基層公務(wù)人員憲法意識提升路徑探析

黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

基層公務(wù)人員憲法意識提升路徑探析

黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”，將社會治理和權(quán)力運行納入法治軌道。提升基層公務(wù)人員憲法意識，是貫徹依法治國基本方略的客觀要求，是弘揚社會主義核心價值觀的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)基層社會治理能力現(xiàn)代化的根本保障。通過加強(qiáng)憲法教育、推進(jìn)憲法治理、完善憲法保障，使基層公務(wù)人員強(qiáng)化憲法認(rèn)知、提升憲法認(rèn)同、培育憲法信仰。

憲法；憲法意識；基層；憲法信仰

黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”，將社會治理和權(quán)力運行納入法治軌道。習(xí)近平總書記指出，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，突出強(qiáng)調(diào)憲法的實施和權(quán)威地位。憲法是根本大法，在國家治理和建設(shè)社會主義民主政治中具有基礎(chǔ)性地位。憲法得到全面有效的正確實施，需要黨員干部提高憲法意識，帶頭遵守憲法和維護(hù)憲法。全面實施憲法，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。作為黨員干部的“最大多數(shù)”，基層公務(wù)人員憲法意識的高低，對于全面貫徹實施憲法、推進(jìn)法治中國建設(shè)具有非常重要的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用。

一、憲法意識的內(nèi)涵

（一）憲法

漢語中“憲法”一詞早已有之，但其含義古今有所不同。如《國語》中的“賞善罰奸，國之憲法”，指國家普通法律的典章或制度；《集韻》中的“周禮懸法示人曰憲法”，指法制宣傳與公布施行。在西方，亞里士多德是最早談?wù)搼椃ǖ膶W(xué)者，他在《政治學(xué)》一書中指出，“政體（憲法）為城邦一切政治組織的依據(jù)，其中尤其著重于政治所由以決定的‘最高治權(quán)’的組織”，把憲法和政體聯(lián)在一起。[1]歐洲封建社會末期，資產(chǎn)階級的民主主義思想家提出了立憲主義思想，成為資產(chǎn)階級革命的思想武器。資產(chǎn)階級革命取得勝利后，制定了憲法，確立了民主政治，近代意義上的憲法產(chǎn)生了。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。它規(guī)定了國家根本制度和公民基本權(quán)利，集中表現(xiàn)了統(tǒng)治階級意志和各種政治力量對比關(guān)系，確認(rèn)并保障民主政治，具有最高的法律效力。

（二）憲法意識

憲法意識是人們以憲法為邏輯出發(fā)點進(jìn)行的精神活動。提高基層公務(wù)人員的憲法意識，就是基層公務(wù)人員要把合憲性作為思考問題的前提，以憲法為基本遵循，維護(hù)憲法權(quán)威，促進(jìn)憲法價值的實現(xiàn)。憲法意識主要包含兩個核心要素：權(quán)力制約和權(quán)利保障。

1、權(quán)力制約

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！睉椃ㄖ刃蚴且环N權(quán)力秩序，憲法意識是一種限權(quán)意識。憲法以國家根本法形式確定了國家權(quán)力的來源、內(nèi)容和形式，是國家權(quán)力在法定軌道上運行的保證，是基層公務(wù)人員行使行政權(quán)力的最高行為準(zhǔn)則。一方面，“法無授權(quán)不可為”?；鶎庸珓?wù)人員行使行政權(quán)力必須經(jīng)過憲法和法律授權(quán)，“法無授權(quán)”而為則是違法，基層公務(wù)人員不得做憲法和法律禁止做的事。另一方面，“法定職責(zé)必須為”?；鶎庸珓?wù)人員行使行政權(quán)力需承擔(dān)履職盡責(zé)義務(wù)，“法定職責(zé)”而不為則是行政缺位，基層公務(wù)人員不得拒絕做憲法和法律規(guī)定的事。“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”[2]，英國思想史學(xué)家阿克頓勛爵的這一論斷精辟地指出了腐敗之根源。強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，是維護(hù)公民權(quán)利的客觀需要，也是建設(shè)廉潔政府的重要保障?；鶎庸珓?wù)人員行使行政權(quán)力要依憲行政、于憲有據(jù)、受憲制約，真正做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。

