中期財政規(guī)劃的難點問題研究

唐金倍　蘇志誠

中期財政規(guī)劃的難點問題研究

唐金倍蘇志誠

內容提要：本文簡要評述中期財政規(guī)劃編制在我國的推動情況，結合福建省自身的探索經(jīng)歷和體會，借鑒國內外的經(jīng)驗和教訓，指出我國中期財政規(guī)劃編制面臨的主要難點問題，側重從制度的角度分析其原因，并提出若干對策建議。

財政規(guī)劃預算改革政府間財政關系制度預期

一、中期財政規(guī)劃的必要性

2015年正式實施的《中華人民共和國預算法》明確規(guī)定，要建立跨年度預算平衡機制。中期財政規(guī)劃是跨年度預算平衡機制的組成部分，是加快建立現(xiàn)代財政制度、改進預算管理的重要舉措。

（一）實施中期財政規(guī)劃的意義

實施中期財政規(guī)劃，對提高預算資金的使用效率和實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。一是有利于發(fā)揮逆周期財政調節(jié)功能?？梢员３忠?guī)劃與財政政策的一致性，使財政預算管理與政府規(guī)劃相互銜接，從而提高公共資源配置效率。二是有利于增強財政預算的前瞻性。可以統(tǒng)籌安排各項財政資源，規(guī)范政府預算行為，有效防控財政風險，從而保證財政持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。三是有利于保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定?？梢泽w現(xiàn)動態(tài)預算的客觀要求，從而提高預算編制的科學化水平和國家治理能力。

（二）現(xiàn)行年度預算的主要問題

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行的年度預算缺陷更加突出，預算調整、預算超收、年終突擊花錢、結轉結余資金較多、資金使用效率低下等問題日益嚴重。主要原因，一是預算控制方式不夠科學。以年度收支平衡為目標的預算控制方式偏重收入，容易導致順周期調節(jié)。二是預算與政府規(guī)劃結合不夠緊密。編制按年定事，臨時性和隨意性較大，預算資金安排缺乏前瞻性和可持續(xù)性。三是預算決策與公共政策銜接不緊密?，F(xiàn)行的年度預算由于不能滿足宏觀經(jīng)濟良性運行的要求，各項財政政策的協(xié)調統(tǒng)一性差，存在財政支出決策短期化現(xiàn)象①楊志勇：《我國中期財政規(guī)劃改革：基本方向與主要問題》，中國財政，2014（11）.。四是預算管理不夠完善?，F(xiàn)行的年度預算編制時間較短，許多項目缺乏充分科學的論證，導致年初到位率偏低，執(zhí)行進度不均衡，降低了財政資金使用效益。五是支出結構不盡合理。部門對地方政府財政支出活動過多干預，重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，導致支出政策的碎片化，影響地方基本公共服務均等化。

目前，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，財政收入從連續(xù)多年高速增長轉變?yōu)橹械退僭鲩L，財政收支運行矛盾加劇，赤字和債務風險積聚，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（三）我國中期財政規(guī)劃的推動情況

我國中長期視角的財政預算編制工作，實際上在四十多年前就已開始進行。1998年為應對亞洲金融危機的不利影響，加強財政管理工作的前瞻性，防范財政風險，財政部編制了“1998-2002年國家財政發(fā)展計劃”和“2004-2007年國家財政滾動發(fā)展計劃”，并組織一些省市縣財政試點，編制三年滾動計劃。由于缺乏完整的中期財政規(guī)劃管理制度，預算調整頻繁、執(zhí)行進度不平衡等現(xiàn)象依舊存在，仍然無法充分發(fā)揮預算管理對經(jīng)濟社會發(fā)展可持續(xù)的推動作用。

