法治扶貧視閾下農(nóng)村法律服務的完善路徑

楊肖依

（河南省三門峽市湖濱區(qū)人民法院，河南三門峽472000）

法治扶貧視閾下農(nóng)村法律服務的完善路徑

楊肖依

（河南省三門峽市湖濱區(qū)人民法院，河南三門峽472000）

農(nóng)村法律服務對于農(nóng)村的穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義，從我國農(nóng)村法律服務的實踐出發(fā)，分析農(nóng)村法律服務的現(xiàn)狀及其存在的問題，借鑒域外基層法律服務的有益經(jīng)驗，立足于我國基本國情，探索符合農(nóng)村實際、切實可行的農(nóng)村法律服務的完善路徑。

法治扶貧；農(nóng)村；法律服務

黨的十八屆五中全會從我國的實際情況出發(fā)，結(jié)合實現(xiàn)全面建成小康社會的時代背景，明確了到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)全面脫貧的目標。為了實現(xiàn)這一目標，完善了“精準扶貧”的戰(zhàn)略構想，“精準”二字的精髓在于實事求是，農(nóng)村貧困的原因是什么，農(nóng)民脫貧需要哪些方面的幫助，在厘清上述問題的基礎上，因地制宜地為貧困地區(qū)、貧困農(nóng)民提供其迫切需要的幫助。法治扶貧在脫貧攻堅戰(zhàn)略實施中具有重要的地位，農(nóng)村法律服務作為法治扶貧的重要內(nèi)容，對于滿足農(nóng)村對法律服務的迫切需求，維護農(nóng)村的穩(wěn)定與促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。亟需進一步完善符合我國國情的農(nóng)村法律服務，為脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施提供堅實的法治保障。

一、我國農(nóng)村基層法律服務的功能

我國農(nóng)村對法律服務存在著迫切的需求，而這一需求的滿足對中國法治的進步與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定具有關鍵性作用。[1]雖然與城市相比，我國農(nóng)村的法律服務在服務主體、服務內(nèi)容以及服務方式等方面存在著較大差異，但是其對農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展、生活進步、脫貧與防止返貧具有重大的積極意義。

（一）普及法律知識與增強法律意識

與受過高等教育甚至專業(yè)法學教育的城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村的廣大居民所掌握的法律知識相對匱乏，法律意識也較為欠缺，遇到法律問題時往往不知所措，不僅使自身的合法權益得不到有效的維護，甚至會因為自己的過激行為觸犯法律。誠然，基層法律服務工作的重要作用在于為廣大農(nóng)民提供法律幫助，化解爭議糾紛，維護農(nóng)民的合法權益。但更重要的一點是，當基層法律服務工作者利用自己的專業(yè)知識為農(nóng)民的生產(chǎn)生活保駕護航時，會對得到優(yōu)質(zhì)法律服務的農(nóng)民內(nèi)心產(chǎn)生巨大的沖擊，增強其內(nèi)心對法律的敬畏和對法治的信仰，使其今后自覺地遵守法律，遇到糾紛時自覺運用法律手段維權，進而成為法律知識和法治精神的宣傳者，通過現(xiàn)身說法的方式啟發(fā)更多的農(nóng)民學法、守法、懂法、用法。進一步講，當農(nóng)民的集體法律意識增強后，其法治監(jiān)督意識也會增強，反過來會激勵基層法律服務工作者提升服務質(zhì)量，促進行政主體及其工作人員依法行政，使貧困治理工作始終在法治軌道上運行。如是，形成良性的循環(huán)，這種積極的影響是潛移默化、潤物無聲的。