2、權(quán)利保障

列寧說：“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙?！盵3]憲法對公民的基本權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)，使公民能夠運用憲法維護(hù)自己的權(quán)利和尊嚴(yán)，是全體公民的最高行為準(zhǔn)則。《憲法》第二章規(guī)定了公民享有平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、人身自由、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化教育權(quán)利等20多項自由和權(quán)利，反映了國家的一切權(quán)力屬于人民，體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)。一是公民權(quán)利自由的廣泛性。除了在《憲法》第二章用18個條文規(guī)定公民的權(quán)利外，在總綱和國家機(jī)構(gòu)中又規(guī)定公民合法的財產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、民主管理權(quán)以及訴訟等方面的權(quán)利，內(nèi)容十分廣泛。二是公民權(quán)利義務(wù)的一致性。公民享受權(quán)利和履行義務(wù)是相輔相成、密不可分的，不存在只享受權(quán)利或者只履行義務(wù)的特殊公民。三是公民權(quán)利自由的受限性。沒有不受限制的權(quán)利和自由，公民在行使權(quán)利和自由時，要受法律的限制。雖然“法無禁止即可為”，公民可以行使任何法律禁止性規(guī)定以外的權(quán)利和自由，但不能侵犯其他公民的合法權(quán)利和利益。依法保障權(quán)利，是政府存在的價值和目標(biāo)，也是民主法治的應(yīng)有之義?；鶎庸珓?wù)人員要自覺提高憲法意識，注重運用憲法思維保障基層群眾的人身自由、財產(chǎn)權(quán)和基本政治權(quán)利不受侵犯，依法促進(jìn)基層群眾政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等方面的權(quán)利得以實現(xiàn)。

二、提升基層公務(wù)人員憲法意識的重大意義

（一）貫徹依法治國基本方略的客觀要求

黨的十五大首次提出了“依法治國”治國方略，1999年憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”“依法治國”治國方略首次在國家根本法中得以確立，體現(xiàn)國家治國理念的重大轉(zhuǎn)變。黨的十八屆四中全會首次以全會的形式對全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行系統(tǒng)闡述，提出全面推進(jìn)依法治國必須堅決維護(hù)憲法權(quán)威，切實加強(qiáng)憲法實施。憲法是國家的根本大法，是法律的法律，在依法治國中具有先導(dǎo)地位，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，依憲治國的核心和基礎(chǔ)是依憲行政?；鶎庸珓?wù)人員作為黨員干部的“最大多數(shù)”，其憲法意識的高低，對于推進(jìn)依憲行政具有十分重要的意義。在實踐中，一些基層公務(wù)人員憲法意識淡薄，忽視、輕視憲法的權(quán)威和作用，把憲法當(dāng)“閑法”，遇到問題撇開憲法，在公務(wù)活動中不按照憲法辦事的現(xiàn)象并不少見。一些基層公務(wù)人員表面上尊重憲法，實際上與憲法保持一定“距離”，在關(guān)系國家重大利益的問題上缺乏憲法自信。在對待公民基本權(quán)利問題上，一些基層公務(wù)人員缺乏正確的“權(quán)利觀”，簡單把保障公民的憲法基本權(quán)利和維護(hù)社會穩(wěn)定對立起來，面對公民的維權(quán)訴求問題不是疏導(dǎo)，而是采取圍追堵截、打壓等方式，嚴(yán)重?fù)p害了公民的憲法權(quán)利，嚴(yán)重破壞了憲法法律的權(quán)威。基層公務(wù)人員要切實提高憲法意識，擁護(hù)憲法，遵守憲法，實施憲法，以憲法思維全面推進(jìn)依法治國。