2003年，按照財政部《關于編制2004-2006年財政發(fā)展?jié)L動計劃的通知》，福建省財政廳將“2004-2006年財政發(fā)展?jié)L動計劃”的編制工作，也與其他部分省市一樣進行了“三年滾動計劃”的初步研究。在總結評價福建省“十五”經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃前兩年執(zhí)行情況的基礎上，客觀分析宏觀經(jīng)濟走勢對財政發(fā)展的影響，科學預測2004～2006年福建省財政收支主要指標，重點是分析當時財政收支中存在的政策問題，包括財政收入制度存在的問題、財政支出政策存在的問題。還選擇了經(jīng)常性支出和資本性支出兩個專題進行研究，即“2004-2006年福建省財政社會保障支出趨勢分析”和“關于政府債務管理研究”兩個專題，詳細地分析了社會保障支出和債務風險的問題，以期在中長期視野下加以解決。那次的初步探索，雖然對改進預算編制的實際影響十分有限，但也增加了感性認識，特別是在收入預測方面所作的有益探索，為將來引入中期財政規(guī)劃及滾動預算，積累了若干經(jīng)驗，奠定了部分基礎。當時的收入預測，經(jīng)后期實踐驗證，前三年是相對準確的。在當時財力規(guī)模水平的制約下，課題組通過模擬分析，試圖以壓縮人員支出、公用支出的方式，增加項目支出或經(jīng)濟建設支出，結果發(fā)現(xiàn)全省一般公共預算支出結構調整的空間很小。當時設想結構調整的辦法，如經(jīng)常性支出和發(fā)展性支出，只按不低于全國平均或者東部地區(qū)平均水平。但理論分析模擬和后期實際運行結果是一致的，均不理想。福建省財政的可持續(xù)發(fā)展問題，主要是中央對地方的政府間財政關系穩(wěn)定性不足引起的。近幾年，福建省財政支出水平偏低，省級財政調控能力低，縣級年度預算基本支出的困難面相對較大，按財政供養(yǎng)人口計算的人均財政支出，在全國倒數(shù)20個縣中，福建省就占了1/5。國內有些專家學者將中央專項轉移支付規(guī)模太大作為政府間縱向財力分配存在矛盾的主要問題來談。實際上，即使壓縮中央專項轉移支付，增加一般性轉移支付后，某些邊緣地區(qū)財力緊張的狀況仍可能難以得到改善。福建省財政困難不純粹是地方的問題，主要原因還在于中央設計的轉移支付激勵約束機制存在盲區(qū)。深層的原因還在于中央與地方政府間事權與財權存在不匹配的問題。因此，以新一輪財政體制改革為契機，轉變預算管理方式，啟動建立中期財政規(guī)劃，還要完善政府間財政關系，特別是健全中央轉移支付激勵約束機制，并配套其他的制度。

（四）中期財政規(guī)劃編制的新動向

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化財稅體制改革進行了部署，提出預算審核的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展，建立跨年度預算平衡機制。2015年初，國務院《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，標志著中期財政規(guī)劃從研究和準備階段進入實施階段，并且相關配套實施也陸續(xù)推出。按照國務院的《意見》，各地省政府也紛紛制定和出臺了《關于實行中期財政規(guī)劃管理的實施意見》。福建省與其他地方一樣，將“啟動中期財政規(guī)劃管理”列為2015年深化財稅體制改革的重點任務，省級正式啟動“2016～2018年中期財政規(guī)劃”編制工作。

二、中期財政規(guī)劃編制的主要難點

中期財政規(guī)劃能否發(fā)揮預期的良好作用，技術性是關鍵，制度性是根本。目前，我國實行中期財政規(guī)劃編制還面臨多種障礙，包括認識與理念、體制與機制、法律與法規(guī)、技術與措施等。尤其是制度性障礙，可能成為預算管理改革向縱深推進的根本性掣肘。

