我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的問題與對策

陳建華

（福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)系，福建 福州 350007）

我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的問題與對策

陳建華

（福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)系，福建 福州 350007）

我國國有資本經(jīng)營預(yù)算是國有資本管理體制改革的重要內(nèi)容。目前各地方政府已全面試點(diǎn)國資預(yù)算，而在中央政府，國資預(yù)算已得到全面展開。我國國有資本經(jīng)營預(yù)算經(jīng)過30年的發(fā)展，已經(jīng)取得顯著成果，但也存在收入規(guī)模較小、支出不盡合理、與公共預(yù)算的關(guān)系尚未完全理順等問題，應(yīng)當(dāng)從擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模、強(qiáng)化預(yù)算支出管理并建立科學(xué)的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出體系、加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算之間的聯(lián)系等方面進(jìn)行改進(jìn)和完善。

國有資本經(jīng)營預(yù)算；收入規(guī)模；預(yù)算支出；公共預(yù)算

我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的形成和演變經(jīng)歷了建設(shè)性預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、國有資本金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四個(gè)階段?，F(xiàn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度始于2003年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的成立，各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章和制度歷經(jīng)十多年的發(fā)展不斷完善，但仍然存在諸多問題。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是當(dāng)前實(shí)踐中面臨的重要任務(wù)。

1 國有資本經(jīng)營預(yù)算的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義

國有資本經(jīng)營預(yù)算是作為資本所有者的國家取得國有資本收益和用于資本性支出的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府出資人依法對國有資本進(jìn)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的收支預(yù)算。我國國資預(yù)算是具有中國特色的政府預(yù)算，一方面堅(jiān)持了公有制；另一方面符合了市場化的要求。這導(dǎo)致了理論界對我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的表述不一。在鄧子基(2006)看來，政府出資人首先依法取得國資經(jīng)營收入，再對國資經(jīng)營支出進(jìn)行安排的專門預(yù)算即國資預(yù)算[1]。2007年出臺(tái)的《試行意見》給出的定義是，國家出資人依法取得國資收益，并對其進(jìn)行分配而發(fā)生的收支預(yù)算就是國有資本經(jīng)營預(yù)算。陳林(2014)認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)質(zhì)是對國有資本的有效管理方式的探索。在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府對國有資本收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管理和分配的工具。通過比較以上幾種內(nèi)涵界定，不難發(fā)現(xiàn)，相同之處是都認(rèn)為國資預(yù)算是預(yù)算主體，依據(jù)國有資本所有權(quán)而非政治權(quán)來規(guī)劃國有資本收支的預(yù)算；不同之處在于用不同的方式來表述主體。筆者認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算是不以政治權(quán)而以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)作為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值為目標(biāo)的非公共經(jīng)濟(jì)范疇。

建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度具有如下三點(diǎn)重要意義。首先，國資預(yù)算的首要功能是宏觀調(diào)控。國資預(yù)算既要實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場資源優(yōu)化配置。我國尚未完全脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也仍不平衡，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的公平問題僅僅依賴市場機(jī)制和市場競爭手段尚不能完全解決，加之“經(jīng)濟(jì)外部性”相關(guān)的障礙的存在，使得國資預(yù)算成為政府宏觀調(diào)控的重要法律手段[2]。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算能有效促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和市場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政管理者分配職能取代國有資產(chǎn)所有者分配職能，社會(huì)公共收支與國有資本經(jīng)營收支混為一體。我國受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響尚未完全消除。國有資本經(jīng)營預(yù)算正是解決這些問題的有效方法。政企分離使市場配置資源的作用得到充分發(fā)揮的前提。在以公有制為主體的體制下,政府的國有資產(chǎn)出資人的職能與社會(huì)公共管理職能要分開，即政資分離，是實(shí)現(xiàn)政企分離的關(guān)鍵。國有資產(chǎn)按市場規(guī)律相對獨(dú)立地運(yùn)行而不與政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)混雜，才能使得國有企業(yè)參與公平的市場競爭，進(jìn)而有效促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和市場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。最后，國資預(yù)算有效促進(jìn)了政府預(yù)算資金收支的規(guī)范。國資預(yù)算通過分離政府的政治權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而有利于明確政府預(yù)算職責(zé)、評價(jià)預(yù)算實(shí)施效果，能有效促進(jìn)各類預(yù)算資金收支的規(guī)范。信息不對稱可能帶來政府與國有企業(yè)經(jīng)營者“委托—代理”關(guān)系中的代理人“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為，可能損害政府所有者權(quán)益。國資預(yù)算對國資經(jīng)營者的行為進(jìn)行有效約束，避免或減少了國有資產(chǎn)流失。

2 我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的形成和演變

1986年至2002年是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的萌芽期。1986年，實(shí)行將單一預(yù)算分成經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算的復(fù)式預(yù)算的建議草案被部分全國人大代表提出。1991年，復(fù)式預(yù)算的建議被國務(wù)院頒布的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》采納，并被規(guī)定從1992年起開始執(zhí)行。1993年又被提出建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。1998年，財(cái)政部兼并了原國家國有資產(chǎn)管理局，政府公共預(yù)算、國有資本金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算制度被要求逐步建立起來。

