農(nóng)村土地制度變遷的社會福利效應(yīng)分析

吳丹峰

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

農(nóng)村土地制度變遷的社會福利效應(yīng)分析

吳丹峰

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

長期以來，農(nóng)民為國家的經(jīng)濟改革和社會發(fā)展做出了重大的貢獻。然而，自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)的社會福利制度經(jīng)過不斷改革已日益完善，而廣大農(nóng)村居民幾乎享受不到穩(wěn)定并且制度化的社會福利待遇，農(nóng)村社會福利制度建設(shè)長期被邊緣化。進入新世紀以來，國家加快了農(nóng)村社會福利制度建設(shè)的步伐，逐步彌補社會福利體系的不足與空白，提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會福利體系的目標?；谥袊厥獾膰榕c時代背景，從新中國成立之初，我國農(nóng)村的社會福利發(fā)展就有著獨特的發(fā)展路徑。在農(nóng)村社會福利快速發(fā)展的今天，探究農(nóng)村社會福利六十多年在各個歷史階段的發(fā)展邏輯與模式轉(zhuǎn)換，對于農(nóng)村社會福利今后的健康發(fā)展有著重要的積極意義。

農(nóng)村土地；制度變遷；社會福利；經(jīng)濟改革

1.我國農(nóng)村土地制度改革

新中國成立以來的農(nóng)村土地制度主要分為新中國成立初期的土地制度和改革開放后的農(nóng)村土地家庭承包兩個時期。

1.1 新中國成立后農(nóng)村土地制度變遷

中共六屆三中全會確立了“土地歸農(nóng)民所有”的基本制度，新中國成立以來，農(nóng)地制度經(jīng)歷了由地主私有到農(nóng)民私有，由農(nóng)民私營到農(nóng)民社營，再到集體公有公營，從而家庭承包經(jīng)營四次變革。

1.2 改革開放后中國農(nóng)村土地制度改革情況

1.2.1 第一階段

即1979年至1984年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立。這一階段經(jīng)歷了“聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制——包產(chǎn)到組——包產(chǎn)到戶——包干到戶”的土地制度變遷。1980年9月27日中共中央在《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》中初步肯定了包產(chǎn)到戶。1984年1月1日，中共中央頒布了《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，提出“土地承包期一般應(yīng)在15年以上，生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期應(yīng)當(dāng)更長一些”。對于廣大農(nóng)民而言，這兩個中央文件解放了農(nóng)民，也使土地發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，并且賦予農(nóng)民土地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，這有利于調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

1.2.2 第二階段

即1985年至1992年，土地承包期延長至15年不變。這一階段以法律形式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護”，土地承包期延長至15年不變。但這一階段我國的糧食產(chǎn)量跌至谷底，農(nóng)業(yè)的發(fā)展勢頭受到抑制。其原因在于實現(xiàn)了家庭承包制之后，人民公社制度下的生產(chǎn)隊的土地以及其他生產(chǎn)資料都被以家庭人口平均分配到戶，造成地塊狹小、分割細碎的特點。

1.2.3 第三階段

即1993年至2007年，土地承包期延長至30年不變。1993年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中明確規(guī)定，“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，自此第二輪土地承包制度開始實施。但是，發(fā)展到后期，其不足之處漸漸顯露。一是土地承包權(quán)屬不充分，無法實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，影響資源配置效率。二是土地收益分配機制不規(guī)范。同時，這一時期技術(shù)有了進步，而且生產(chǎn)力水平提高，致使農(nóng)村勞動力大量過剩。

1.2.4 第四階段

即2007年之后，土地承包期延長至長久不變。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決議》，該決定明確提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長

久不變”。2014年中央一號文件提出，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，富裕農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，這預(yù)示著我國農(nóng)村土地改革開始向縱深推進。