（一）周期平衡的理念未形成

作為一種先進的預算管理理念，中期視角配置財政資源的方法，已為130多個國家所采用。但各國實踐和認識的多樣化，顯示了中期財政支出框架追求的目標不盡相同。從發(fā)達國家在中期預算應用目標的經(jīng)驗看，主要是強化政府財政的紀律性、防范未來財政風險、維持財政政策可持續(xù)性、保證戰(zhàn)略的優(yōu)先性以及提升政府治理的透明度。從目前我國建立中期財政規(guī)劃的核心目的看，主要是提高財政發(fā)展的可持續(xù)性。我國中期財政規(guī)劃能否順利實施，還要注意到三個不一致周期的影響，政治周期、經(jīng)濟周期和規(guī)劃周期。一是政治周期是對預算周期影響最大的潛在因素。政治周期，是指地方黨政主要領導任職一屆為五年。從我國首次將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入經(jīng)濟和社會發(fā)展長遠規(guī)劃距今已有二十余年，然而在各方利益影響下，真正的可持續(xù)發(fā)展方式并未形成。不夠科學合理的政績考核指標體系，往往導致地方政府注重經(jīng)濟數(shù)量增長，為追求單一的經(jīng)濟績效而縱容了對資源的不合理使用。地方黨政領導往往出現(xiàn)新官不理舊賬，一個領導一個規(guī)劃的現(xiàn)象。二是西方國家以中期預算應對金融周期尚未有成功經(jīng)驗。從經(jīng)濟周期看，西方國家的經(jīng)濟危機實際是由金融周期造成的。各國政府在經(jīng)濟危機的時候都按照凱恩斯理論，通過刺激經(jīng)濟的政策來對抗周期以減少沖擊避免“硬著陸”。中期財政規(guī)劃的主要思想雖然是從西方引進的，但西方國家應對金融周期至今都還沒有完全成功的經(jīng)驗。三是我國各類規(guī)劃缺乏正確的預算管理理念與認識。從規(guī)劃周期看，為配合政府五年經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，財政部門也制定相應的財政五年發(fā)展規(guī)劃，但總量約束機制卻相對薄弱，如今編制三年滾動規(guī)劃正是為彌補這一缺陷。財政五年發(fā)展規(guī)劃與財政三年滾動規(guī)劃，前者側重對政府經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的支持配合，后者側重對各類規(guī)劃的總量約束。我國財政三年與五年的兩個規(guī)劃，在目標上如何更細更緊密地銜接，顯然還有值得進一步研究的地方。我國各類規(guī)劃的目標不盡統(tǒng)一，反映出一些類別的規(guī)劃缺乏正確的預算管理理念與認識，在執(zhí)行過程中就有可能偏離預期，也給績效評價造成困難。

（二）轉移支付可預期性不足

我國分稅制以后，中央財政建立了以有限稅種考核地方財政收入能力的一系列指標，配套按地理區(qū)位為主要依據(jù)的分檔補助辦法，逐步強化中央轉移支付的激勵相容機制，體現(xiàn)在轉移支付的增量調節(jié)上。但調整的辦法存在不夠科學和穩(wěn)定的因素，地方對中央轉移支付的增量調節(jié)難以預期，導致制度的可預期性、穩(wěn)定性不足，一定程度束縛了地方的發(fā)展能力。隨著中央調控能力逐步增強，地方對中央轉移支付依賴性較大，而中央的轉移支付又常以專項資金的形式撥付，增加了地方財政的壓力。由此地方出現(xiàn)異化了的兩個“依賴性”和“積極性”，即依賴中央補助和土地財政，積極“跑部錢進”和體制外收支。1994年的分稅制改革，重點是財權劃分，支出責任劃分基本沿襲了改革前的格局。中央與地方的事權和財權二者不相匹配，中央財權大，地方支出責任多。2014年中央與地方兩級公共財政預算支出占全國財政支出比重，中央為15%左右，而地方為85%左右。中央財政體制的運行效率不高，根本原因是，政府間財權與事權不匹配，事權與支出責任劃分不清晰。表現(xiàn)在，一是政府間事權劃分隨意性較大。中央與地方權責脫節(jié)，縱向分配財力法制化程度低，增加了各級政府間博弈機會與談判成本。二是轉移支付不確定因素多。上繳下?lián)艿念A算資金流過大，不利于地方因地制宜統(tǒng)籌安排支出；轉移支付結構不盡合理，臨時性專項轉移支付多；評價地方收入能力指標體系內在不合理因素存在自我循環(huán)、自我強化的現(xiàn)象，以有限稅種評估地方稅收努力是以偏概全；加權的平均有效稅率偏高，缺乏代表性；平均有效稅率預期不確定，給地方優(yōu)化稅收結構帶來難度；困難程度系數(shù)的主觀權重有失公允；分檔系數(shù)以地理區(qū)位為主要依據(jù)，壓縮了東部省份自主理財空間；由于分檔檔位太少，與各檔邊緣地區(qū)實際情況不對稱，抑制了各檔邊緣地區(qū)財政的發(fā)展能力，全國近1/3省份受此影響，而東部地區(qū)的分檔補助系數(shù)最小，處于東部末尾的省份受到的影響在全國最大。三是中央財政對地方政府債務限額管理機制不完善。在體制調節(jié)范圍內，地方政府既無收入決定權，也無事項決定權，影響地方自主發(fā)展能力。由于地方財政收支不平衡，為了促進本地經(jīng)濟社會發(fā)展，地方政府不得不積極擴大收支自主權，增加公共預算之外的收入，出現(xiàn)了大量的收費財政、土地財政和融資平臺等現(xiàn)象，導致地方政府職能異化、財經(jīng)秩序紊亂和債務潛在風險。近年來，一些地方政府出售土地換得當期發(fā)展利益，融資平臺變相舉債花樣翻新，使許多地方政府債務游離于財政預算管理和人大的監(jiān)督范圍之外，財政卻有承擔兜底責任之虞。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》頒發(fā)后，發(fā)行債券成為地方政府的主要融資渠道，地方政府債券分為置換債券和新增債券。2015年12月21日，財政部《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》明確，對地方政府的存量和新增債務實行限額管理，采取向地方下達債券額度的方式。但每年下達債券額度的依據(jù)和標準目前尚不清晰，給地方債務進行統(tǒng)籌安排又增加了一個不確定性因素，增加了地方編制中期財政規(guī)劃的難度，不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（三）政府部門利益相對固化