（二）維護農(nóng)村社會穩(wěn)定

農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中遇到摩擦、沖突和矛盾時，受自身法治素養(yǎng)的影響，極易采取過激的處置方式造成矛盾激化，此時如果沒有專業(yè)法律服務者引導其通過合法的多元化糾紛解決機制妥善解決，久而久之矛盾慢慢累積，最終可能會演變成為惡性的群體性事件。農(nóng)村基層法律服務可以在此類群體性事件的預防和解決中發(fā)揮關鍵作用。首先，農(nóng)村法律服務機構及其工作人員可以采取組織調(diào)解、提起訴訟等方式，通過訴訟與非訴相結(jié)合的多元化糾紛解決機制，積極引導涉農(nóng)糾紛的雙方當事人通過合法方式化解爭議。其次，無論是家庭貧困還是身體殘疾的農(nóng)民都可以獲得及時有效的法律服務，在專業(yè)的基層法律服務工作者的幫助下，無論是在程序上還是在實體上均獲得法律的公正對待，從而避免因訴求無門而采取極端方式導致的惡性后果和惡劣影響。遲到的正義不是正義，正義不僅要實現(xiàn)，而且要以農(nóng)民可接受的方式實現(xiàn)，[2]農(nóng)村基層法律服務尤其注重服務實效，以促成糾紛當事人“依法化解爭議，自愿達成協(xié)議，自覺履行裁判”為原則，促進涉農(nóng)糾紛及時有效解決，真正實現(xiàn)“定紛止爭、案結(jié)事了”，有力地維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（三）促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

隨著改革開放的不斷深化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐步深入，農(nóng)村經(jīng)濟在不斷進步的同時也面臨著大量的糾紛，土地承包經(jīng)營權糾紛、合同糾紛、勞動爭議領域的糾紛尤為突出。農(nóng)民在面對這一系列的糾紛時，如果沒有專業(yè)法律服務工作的幫助，無法選擇正確的維權途徑，極易進入“信訪不信法”的惡性循環(huán)怪圈，不但難以維護自己的合法權益，而且將來面對這些領域稍縱即逝的經(jīng)濟發(fā)展機遇時，往往會因為之前的不幸經(jīng)歷而產(chǎn)生悲觀畏難情緒，喪失寶貴的致富機會。如果有專業(yè)人員利用自己的專業(yè)知識為農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供法律服務工作，協(xié)助農(nóng)民進行經(jīng)營合作合同的起草、審查，防范和規(guī)避生產(chǎn)經(jīng)營過程中可能產(chǎn)生的重大法律風險，及時妥善處理已經(jīng)發(fā)生的各類糾紛，積極組織溝通調(diào)解，力爭將糾紛以最小的成本在最短時間內(nèi)予以化解，在訴訟程序中積極做好起訴應訴工作，并保障調(diào)解協(xié)議或法院裁判的順利執(zhí)行，為農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營和就業(yè)保駕護航，農(nóng)民就可以放開手腳大膽地抓住寶貴的發(fā)展機遇，因地制宜地利用自身豐富的資源對外開展經(jīng)濟合作，有力地促進農(nóng)村經(jīng)濟的進步與發(fā)展。

二、我國農(nóng)村基層法律服務的實踐

自上世紀八十年代至今，農(nóng)村基層法律服務工作取得了長足的進步與發(fā)展，現(xiàn)階段我國農(nóng)村法律服務工作主要存在以下幾種模式。

（一）“司法所中心”模式

“司法所中心”模式是一種傳統(tǒng)意義上的基層法律服務模式，即以基層司法所提供的法律援助為中心，結(jié)合基層人民調(diào)解委員會、司法所批準成立的法律服務所的配合，鼓勵社會熱心人士、志愿者廣泛參與的多位一體、多方聯(lián)動的服務模式。平時由上述主體通過法律宣傳、熱線電話或現(xiàn)場解答的方式為農(nóng)民提供法律咨詢，解答法律疑問。當村民遇到法律糾紛需要尋求法律幫助時，可以先由人民調(diào)解委員會在糾紛雙方均同意的情況下組織調(diào)解，無法調(diào)解或調(diào)解不成的可以向基層司法所尋求法律援助，不符合法律援助條件的，可以向基層法律服務所的法律服務工作者或由當?shù)責嵝娜耸俊⒅驹刚呓M成的法律服務站尋求幫助。此種模式的優(yōu)勢在于充分調(diào)動多方面的資源，使各方服務主體之間形成相互配合的聯(lián)動機制，實現(xiàn)農(nóng)村法律服務的全面覆蓋。缺點在于當具體的法律糾紛無法通過調(diào)解方式解決或調(diào)解不成，又不符合法律援助條件，農(nóng)民自身經(jīng)濟狀況較差難以承擔法律服務費用的情況下，無法獲得基層法律服務所的幫助，即使有熱心人士、志愿者積極參與，由于沒有相關的財政支持，在實踐操作中往往捉襟見肘，導致農(nóng)村法律服務機制運行不暢。

