

（責(zé)任編輯：徐海娜）