從2000年開始，部門預算已經(jīng)成為我國政府預算編制的主要模式，“先有預算，后有支出”的預算管理理念逐漸成為共識，但“重分配、輕管理”和“重資金、輕績效”的觀念與現(xiàn)象仍然存在，與建立現(xiàn)代財政制度的要求還存在較大的差距。一是財政資源分配僵化。在至下而上的部門預算編制的程序中，部門預算存在慣性，傾向于以先前的配置格局為基礎制定預算。原因既有“基數(shù)+增長”的預算模式，也有法定和重點支出掛鉤機制等的影響。二是部分部門預算項目編制不實。部門與財政兩者在預算安排上所追求的目標可能不一致。通常情況下，部門追求的是預算資金本部門最大化，財政追求的是預算資金使用效益的最大化。受利益最大化的驅動，許多部門為了多得到一些“財政蛋糕”，只有盡可能多編多報預算，產(chǎn)生政府全局與部門局部利益矛盾，而且收支矛盾向財政預算部門集中。部門具有專業(yè)和管理的優(yōu)勢，由于信息不對稱，部門的預算安排容易出現(xiàn)逆向選擇和道德風險。而財政無法全面掌握部門的預算資源、預算需求，很容易在客觀上造成以部門的意見為轉移的局面，產(chǎn)生有限財政資源與無限支出需求的矛盾。三是部分部門預算編制質量不高。一些部門項目庫建設基礎薄弱，導致預算編制質量差。表現(xiàn)為項目規(guī)劃不夠具體，對未來財政年度的目標不夠清晰，年度間銜接不緊密。還有一些部門以外部環(huán)境不確定性強為理由，拖延預算編制改革。也有一些部門從自身利益出發(fā)，采取選擇性的行為，存在制度實用主義現(xiàn)象。財政預算編制和控制方式選擇不合理，又可能導致資金使用部門的積極性不高，被動應付。

（四）基礎性配套制度不健全

中期財政規(guī)劃還缺乏配套的基礎性制度保障?；A性配套制度不健全，是影響我國中期財政規(guī)劃編制質量的重要因素。

1.項目庫建設滯后。自2009年全面啟動標準體系建設以來，我國項目支出定額標準體系建設取得積極進展，在規(guī)范財政預算管理、提高財政資金分配效益等方面發(fā)揮了重要作用。但是，與改革新形勢相比，項目支出預算管理還存在一些不相適應的地方。一是項目標準體系尚未建立健全。項目支出預算管理與部門職能銜接不夠，缺乏科學合理的立項和分類標準，存在交叉重疊現(xiàn)象，項目數(shù)量多但重點不突出。二是標準的支撐功能不強。建標用標的理念尚不深入；項目標準化程度較低、大量項目還無標準可依，項目多標準少的矛盾依然突出；標準建設工作機制不順暢，預算管理和控制方式不科學；標準與預算編制和管理尚未有機融合，影響項目滾動預算的分解落實。三是項目預算與政府宏觀政策聯(lián)系不緊密。預算決策機制不完善，項目預算編制缺少前瞻性，重分輕管現(xiàn)象較為普遍；項目支出的績效目標定位不準確，績效管理和預算評審不到位，預算透明度有待提高等。