（二）“政府購買服務”模式

“政府購買服務”模式是一種新興的基層法律服務模式，即由基層政府財政專項資金統(tǒng)一購買法律服務，與當?shù)刂穆蓭熓聞账⒎深檰栮P系，為本轄區(qū)內(nèi)的村民提供專業(yè)法律服務，通常也被稱為“政府買單”模式。此種模式的優(yōu)勢在于購買法律服務的資金全部由基層政府專項財政資金撥付，不會出現(xiàn)農(nóng)民因自身經(jīng)濟狀況較差難以承擔服務費用而導致無法獲得法律服務的尷尬局面；由于法律服務是由基層政府購買的，基層政府在此種模式中必然擔當著監(jiān)督者的角色，能夠督促律師盡心盡力履行職責，而律師的專業(yè)水平普遍高于一般的法律服務工作者，農(nóng)民獲得的法律服務質(zhì)量可以得到保證。缺點主要體現(xiàn)在以下幾個方面，首先，此種模式會給基層政府財政帶來一定的負擔，當基層政府財政無法承受高額的法律服務費用時，農(nóng)民將無從獲取專業(yè)的法律服務；其次，律師往往在城鎮(zhèn)中執(zhí)業(yè)并居住，可能會因為業(yè)務的繁忙而沒有充足的時間和精力到農(nóng)村及時解決糾紛；再次，法律服務是由基層政府財政購買的，那么當農(nóng)民與基層政府發(fā)生行政糾紛、需要提起行政復議或行政訴訟時，律師是否會因為利益沖突的原因而無法為農(nóng)民提供法律幫助？因此，此種模式也存在一定的局限性。

三、我國農(nóng)村基層法律服務存在的問題

（一）農(nóng)村法律服務機構設置混亂

目前我國的農(nóng)村法律服務機構主要包括基層司法所、法律服務所、基層人民調(diào)解委員會等。三者在性質(zhì)上是根本不同的，基層司法所是司法行政機關，具有司法行政管理職能，同時為符合條件的人員提供無償?shù)姆稍?；法律服務所并非行政主體，不具有行政管理職能，其在基層司法所的指導下提供有償法律服務；人民調(diào)解委員會扎根基層，就農(nóng)村的糾紛開展無償?shù)恼{(diào)解工作。但在實踐中，基層司法所的領導往往兼任法律服務所和調(diào)解委員會的領導，上述三個性質(zhì)根本不同的機構領導相同、工作人員相同，甚至辦公地點相同，形成了“三塊牌子，一套人馬”的尷尬局面，產(chǎn)生了很多弊端。第一，上述三個機構領導和工作人員基本相同，他們一方面要負責日常繁雜的行政管理事務，另一方面又要承擔無償?shù)姆稍陀袃數(shù)姆煞展ぷ?，使本身就有限的精力還要被進一步分散，導致三方面的日常工作都無法做到盡善盡美。第二，基層司法所的法律援助是不收費的，只面向特定人員，而法律服務所提供的法律幫助則是有償?shù)?，當農(nóng)民遇到糾紛去基層司法所尋求法律援助時，由于其不符合法律援助條件，轉(zhuǎn)由法律服務所為其提供有償法律服務，極有可能導致農(nóng)民誤以為是本應提供無償法律援助的司法所收取了不該收的費用，引發(fā)農(nóng)民對基層司法所的不滿，法律服務所的有償法律服務也無法正常進行。