2.農(nóng)村土地制度變遷的社會福利分析

2.1 “剪刀差”下的農(nóng)戶福利損失

從本質(zhì)上說“剪刀差”是工農(nóng)產(chǎn)品不等價交換的表現(xiàn)，即價格低于價值的農(nóng)產(chǎn)品與價格高于價值的工業(yè)產(chǎn)品相互交換所產(chǎn)生的差額。從人民公社時期到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，農(nóng)地福利以“剪刀差”的形式從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到工業(yè)，從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市，從農(nóng)民轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)居民。

據(jù)統(tǒng)計，1950年到1978年，因為工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的存在，工業(yè)累計從農(nóng)業(yè)獲得了1萬多億元的資金積累，造成農(nóng)業(yè)的壓力繁重，發(fā)展遲緩。除了繳納公糧，按照國家規(guī)定價格、數(shù)量交售農(nóng)產(chǎn)品，為國家做“明貢獻”以外，農(nóng)民還要做大量的“暗貢獻”。1962年到1964年工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”連年擴大，累計擴大了7.7%。1965年到1978年，除了1977年工農(nóng)“剪刀差”擴大0.3%之外，其余各年均呈縮小趨勢，累計縮小22.3%（曾令秋等，2006年）。

2.2 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的社會福利增進

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，在很大層面上提升了制度對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵作用。因為農(nóng)戶擁有了較為獨立的經(jīng)營自主權(quán)，所以極大地調(diào)動了其生產(chǎn)積極性。作為理性的經(jīng)紀人，農(nóng)民的生產(chǎn)目標是預(yù)期收益的最大化，這極大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的配置效率。

從土地的資源配置效率層面來說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓農(nóng)戶擁有了獨立的經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)，使得農(nóng)民具有足夠的動力來提升土地生產(chǎn)效率。第一，耕地的復(fù)種指數(shù)由1978年的151%提升至1997年的161%，如果等量換做土地數(shù)量，相當(dāng)于在約二十年的時間里擴大了1000萬公頃。第二，耕地使用結(jié)構(gòu)明顯改變。就農(nóng)作物總播種面積而言，糧食作物比重自1978年的80%下跌至1997年的73%，而同期的經(jīng)濟作物增長了4個百分點。第三，農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局不斷優(yōu)化。1978年到1997年，北方稻區(qū)的水稻面積增長了7個百分點，同時華南地區(qū)的小麥面積幾乎所見到零。第四，耕地生產(chǎn)效率顯著提升。以1978年不變價格換算，平均每公頃耕地的農(nóng)作物總產(chǎn)值由1978年的1124元增長到了1997年的3034元，平均增長5.4%。這一時期的農(nóng)作物凈產(chǎn)值從每公頃的782元增長到了1950元。

從勞動資源的配置情況和效率看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了勞動力資源的配置效率。到1996年，7種農(nóng)田作物的單位用工量繼續(xù)減少到了262個工作日，不到改革前的一半。勞動生產(chǎn)率的提高產(chǎn)生了農(nóng)村富余勞動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主要渠道。改革開放二十多年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村富余勞動力的能力大大增強。到1999年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)勞動力1.27億，占農(nóng)村富余勞動力的50%以上，全國農(nóng)民人均從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得工資收入683.4元，工資收入占農(nóng)民人均純收入的34%。

從資金要素配置效率看，二十多年農(nóng)業(yè)資金的運行情況表明，制度變遷與新時期農(nóng)業(yè)資金運行規(guī)律高度相關(guān)。從資金總量構(gòu)成看，財政、信貸資金盡管一直是農(nóng)業(yè)資金的主要來源，但實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體，來自農(nóng)戶的資金越來越成為農(nóng)業(yè)資金最重要的來源之一。1980年到1997年，中國農(nóng)業(yè)資金總量由1250億元增加到5442.9億元，平均每年增長18.3%，占農(nóng)業(yè)資金總量的22.7%。其中，1995年和1996年來自農(nóng)戶的資金總量為2095億元和1914.1億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)資金總量的42.9%和36.4%。