2.會計核算基礎不完善。2015年10月10日財政部印發(fā)《財政總預算會計制度》，明確財政總預算會計的核算一般采用收付實現(xiàn)制。我國現(xiàn)行政府財政報告主要實行以收付實現(xiàn)制為基礎的決算報告制度，還不能科學、全面、準確反映政府資產(chǎn)負債和成本費用，難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進國家治理現(xiàn)代化的要求。主要原因是，權責發(fā)生制尚未在政府預算會計中全面推行，導致財政數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全、財務信息不透明。一是政府收支分類科目尚不健全。全口徑預算要求全面反映我國的財政收支狀況，但目前尚未完全反映四本預算的財政資金運動的信息，以及與資金運動相關的非財務信息，致使中期財政規(guī)劃面臨決策依據(jù)不完整。二是財政負債核算的范圍不全面。收付實現(xiàn)制只核算當期顯性負債，大量的隱性負債游離于政府會計的核算之外，不利于強化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險。三是財政負債信息的披露不完整。收付實現(xiàn)制只是反映當期的財政資源，而無法全面反映政府公共資源存量。對隱性負債風險和或有負債的狀況無法做出客觀評價，既不利于政府部門的長期決策，也給財政安全運行造成負面影響。

三、若干思考和政策建議

我國深化改革的目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。預算制度的改進，是我國建立現(xiàn)代財政制度重要的一環(huán)，既不是為解一時之弊，也難以孤軍突進，還需要有相關制度性配套條件。增強制度的可預期性和穩(wěn)定性，調動地方和部門的積極性，對完善國家治理體系具有更為重要的意義。因此，要按照十八屆三中全會的要求，從建立現(xiàn)代財政制度，提高國家治理現(xiàn)代化能力的高度上，改進預算編制方式。以更加科學、合理和規(guī)范的方式，保護和增強地方財政發(fā)展能力，建立健全激發(fā)地方和部門內在動力的體制機制，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（一）把握中期財政規(guī)劃的實質

根據(jù)國務院的《意見》，中期財政規(guī)劃的定義，是在科學預判未來三年財政收支情況的基礎上，合理確定財政收支政策和重大項目資金安排，逐年滾動管理，實現(xiàn)規(guī)劃期內跨年度平衡的預算收支框架。中期財政規(guī)劃的目的，是加強政府對財政資源的統(tǒng)籌調節(jié)，協(xié)調好長遠利益與當前利益，使預算編制真正體現(xiàn)客觀需要和全局利益。中期財政規(guī)劃的核心，是規(guī)劃期的支出限額，即通過對規(guī)劃期預算支出的安排實行總量約束，有效控制預算部門不斷增長的財政支出需求，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。中期財政規(guī)劃的作用，在于對規(guī)劃期的年度預算起指導和引導作用，整合由上而下的確定資源總量和由下而上的確定部門項目。中期財政規(guī)劃與年度預算最大的區(qū)別，是預算平衡的時間跨度，由一個財政年度擴展到多個財政年度。中期財政規(guī)劃的性質，是中期預算的過渡形態(tài)，而不是一個法律意義上的多年期預算撥款方案。中期財政規(guī)劃的實質，是預算管理理念的創(chuàng)新和預算管理方式的突破。表面上看是年度預算的延長，實際上是通過對項目庫滾動管理①民革上海市委：《上海市關于建立健全中期預算管理制度的建議》，2015-07-01，http：//shszx.eastday.com/node2/ node5368/node5376/node5388/u1ai94906.html。，以時間換空間和效率。也就是，政府年度預算平衡所遇到的縱向與橫向等諸多矛盾，要通過建立跨年度機制來化解。政府預算是由政府制定的、經(jīng)法定程序審核通過并予以實施的政府收支計劃。預算編制是預算決策和控制功能發(fā)揮的重要載體，預算管理辦法的改變，必然會涉及政府間、部門間的一些權力責任及利益的調整。為減小改革可能會遇到各種主客觀的阻力，時序上的對接一般都需要采取過渡模式，出臺過渡辦法，包括實施方案、管理辦法、實施細則等。中期財政規(guī)劃要成為成熟的中期預算模式，既要結合國際經(jīng)驗進行相關配套制度的根本性變革和調整②白彥鋒、葉菲：《中期預算：中國模式與國際借鑒》，經(jīng)濟與管理評論，2013（1）。，還要充分考慮適應當前發(fā)展階段的各種條件，采取過渡性措施逐步加以推進。