（二）農(nóng)村法律服務人員不足和專業(yè)性不強

一方面，農(nóng)村法律服務人員嚴重不足，考慮到收入的穩(wěn)定性以及生活的便利性等因素，專業(yè)的律師事務所專職律師大都選擇在經(jīng)濟較為發(fā)達的城市開展執(zhí)業(yè)活動，相比之下，經(jīng)濟相對落后的貧困農(nóng)村地區(qū)對律師的吸引力遠不如城市，甚至從農(nóng)村走出去的大學生，在高校受過高等法學專業(yè)教育之后，大都會選擇留在就業(yè)機會更多、收入相對較高、發(fā)展前景更好的城市，而不會回到農(nóng)村地區(qū)執(zhí)業(yè)?，F(xiàn)有的活躍在農(nóng)村地區(qū)的基層法律工作者受執(zhí)業(yè)地域范圍和業(yè)務領域范圍的限制，紛紛選擇考取法律職業(yè)資格，進入城市從事律師執(zhí)業(yè)活動。另一方面，農(nóng)村法律服務人員專業(yè)性不強，人民調(diào)解委員會的調(diào)解員大都是從農(nóng)村的村民中選取的，考慮到其受教育水平較低和掌握的法律知識較少，其專業(yè)性難免不足；法律服務所的法律服務工作者入職門檻較低，對教育背景和綜合能力并沒有嚴格要求，其業(yè)務能力和水平參差不齊，缺乏繼續(xù)學習的動力和能力，難以適應農(nóng)村數(shù)量不斷增多、種類更加多元的法律服務需求。

（三）農(nóng)村法律服務內(nèi)容單一

隨著經(jīng)濟的進步與社會的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的糾紛在數(shù)量和種類上迅速增加，糾紛復雜程度也日益提高，傳統(tǒng)的農(nóng)村法律服務模式已經(jīng)不能適應農(nóng)民對糾紛解決方式的多元化需求。首先，基層司法所的法律援助對被援助對象設置了種種限制條件，農(nóng)民必須證明自己沒有生活來源、經(jīng)濟嚴重困難、屬于社會救濟對象等諸多條件，上述嚴苛條件的設置使得受援助對象的范圍受到了嚴格的限制，大量需要法律服務的農(nóng)民被排除在法律援助對象之外，法律援助的作用也大打折扣。其次，基層人民調(diào)解委員會提供調(diào)解服務的前提是糾紛雙方均同意由其組織調(diào)解，在糾紛雙方矛盾激化且均不同意調(diào)解或通過調(diào)解根本無法達成一致的情況下，人民調(diào)解的作用便無從發(fā)揮。加之層出不窮的大量新型糾紛本身不適合調(diào)解或依法不能調(diào)解，使得人民調(diào)解雪上加霜。再次，法律服務所的法律工作者受限于自身的法學理論素養(yǎng)和業(yè)務能力水平，無法適應種類和數(shù)量日益增多且復雜程度愈發(fā)增強的涉農(nóng)糾紛，使得糾紛不能及時有效地得到化解。上述問題的解決迫切需要更加高效、專業(yè)的多元化糾紛解決機制。