3.研究結(jié)論

3.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面

3.1.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以改善社會福利

對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給方而言，土地流轉(zhuǎn)可以使其一次性或者定期得到土地的流轉(zhuǎn)收益，獲得經(jīng)濟實現(xiàn)效用；土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移后，其可以進入非農(nóng)領(lǐng)域或者農(nóng)業(yè)企業(yè)，增加了就業(yè)選擇，實現(xiàn)就業(yè)效用；農(nóng)地流轉(zhuǎn)后并沒有剝奪農(nóng)戶對土地的所有權(quán)和其子女對土地的繼承權(quán)，農(nóng)戶依然享有土地基本社會保障效用和子女繼承效用；在農(nóng)地股權(quán)融資投資績效良好的地區(qū)，若適當(dāng)允許農(nóng)地股權(quán)買賣或者抵押，則能獲得融資保障效用。

對農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求方而言，通過農(nóng)戶間土地出租或轉(zhuǎn)讓獲得土地的經(jīng)營權(quán)，可以集中大面積土地來達到規(guī)模經(jīng)營的目的，從而獲得農(nóng)地的經(jīng)濟實現(xiàn)效用、就業(yè)效用以及可以將土地抵押獲得貸款的融資保障效用。

3.1.2 以專業(yè)化合作組織作為中介的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式是較佳選擇

在社會保障待遇足夠完善的前提下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)供給方傾向于選擇專業(yè)合作化組織作為中介的流轉(zhuǎn)方式。對于土地流轉(zhuǎn)的供給方而言，究竟選擇哪種方式取決于進行股權(quán)投資的分紅收益與流出土地的機會

成本的比較。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)供給方流轉(zhuǎn)土地后的社會保障待遇足夠完善的前提下，選擇由專業(yè)化合作組織作為中介的流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給方能得到更多的社會福利改善。

3.1.3 農(nóng)地股權(quán)投資是我國農(nóng)地直接金融的有效方式

農(nóng)地股權(quán)投資改善了社員農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)大戶的福利，提高了農(nóng)地社會福利。土地股份合作社產(chǎn)生的土地規(guī)模收益增進了農(nóng)業(yè)大戶的土地福利，并在一定程度上給其增添了社會榮譽。八成以上的社員農(nóng)戶在主觀上滿意或者比較滿意，獲得了較高并且穩(wěn)定的土地股份分紅，提高了家庭生活水平，約六成農(nóng)戶愿意加入土地股份合作社。農(nóng)地社會福利是所有相關(guān)農(nóng)戶個體福利的加總，社員農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)大戶的福利得到改善，所以農(nóng)地社會福利也得到相應(yīng)改善。

3.1.4 農(nóng)地抵押是農(nóng)地間接金融制度發(fā)展的基礎(chǔ)

相對于宅基地抵押和承包地抵押的需求而言，農(nóng)戶對于土地股權(quán)抵押的需求較高。由于土地股權(quán)抵押不影響農(nóng)戶對土地的所有權(quán)，即使失去土地股份也不會失去土地，所以農(nóng)戶對于土地股權(quán)抵押的需求較高。對于農(nóng)村金融機構(gòu)而言，其對土地股權(quán)抵押和承包地抵押的供給意愿高于宅基地抵押。土地股份的價值比較容易評估，且開展土地股權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)流動性風(fēng)險較?。婚_展承包地抵押貸款業(yè)務(wù)有利于充分利用土地資源。

3.2 農(nóng)地征用方面

3.2.1 農(nóng)地征用缺乏福利目標，造成福利損失

失地農(nóng)民市民化后的福利效用平均水平較低，并且存在差異。其福利效用水平與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、對土地的依賴程度密切相關(guān)。經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低、對土地存在嚴重依賴的地區(qū)，失地農(nóng)民市民化的生活水平有所下降。而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高、對土地依賴程度較低的地區(qū)，其適應(yīng)城市生活的能力較強。失地農(nóng)民市民化后從事的職業(yè)主要集中在勞動密集型、收入較低的運輸業(yè)、建筑業(yè)、商飲服務(wù)員等，均沒有再就業(yè)培訓(xùn)和醫(yī)療養(yǎng)老保障的可持續(xù)性政策。