（二）加快樹立中期預算平衡理念

任何時候財政資金都不可能滿足所有的項目支出需求，妥善解決收支矛盾是政府財政預算永恒的主題。在一個周期內保持相對的動態(tài)平衡，才符合客觀實際的需要。推進中期財政規(guī)劃管理，需要強化規(guī)劃期的總量約束理念，突破年度的局限，綜合考慮項目的跨年度因素。重大項目的實施要有連續(xù)性，要實現(xiàn)中期預算平衡可控，就必須要有對中期重大事項的宏觀控制能力，也就是要對中長期的重大事項能進行科學論證，得到宏觀的、相對準確的預測數(shù)據(jù)。在跨年度預算平衡機制的引導下，以支出政策確定支出預算，追求中期的預算平衡，在預算收入大于支出預算時，可以結轉下年使用，或用于削減財政赤字、化解政府性債務；在預算出現(xiàn)赤字時，不強求全部體現(xiàn)為削減當年支出，而是分年度對預算赤字進行彌補。

（三）進一步規(guī)范政府間財政關系

目前，中央和地方財政關系改革的方案還主要是原則性的，可操作的改革目標方案尚未明確。改革難度主要表現(xiàn)在具體方案設計及推進時機的選擇上。調動中央和地方兩個積極性，讓財權、財力與事權之間形成一種平衡，是處理中央和地方財政關系的重要原則。完善中央財稅體制機制，特別是保護和激發(fā)地方改革和發(fā)展能力，增強制度的可預期性和穩(wěn)定性，化解縱向政府間財力矛盾，應從提高事權與財權匹配度的角度進行探索。一是建立事權和支出責任相適應制度。在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事務的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性以及激勵相容性，合理劃分中央地方事權和支出責任，中央和地方按規(guī)定分擔支出責任，適度加強中央政府事權和支出責任，減少委托事務，緩解地方支出壓力。二是合理配置政府間的財權。在中央適度集中財力以維護社會穩(wěn)定的基礎上，適當賦予地方政府一定的財政自主權，給予地方政府適度的設稅權，使地方政府擁有一定的獨立財權，在支出分配方面具備更大的自由度，調動地方政府的積極性，使其能夠自主地提供本級公共物品和服務，降低對中央轉移支付的依賴性。三是完善中央轉移支付的激勵相容機制。取消按經(jīng)濟區(qū)位為主的分檔補助政策，消除各檔邊緣地區(qū)財力與增量調節(jié)不對稱的現(xiàn)狀，清除中央轉移支付的盲區(qū)和死角，建立更加科學合理的地方財政收入能力評估辦法。四是完善地方政府債務限額管理機制。進一步規(guī)范地方政府的存量和新增債務實行限額管理的具體辦法，明確每年下達債券額度的依據(jù)和標準。

（四）構建總量平衡限額機制

編制中期財政規(guī)劃和滾動預算方案，要根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展政策和宏觀調控目標，增強財政政策的前瞻性，建立健全基礎性配套制度，提高中期財政規(guī)劃和滾動預算編制的質量，促進財政可持續(xù)發(fā)展。