（四）農(nóng)村法律服務經(jīng)費不足

雖然農(nóng)村地區(qū)在國家扶貧惠農(nóng)政策的扶持下得到了長足的進步和發(fā)展，但是從整體看來，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟情況仍然不容樂觀。政府財政理應對處于弱勢地位的農(nóng)村地區(qū)予以照顧和傾斜，但目前我國在農(nóng)村法律服務方面的財政支持與廣大農(nóng)民對法律服務日益增長的需求是不對等的。[3]目前，我國財政資金對農(nóng)村法律服務提供的專項財政與發(fā)達國家相比仍存在較大差距，農(nóng)村法律服務經(jīng)費的欠缺引發(fā)了很多弊端。一方面，經(jīng)濟狀況不佳但又不符合法律援助的農(nóng)民會因無法負擔費用而放棄尋求法律服務，雖然農(nóng)村法律工作者收費較專業(yè)律師而言已經(jīng)算較低水平，但大量農(nóng)民仍然無法承受。另一方面，經(jīng)費的嚴重不足使得提供法律援助的基層法律工作者的工作熱情不足，進而導致案件辦理質(zhì)量降低，不可避免地會引發(fā)接受法律服務的農(nóng)民對案件辦理過程和結(jié)果的不滿以及對法律的不信任，當其再次遇到糾紛時便不會通過法律途徑解決，更可怕的是其有可能會以其親身經(jīng)歷勸告其他農(nóng)民遇到糾紛時不要尋求法律幫助，形成惡性循環(huán)。

四、我國農(nóng)村基層法律服務的完善路徑

黨的十八屆五中全會提出從解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，完善與經(jīng)濟社會發(fā)展水平、百姓需求相適應的公共法律服務體系，加強民生領域的基層法律服務，對我國農(nóng)村法律服務工作提出了新的要求。在全面深化改革、全面依法治國的大背景下，亟需探索符合我國國情的農(nóng)村法律服務完善路徑。

（一）完善我國農(nóng)村法律服務體系

1.理順農(nóng)村法律服務體系內(nèi)各機構之間的關系

完善農(nóng)村法律服務體系，當務之急就是要理順體系內(nèi)各機構之間的關系，基層司法所、法律服務所、基層人民調(diào)解委員會之間剪不斷、理還亂的關系一直為公眾所詬病，“三塊牌子，一套人馬”的管理體制更是產(chǎn)生了諸多弊端。為此，法律援助機構、法律服務所、基層人民調(diào)解委員會必須從基層司法所中脫離出來，成為具有相對獨立性的法律服務機構?；鶎铀痉ㄋ缲撈鹦姓芾砉ぷ鳎嫦蜇毨мr(nóng)民的無償法律服務由法律援助機構負責，法律服務所的基層法律工作者為不符合法律援助條件的農(nóng)民提供有償?shù)姆煞?，人民調(diào)解委員會專心做好基層調(diào)解工作，各機構分工明確，各司其職，在各自職責范圍內(nèi)最大限度地做好本職工作，形成良性運行的農(nóng)村法律服務體系。

2.構建多元化糾紛解決機制

一方面，從化解爭議的角度講，農(nóng)村基層法律服務中要堅決摒棄“訴訟萬能主義”的錯誤思想，逐步形成以調(diào)解、仲裁等非訴訟途徑為主，訴訟途徑為輔，在掌握尺度的前提下穿插私力救濟的多元化糾紛解決機制，爭取將糾紛在第一時間予以化解，窮盡非訴訟糾紛解決途徑，將訴訟途徑作為最后的手段。另一方面，從預防糾紛的角度講，基層法律工作者或“一村一顧問”制度中為農(nóng)村聘請的法律顧問在平時的工作中要積極做好法律宣傳工作，引導農(nóng)民正確行使權利和依法履行義務。通過開展法治宣傳、案例講解、法律咨詢和糾紛調(diào)解工作，使爭議處于萌芽狀態(tài)時就得以解決。

（二）加強農(nóng)村法律服務隊伍建設

為了解決農(nóng)村法律服務人員不足和專業(yè)性不強的問題，要以政府財政支持為保障，綜合利用各方資源，吸收優(yōu)秀社會志愿者和第三方機構參與到農(nóng)村法律服務中來。