（二）弘揚社會主義核心價值觀的應(yīng)有之義

黨的十八大報告用“三個倡導(dǎo)”對社會主義核心價值觀進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，即在國家層面倡導(dǎo)“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”，在社會層面倡導(dǎo)“自由、平等、公正、法治”，在個人層面倡導(dǎo)“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”。提升基層公務(wù)人員憲法意識，既是社會主義核心價值觀的具體要求，也是弘揚社會主義核心價值觀的應(yīng)有之義。一方面，憲法是社會主義核心價值觀的重要載體。如在《憲法》序言中，提出“建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家”，建立廣泛的“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”；在《憲法》總綱中，提出民族“平等”、建設(shè)“法治國家”、進(jìn)行“愛國主義”教育；在《憲法》公民權(quán)利一章中，提出公民享有“平等”權(quán)、“言論、出版”等政治權(quán)利和自由、“人身自由”、“宗教信仰自由”、“通信自由”、“婚姻自由”等基本權(quán)利。另一方面，憲法是推動社會主義核心價值觀建設(shè)的重要保障。在社會主義核心價值觀的24個字中，法治是核心和基礎(chǔ)，而憲法是法治的“元氣”。國家的富強(qiáng)、民主、文明、和諧離不開憲法的保障，社會的自由、平等與公平需要憲法作為堅實的保障，愛國、敬業(yè)、誠信、友善等公民個人層面的價值準(zhǔn)則的遵循也離不開憲法。憲法直接體現(xiàn)和規(guī)范了社會主義核心價值觀，是社會主義核心價值觀建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。弘揚社會主義核心價值觀，必須理念先行，提高基層公務(wù)人員的憲法意識是當(dāng)務(wù)之急。

（三）推進(jìn)基層社會治理能力現(xiàn)代化的根本保障

黨的十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大決定，并把它作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。作為國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，基層社會治理能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，直接影響著社會公平正義的實現(xiàn)?；鶎由鐣卫硎腔鶎庸珓?wù)人員對基層社會事務(wù)進(jìn)行有效治理的制度體系和系統(tǒng)工程，內(nèi)容龐大，工作繁雜，涉及多個社會領(lǐng)域，協(xié)調(diào)多種社會關(guān)系。憲法是基層社會治理的最高準(zhǔn)則，是制定、調(diào)整基層社會治理政策的根本依據(jù)。憲法回答了基層社會治理的基本問題，決定著基層社會治理的法治思維和法治方式，是基層社會治理的系統(tǒng)性規(guī)范和根本性規(guī)范。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變“雙轉(zhuǎn)交織”的發(fā)展進(jìn)程，基層政府迎來了社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期的治理新常態(tài)。多種矛盾相互交織，各種訴求相互碰撞，社會不滿情緒、社會心理失衡日漸增多。貧富差別、城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別、地區(qū)差別持續(xù)拉大，社會階層分化更加凸顯。作為最貼近基層群眾的群體，基層公務(wù)人員要不斷強(qiáng)化憲法意識，以憲法精神引領(lǐng)社會治理，以憲法思維謀劃社會治理，確保所有的基層社會治理活動都秉持憲法精神，按照憲法原則和規(guī)范調(diào)解社會關(guān)系、維護(hù)社會秩序、解決社會問題，推動基層社會治理現(xiàn)代化。

三、提升基層公務(wù)人員憲法意識的主要途徑

（一）加強(qiáng)憲法教育，強(qiáng)化憲法認(rèn)知

加強(qiáng)憲法教育，是基層公務(wù)人員強(qiáng)化憲法認(rèn)知的重要前提，也是有效預(yù)防公權(quán)力濫用的基礎(chǔ)措施。掌握公權(quán)力的基層公務(wù)人員對憲法認(rèn)知程度的高低，直接關(guān)系到憲法的實施效果，直接影響著憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。一要加強(qiáng)警示教育。黨校、行政學(xué)院等干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)在培訓(xùn)內(nèi)容的設(shè)計中突出警示教育，以典型反面案例警示基層公務(wù)人員在工作中要恪盡職守、尊重憲法。二要落實憲法宣誓。黨的十八屆四中全會決定設(shè)立憲法宣誓制度，全國人大常委會也審議通過《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》對公職人員落實憲法宣誓制度作出規(guī)定、明確要求。對于這項制度的具體落實，需要在宣誓時間、宣誓內(nèi)容、宣誓程序、宣誓效力等方面進(jìn)行深入研究。三要強(qiáng)化專業(yè)教育。要把憲法法律列為黨校、行政學(xué)院等干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的必修課，在培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)形式上強(qiáng)化憲法教育的制度化和專業(yè)化?；鶎痈刹拷逃嘤?xùn)機(jī)構(gòu)要加大憲法課程的開發(fā)力度，增強(qiáng)憲法知識和憲法觀念的課程設(shè)置比例，綜合運用講授式、研討式、案例教學(xué)、情景模式等培訓(xùn)方式，激發(fā)基層公務(wù)人員學(xué)習(xí)憲法的熱情。