1.科學預測財政收支。科學估算規(guī)劃期內財政收入和財政支出項目成本。一是科學預測中期財政收入。經(jīng)濟增長處于上升階段，財政收入增長的預測一般相對準確。但在新常態(tài)下，轉型期的內生經(jīng)濟增長動力不足，經(jīng)濟下行壓力增大，長期積累的深層的結構性矛盾開始顯露，各種不確定因素增加，地方財政收入的預測能力將面臨更加嚴峻的考驗。因此，要更加注重建立財政收入與經(jīng)濟增長相聯(lián)系的科學模型，同時做好動態(tài)調整和實時跟蹤，以取得可信的財政收入預測數(shù)據(jù)。地方還要提高財政收入質量內涵的針對性，努力實現(xiàn)有效稅收達標。通過建立財政收入有效增長機制，優(yōu)化財政收入結構，使地方財政收入能力的一系列評價指標所涉及的基礎性數(shù)據(jù)，能夠正確地反映中央轉移支付激勵約束機制的要求，積極為地方爭取獲得更多的中央轉移支付創(chuàng)造客觀有利的條件。二是科學預測實現(xiàn)中期財政政策目標所需要的財政支出規(guī)模。對個人工資性支出，按照標準逐人核定；對公用經(jīng)費，分類分檔按定額和項目編制預算。包括：預測分析財政供養(yǎng)人員各年支出的變動幅度，建立人員支出滾動預算；預測分析機構編制變動、公用支出標準調整等變動幅度，建立正常公用支出滾動預算。由近及遠、由粗到細逐年滾動編制支出預算，包括：繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行政策需要的支出和新的政策需要增加的支出。各類支出取消基數(shù)加增長的編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求，實行徹底的零基預算。三是科學論證和合理安排項目支出預算。要統(tǒng)籌當前長遠，建立中長期重大事項科學論證的機制，處理好經(jīng)濟建設與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，優(yōu)化財政資金分配，確保重點支出需要。地方政府在未來幾年內要做什么事情，必須充分考慮本級財力發(fā)展狀況和債務規(guī)模。綜合考慮本級預算安排、中央專項轉移支付、結余結轉資金、政府性基金等收入，研究三年規(guī)劃期內擬實施的支出項目，對各項支出，分類排隊，將預算編制到具體項目，實行滾動調整，提高財政支出的前瞻性、有效性和可持續(xù)性。

2.建立健全預算決策機制。加強制定政策與編制預算的協(xié)調銜接，改進預算管理制度尤為重要。一是統(tǒng)一預算收支管理權。國務院《意見》明確：“強化中期財政規(guī)劃對年度預算編制的約束，年度預算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進行”。也就是，凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，都要與中期財政規(guī)劃相銜接。要統(tǒng)籌部門預算權力的劃分，在行政層面進一步強化控制，使預算收支管理權集中統(tǒng)一于財政部門，徹底取消法定掛鉤機制以及部門二次分配權。二是健全政府預算體系。推進以部門預算制度改革為中心的預算管理制度改革，完善政府采購、國庫集中收付制度、政府收支分類等改革。推進“全口徑預算”的政府預算管理，將部門的各種財政性資金、各單位收支全部納入部門預算編制。三是加強預算分類管理。按照新預算法規(guī)定，建立各預算間資金往來渠道規(guī)范透明、所有政府收支有機銜接的復式預算體系。對納入統(tǒng)一預算框架中的所有政府收支合理分類，分別編制若干預算，并根據(jù)這些預算的不同特點與性質，規(guī)定不同的預算管理制度。

3.增強部門預算編制的積極性。預算流程要充分體現(xiàn)責權對等、相互銜接、相互制衡的內在控制要求，以提高部門的積極性，確保提高財政資金的使用效率。一是促進部門提高預算編制質量。加強政府部門的受托責任，部門自身需要加強預測分析能力，對部門預算進行合理的動態(tài)平衡，提高預算編制尤其是項目預算編制的質量。二是強化部門預算的執(zhí)行管理。預算執(zhí)行中除救災等應急支出外，一般不出臺增加當年支出的政策。擬出臺的增支事項必須與中期財政規(guī)劃相銜接，制定延續(xù)性政策必須統(tǒng)籌考慮多個年度，真正體現(xiàn)中期財政規(guī)劃對預算的約束作用。三是調動部門預算編制的積極性。中期財政規(guī)劃的總量控制，主要體現(xiàn)在“宏觀控制，微觀放開”。預算硬約束與部門自主性矛盾的解決，其中的關鍵就是規(guī)劃期的總體額度控制。應充分考慮預算部門的實際情況和合理利益訴求，給予適當自主權，化解“打醬油”與“打醋”等小額余缺資金調劑的矛盾。在不突破預算限額和使用方向的前提下，部門年度預算執(zhí)行可自行調節(jié)余缺，達到總體平衡，實現(xiàn)預算硬約束與部門執(zhí)行自主性的有機結合，促進提高財政資金的使用效率。四是建立財政存量資金定期清理和盤活機制。對結轉超過規(guī)定年限，或終止、取消的項目資金，一律收回同級財政總預算統(tǒng)籌安排。