1.吸收法學院系的優(yōu)秀學生作為農(nóng)村法律服務志愿者

廣大政法院校以及普通高等學校法學院系的大學生、研究生接受了專業(yè)的法學教育，掌握了專業(yè)的法學理論知識，但是他們的成長、成才僅有理論知識是遠遠不夠的，需要理論與實踐相結(jié)合，將自己掌握的理論知識在法律實踐中予以升華，通過解決法律糾紛和實際問題使自己得到提升。然而，每年大量法學專業(yè)學生的實習途徑都是固定的、有限的，大都是選擇去法院、檢察院、律師事務所等機構實習，但是這些機構的實習機會是有限的，實習崗位大都已經(jīng)飽和，而且在上述機構實習期間大都從事程序性的事務，很少能夠?qū)嶋H參與案件的辦理，得到的鍛煉也是很有限的。農(nóng)村基層法律服務恰恰給廣大法學專業(yè)的學生提供了廣闊的實習平臺，農(nóng)村大量的法律糾紛為其提供了寶貴的實踐和鍛煉機會，在這一過程中，農(nóng)村對于法律服務的巨大需求得到了滿足，同時法學專業(yè)學生也得到了鍛煉和能力的提升，可以形成雙贏的互動機制。

2.引入法律診所制度

法律診所制度起源于美國，效仿醫(yī)學教育中的實踐教育制度，將法學專業(yè)學生、社會熱心人士比作實習醫(yī)生，將法律專家、執(zhí)業(yè)律師比作執(zhí)業(yè)醫(yī)師，將迫切需求法律服務的貧困農(nóng)民比作病人，以法律診所為平臺，廣大社會熱心人士和志愿者在專業(yè)人員的指導下，為農(nóng)民遇到的糾紛進行全方位的診斷，并且對癥下藥、辨證施治，為貧困農(nóng)民提供所需的法律咨詢、代書、調(diào)解等法律服務。西南政法大學是我國法律診所領域的佼佼者，該校成立的法律診所是在該校團委和司法研究中心的共同指導下，以“所有人的正義”為宗旨，從事公益法律服務的組織，為農(nóng)民提供免費法律服務活動。法律診所根據(jù)農(nóng)民經(jīng)常遇到的糾紛種類的不同分為不同的“科室”，有婚姻法、合同法、勞動法等，為農(nóng)民提供有針對性的法律服務。自成立以來，每年都有上千名學生爭當診所志愿者，為農(nóng)民提供了大量的法律援助服務?？梢赃@樣說，西南政法大學的法律診所一方面發(fā)揚了“西政精神”，踐行了法律人“鐵肩擔道義”的社會責任，另一方面，也成為了我國法律診所制度推廣的典范。

3.加強農(nóng)村法律服務的資金保障

農(nóng)村法律服務的資金主要來源于政府財政、公益基金以及社會捐贈等，必須不斷開拓農(nóng)村法律服務的經(jīng)費來源，加大對農(nóng)村法律服務的資金支持，提升農(nóng)村法律服務者工作的積極性，提高案件辦理質(zhì)量，及時高效妥善解決涉農(nóng)糾紛，進而增強農(nóng)民對法律的信仰。一方面，農(nóng)村法律服務與生俱來的公益性決定了無論是法律援助、人民調(diào)解還是志愿者的無償服務均應體現(xiàn)政府的責任與擔當，這就要求政府必須綜合考量農(nóng)村當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和對法律服務的實際需求，制定本地區(qū)農(nóng)村法律服務專項財政預算，并隨著各項因素的變化而適時增加。此外，還要綜合利用經(jīng)濟、政策、法律等多種手段籌集農(nóng)村法律服務資金。另一方面，政府還要制定切實可行的法律服務資金管理制度，確保法律服務專項資金依法使用，確保法律服務資金的籌集與使用始終在法治軌道上運行。

[1]蘇力.送法下鄉(xiāng)[M].北京：中國政法大學出版社,2005.

[2]王學輝.邁向和諧行政法[M].北京：中國政法大學出版社,2012. [3]宮曉冰.中國法律援助制度研究[M].北京：中國方正出版社, 2004.

D921.8

A

1671-5136(2016)03-0067-04

2016-09-07

楊肖依（1989-），女，河南省三門峽市人，河南省三門峽市湖濱區(qū)人民法院審判監(jiān)督庭工作人員。