（二）推進(jìn)憲法治理，提升憲法認(rèn)同

所謂憲法治理，就是要把國家和社會的各方面納入到憲法和法治的軌道，就是要以憲法觀念、憲法原則和憲法規(guī)定為根本前提化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定，為國家和社會的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的法治基礎(chǔ)。憲法不僅是國家的根本大法，也是社會的根本大法。基層社會治理的各項法律、法規(guī)、規(guī)章和制度，都必須以憲法為前提和基礎(chǔ)，憲法規(guī)定了基層社會治理的基本原則、重點內(nèi)容和主要目標(biāo)，在基層社會治理中具有決定性作用?；鶎庸珓?wù)人員是基層社會治理的具體參與者，其公權(quán)力運行的情況與基層群眾的切身利益息息相關(guān)?；鶎庸珓?wù)人員要嚴(yán)格按照憲法觀念、憲法原則和憲法規(guī)定行使手中的公權(quán)力、保障公民的憲法權(quán)利，保持清廉形象，維護(hù)公民的合法權(quán)益，減輕公民的維權(quán)成本，最終降低各項社會治理成本。憲法治理通過將憲法精神充盈于日常社會治理中，激活憲法的權(quán)利和義務(wù)，在基層社會治理活動中彰顯憲法價值、樹立憲法權(quán)威，進(jìn)一步增強(qiáng)基層公務(wù)人員的憲法認(rèn)同。

（三）完善憲法保障，培育憲法信仰

“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”。憲法價值只有在憲法實施得到有效監(jiān)督的情況下才能得以體現(xiàn)，憲法信仰只有在憲法得到制度保障的前提下才有培育的基礎(chǔ)。強(qiáng)化憲法監(jiān)督、完善憲法保障需要從三方面著手：一是憲法解釋機(jī)制。構(gòu)建科學(xué)的憲法解釋機(jī)制，憲法解釋機(jī)構(gòu)（《憲法》規(guī)定為“全國人大常委會”）依據(jù)憲法精神對憲法內(nèi)容、含義等作出解釋和說明，解決憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實之間的沖突，使憲法得到準(zhǔn)確理解并得以正確實施。二是違憲審查機(jī)制。通過審查法律、法規(guī)、規(guī)章的合憲性，使得各個層級的法律、法規(guī)、規(guī)章與憲法的原則精神相符合，消除立法的部門化和地方化，消除立法腐敗，彰顯憲法權(quán)威。建議全國人大常委會設(shè)立“違憲審查委員會”，并通過專門的“違憲審查程序法”保障其實施。三是憲法權(quán)利救濟(jì)制度。憲法權(quán)利的可救濟(jì)性是憲法信仰能否真正獲得社會共識的必由之路。所謂可救濟(jì)性，是指公民的憲法權(quán)利和自由一旦遭受侵害，能夠通過司法救濟(jì)途徑獲得及時保障。憲法對于公民的權(quán)利和自由規(guī)定得再好，如果不能及時獲得救濟(jì)和保障，對公民而言只是鏡花水月。對于公民提出的憲法權(quán)利救濟(jì)訴求，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)適用憲法對其加以保障，激發(fā)人們對基本人權(quán)的尊重，培育公眾對憲法的信仰。

[1][古希臘]亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印刷館，1965.129.

[2][英]阿克頓.自由與權(quán)力：阿克頓勛爵論說文集[M].北京：商務(wù)印書館，2001.342.

[3][俄]列寧.列寧全集（第12卷）[M].北京：人民出版社，1987.50.

D911

A

1671-5136(2016)03-0071-03

2016-08-20

黃春英（1981-），女，江蘇江陰人，中共江陰市委黨校高級講師、碩士研究生。研究方向：憲法、民商法、刑事法。