4.推進部門職能業(yè)務活動標準化。以部門為核心，建立完善的項目定額標準管理規(guī)范，建立跨年度預算平衡機制。一是研制項目定額標準體系。按照共性和特定的項目，建立通用定額標準和專用定額標準，專用定額標準要與通用定額標準相銜接。二是推進項目支出分類管理。充分發(fā)揮滾動項目庫在中期財政規(guī)劃管理中基礎性的支撐作用，按照項目的持續(xù)周期，將項目分為延續(xù)項目和非延續(xù)項目。為延續(xù)項目建立滾動項目庫，并分類管理。三是建設項目定額標準管理信息系統(tǒng)。要推進定額標準信息的資源共享，滿足預算編制、審核等管理的需要。

5.強化項目支出預算管理。要嚴格按照部門三年滾動規(guī)劃進行項目支出預算控制，充分發(fā)揮預算的資源配置功能和政策工具作用。一是完善項目生成機制。部門、行業(yè)規(guī)劃確定的項目要與中期財政規(guī)劃相銜接，加大項目論證、審核力度，將國家宏觀政策和部門、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃落實到具體項目，入庫項目必須有充分的立項依據(jù)、明確的實施期限、合理的預算需求和績效目標等，提高政策和規(guī)劃的可行性。二是做實項目庫。納入中期預算管理的項目類型一般為基本建設項目、設施設備類項目、基本公共服務類項目和其他項目四種類型。申報項目支出預算時，要全面反映項目執(zhí)行單位、歷年預算安排、結轉結余資金、績效評價結果、項目實施方案等情況。列入預算安排的項目必須從項目庫中選取。三是優(yōu)先保障重點項目。項目支出預算要以國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、宏觀調控政策為導向，以相關行業(yè)、領域中長期發(fā)展規(guī)劃和年度工作重點為依據(jù)，結合部門職能和事業(yè)發(fā)展需要合理安排。強化項目排序，對項目支出采取分類排隊、分項審核的辦法。

6.完善財政統(tǒng)計和報告制度。政府會計改革在引入權責發(fā)生制時應走漸進式改革道路。從特定領域和地方試點試行，先易后難，在不斷總結經(jīng)驗和改革的基礎上逐步推廣權責發(fā)生制政府會計的適用范圍。政府會計的改革試點，可以先引入修正的收付實現(xiàn)制，采用傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制系統(tǒng)和權責發(fā)生制并存的制度，以確保政府會計和預算系統(tǒng)正常運行。從立法、人才培養(yǎng)、信息技術等多方面為優(yōu)化我國政府會計體系奠定基礎，逐步建立具有中國特色的政府會計準則體系和權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。

7.完善監(jiān)督制衡機制。在明確規(guī)定部門預算的基礎上，要求部門建立規(guī)范的財務制度，健全績效管理制度，并將績效評價結果作為完善政策和資金分配的重要依據(jù)。一是推進政府預算透明度制度建設。推進預算信息公開，公開的預算信息應規(guī)范、清晰，詳細程度逐步提高，提升預算的參與度和可預見性。二是進一步完善預算績效管理制度。完善績效目標申報、審核、批復機制，健全績效評價結果反饋、應用、整改機制，促進績效管理與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機融合。加強對重點支出項目開展評價，特別要選擇與經(jīng)濟社會密切相關的民生支出項目開展評價，并逐步加大選擇范圍。三是建立健全預算公開的問責機制。改變單一的經(jīng)濟總量考核辦法，將資源利用、環(huán)境保護、生態(tài)文明、民生狀態(tài)等非經(jīng)濟指標納入政績考核中，建立綜合分類的考核評價指標體系，將此與領導個人考核掛鉤，形成高效的監(jiān)督激勵模式。

作者單位：福建省財政科學研究所

（責任編輯：董麗娟）

Research on Difficulties of M id-term Fiscal Planning

Tang Jinbei Su Zhicheng

This paper briefly reviews the current progress and major difficulties in promotingmid-term fiscal planning in China and the institutional cause of the difficulties.The research is mainly based on practical situation of Fujian Province and experience of China and foreign countries，and puts forward policy suggestions accordingly.

Financial Planning；BudgetReform；Intergovernmental FiscalRelations；Institutional Expected

*本研究報告為2015年全國預算與會計研究會“建立中期財政規(guī)劃和滾動預算制度難點問題研究——福建省分報告”的階段性研究成果。