3.2.2 征地補償政策完善效應(yīng)不明顯，未提高失地農(nóng)民滿意度

大部分農(nóng)民沒有獲得中央政府征地補償政策變遷的福利改善。在補償政策變遷中，一次性貨幣補償方式是主要方式，農(nóng)民所獲補償對未來生活的保障程度存在差異。國土資源部出臺“將失地農(nóng)民納入社會保障體系，確保被征地農(nóng)民長遠生計有保障”的相關(guān)政策后，失地農(nóng)民依然沒有獲得城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，政策變遷沒有得到落實。在征地用途的政策變遷中，非公益性征地，尤其是以“房地產(chǎn)或者其他商業(yè)用途”為開發(fā)目的的土地征用所占比例反而上升，失地農(nóng)民沒有隨著政策變遷而改善福利。失地農(nóng)民對征地補償?shù)臐M意程度沒有明顯提高。征地補償政策不斷變遷完善的效應(yīng)不明顯，失地農(nóng)民沒有因為不斷提高的征地補償標準而提高滿意度。

3.2.3 征地補償政策變遷效應(yīng)影響因素分析

失地農(nóng)戶的家庭特征，如年齡、受教育程度、非農(nóng)就業(yè)比重等是影響失地農(nóng)民受償滿意度的影響因素。失地農(nóng)民在年齡、受教育程度上的差別會影響其對征地補償方案的認可度。較高的非農(nóng)就業(yè)比重意味著對土地依賴程度較低，失地對其生活方式和生活影響水平相對較小。

補償政策的滯后偏離度是影響失地農(nóng)民受償滿意度的重要因素。中央政府制定的征地補償政策在向下傳遞過程中存在時間上的滯后和內(nèi)容上的偏離、遺漏。其中經(jīng)濟發(fā)展水平越落后的地區(qū)政策執(zhí)行偏離度越嚴重。

被征地塊的特征因素（征地區(qū)位、征地年份）也會影響失地農(nóng)民的受償滿意度。近郊區(qū)的土地區(qū)位價值明顯，失地農(nóng)民預(yù)期補償與土地非農(nóng)開發(fā)的增值收益間的落差成為近郊區(qū)失地農(nóng)民不滿的主要原因；而遠郊區(qū)失地農(nóng)民在缺乏完善的失地安置途徑以及社會保障機制下難以適應(yīng)失地后生活方式的巨大變化，受償滿意度因而降低。

3.2.4 創(chuàng)新土地金融制度，保障失地農(nóng)民土地權(quán)益的可持續(xù)性

設(shè)計“土地股份資產(chǎn)經(jīng)營公司”作為土地金融創(chuàng)新載體。根據(jù)不同運營對象，分別由工業(yè)園區(qū)管委會、非農(nóng)開發(fā)項目管委會或農(nóng)業(yè)園區(qū)管委會成立土地股份資產(chǎn)經(jīng)營公司，該公司由地方政府部門擔(dān)保成立，可以增強該公司的信譽，并委托相關(guān)的投資機構(gòu)進行運營管理。

構(gòu)建“土地入股分紅”理論模型。該模型以失地農(nóng)民永續(xù)享受土地增值收益為目標，以土地股份資產(chǎn)經(jīng)營公司為核心，被征地農(nóng)戶以征地補償費入股，而運營管理方作為專業(yè)的理財機構(gòu)分享增值收益。該模型運營的關(guān)鍵在于科學(xué)合理的量化各個主體初試投入的資本。

4.政策建議

4.1.建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會保障體系

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)供給方流轉(zhuǎn)土地后的社會保障待遇足夠完善的前提下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以整合生產(chǎn)要素，優(yōu)

化資源配置，促進農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，提高土地生產(chǎn)效率，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給方和需求方均得到更多的福利改善。因此，為了實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)福利的改善，需要建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會保障體系，消除農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

4.2 建立中介服務(wù)組織

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給方在社會保障完善的前提下，選擇專業(yè)合作化組織作為中介流轉(zhuǎn)土地可以得到福利改善。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求方（農(nóng)地需求者）選擇有專業(yè)合作化中介組織參與的流轉(zhuǎn)方式，通過市場化的作用能夠有效降低交易成本，得到福利改善。因此，為了促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化的發(fā)展，需要建立與行政脫鉤的、市場化的、獨立于土地使用者之外的中介服務(wù)組織。

4.3 加大征地補償政策的針對性和監(jiān)控力度

針對失地農(nóng)民的特征制定相應(yīng)的補償政策。地方政府在執(zhí)行中央的征地補償政策時，要充分考慮征地農(nóng)民的個體特征因素（年齡、受教育水平）、有針對性地制定配套的安置補償方案。

加大對中央政府政策執(zhí)行的監(jiān)控。針對地方政府在實施中央政策時出現(xiàn)的滯后偏離情況，中央政府應(yīng)加大對征地補償政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督管理，構(gòu)建征地補償方案編制、實施、監(jiān)管全過程的失地農(nóng)民補償機制，增強補償過程中信息的透明度和公眾參與度。

4.4 建立“就業(yè)+住房+社?！钡陌仓醚a償體系

加強就業(yè)安置的針對性和靈活性。對于徹底失地、戶籍城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，政府直接補貼土地開發(fā)園區(qū)內(nèi)企業(yè)，對愿意在園區(qū)工作的失地農(nóng)民開展有針對性的上崗培訓(xùn)，并優(yōu)先錄用。

促進住房安置的保障性。對于徹底失地、戶籍城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，要加大政府的補貼力度，保證失地農(nóng)民至少享有人均30平方米的居住優(yōu)惠待遇。

加快建立健全社保體系。對于徹底失地、戶籍城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，應(yīng)該加大財政補貼力度，減少政府提留作為社保統(tǒng)籌的比例，拓寬社會保障覆蓋的范圍，增加就業(yè)、醫(yī)療和失地農(nóng)民最低生活保障。

4.5 進行金融創(chuàng)新，構(gòu)建失地農(nóng)民利益可持續(xù)保障的長效機制

對徹底失地、戶籍城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，在工業(yè)園區(qū)管委會下設(shè)立“土地股份資本經(jīng)營公司”作為機制運行的載體，并通過金融機構(gòu)建立失地農(nóng)戶土地非農(nóng)開發(fā)增值收益。對仍然享有承包權(quán)但失去經(jīng)營權(quán)、進行社區(qū)集中居住的失地農(nóng)民，在農(nóng)業(yè)園區(qū)管委會下設(shè)“土地股份資本經(jīng)營公司”作為機制運行的載體，并通過金融機構(gòu)建立農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營增值收益分紅專項賬戶，以最便捷的方式讓失地農(nóng)民能夠分享到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的增值報酬。

4.6 注入政府資金，確保金融創(chuàng)新順利實施

“土地入股分紅”共享農(nóng)地增值收益的理論模型可行的關(guān)鍵在于“土地股份資產(chǎn)經(jīng)營公司”的良好運作。該公司作為“土地入股分紅”的核心，獲得充足的資本金和具有公信力的合法經(jīng)營地位是其運作良好的前提條件。這有賴于政府部門和金融機構(gòu)以及其他社會資本的支持和參與。政府以土地出讓金入股，一方面為“土地股份資本經(jīng)營公司”注入前期資本，另一方面大大提升“土地股份資本經(jīng)營公司”的信譽，有利于其他社會資本入股注資。

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F321.1

A

1671-5136（2016）01-0072-04

2016-03-15

吳丹峰（1992-），女，湖北孝感人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院社會保障研究中心碩士研究生。研究方向：公共經(jīng)濟政策。