2003年至2007年是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的醞釀期。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)于2003年3月設(shè)立。隨后，編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的工作計(jì)劃在國資委的“三定”方案中被提出。2003年10月“國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”首次被明確定義，并被指出“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系”。由于國有資本經(jīng)營預(yù)算缺乏全國性的統(tǒng)一規(guī)定，各地形成了各具特色的制度模式。2004年國資委對構(gòu)建國有資本經(jīng)營預(yù)算體系進(jìn)行研究，并提出初步工作方案。2005年，在黨的十六屆五中全會(huì)和國務(wù)院的《政府工作報(bào)告》中被提出不斷強(qiáng)化國資預(yù)算制度建設(shè)。

2007年至今是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的試行期。2007年9月《試行意見》頒布，標(biāo)志著我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的正式啟動(dòng)。財(cái)政部決定中央本級(jí)從2007年開始國資經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)，意味著我國國資預(yù)算制度正式建立[2]。2008年，我國歷史上第一部乃至世界唯一一部國有資產(chǎn)法——《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布，并于2009年5月1日被正式實(shí)施。該法用特別的章節(jié)來說明國資預(yù)算的具體實(shí)施辦法和工作步驟等相關(guān)事項(xiàng)。2010年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定從2011年開始實(shí)施國資預(yù)算。2014年8月，《預(yù)算法》規(guī)定我國預(yù)算體系由四項(xiàng)預(yù)算構(gòu)成。四項(xiàng)預(yù)算之間既要保持完整、相對獨(dú)立，又要做好相互銜接。2014年財(cái)政部指出應(yīng)加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的力度，用于社會(huì)保障等民生領(lǐng)域。2015年8月，中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見中提出：“以資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級(jí)管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。”

3 我國國有資本經(jīng)營預(yù)算現(xiàn)存問題分析

3.1 國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模較小

3.1.1 國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制范圍有待進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范

我國建立國資預(yù)算制度初期，只有國資委監(jiān)管企業(yè)和中國煙草總公司被包括在預(yù)算試行范圍內(nèi)，后來，被納入的企業(yè)不斷增加，目前包括國資委、教育部、農(nóng)業(yè)部等部門或民間團(tuán)體組織所屬企業(yè)等。相比較于全國所有國企數(shù)量，被納入企業(yè)覆蓋面還不夠廣。

3.1.2 國有資本經(jīng)營收益征收比例缺乏科學(xué)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

從2011年起，我國的國有資本經(jīng)營收益按四個(gè)檔次收取，征收比例分別是15%、10%、5%、0。不同的收益征收比例，使得不同國有企業(yè)剩余的可自主支配的資源不同，不利于企業(yè)間的公平競爭。國有資本收益上繳比例逐年提高，目前最高比例已提高到針對煙草企業(yè)征收的25%。按照國際通行慣例，上市公司股東分紅占稅后可分配利潤的30%至40%，有些特殊情況下甚至高達(dá)70%。因此，相對來說，我國國有企業(yè)利潤上繳比例依然偏低，提升空間仍較大。

3.2 國有資本經(jīng)營預(yù)算支出不盡合理

我國國資預(yù)算支出規(guī)模隨著國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模的逐年增大，支出方向也越來越合理，但依然存在支出非民生傾向偏高的問題。政策制度的盲點(diǎn)是國有資本經(jīng)營預(yù)算支出非民生傾向的原因之一。資本性支出、費(fèi)用性支出和其他支出是我國國資預(yù)算收益的利用方向。屬于其他支出的社會(huì)保障支出沒有支出比例、操作性的流程等更具體的相關(guān)規(guī)定，只是提出“必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出”。這種關(guān)于社會(huì)保障等民生性支出的表述顯然過于含糊。在這種政策籠統(tǒng)表述的情況下，一旦民生性支出與資本性支出及費(fèi)用性支出發(fā)生沖突時(shí)，往往都是民生性支出讓步于資本費(fèi)用性支出，社會(huì)保障方面支出的落實(shí)在制度上沒能得到應(yīng)有的保障[3]。

2015年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出1 005.37億元，其中向新設(shè)企業(yè)注入國有資本金等資本性支出占比達(dá)84.57%，共計(jì)850.26億元?？梢姶蟛糠謬匈Y本經(jīng)營預(yù)算收入主要用于國企的再投資，在國有企業(yè)內(nèi)部循環(huán)。我國國有資本經(jīng)營預(yù)算“取之于國企，用之于國企”的實(shí)情與全民所有的國有資本收益“取之于民，用之于民”的性質(zhì)相互矛盾。國有資本經(jīng)營預(yù)算收支在預(yù)算單位體內(nèi)循環(huán)的事實(shí)體現(xiàn)了國有資本預(yù)算支出非民生傾向問題。

3.3 國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算的關(guān)系尚未完全理順

同屬于政府復(fù)式預(yù)算體系的國資預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系日趨密切。國資預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接的相關(guān)規(guī)定在《試行意見》和新《預(yù)算法》中都有所體現(xiàn)。加大國資收益向公共財(cái)政調(diào)撥力度，有利于緩解當(dāng)前各級(jí)政府財(cái)政收入增速放緩，收支難以平衡的問題。近年來國務(wù)院、財(cái)政部多次發(fā)文特別指出應(yīng)加大國資收益向公共財(cái)政調(diào)撥力度。國資收益上繳公共財(cái)政的比例逐年提高，目前上繳比例分別為25%、20%、15%、10%和免收五檔，2020年?duì)幦√岣叩?0%。當(dāng)前相關(guān)文件只是規(guī)定了需強(qiáng)化二者的統(tǒng)籌與銜接，實(shí)踐中，二者的關(guān)系有待進(jìn)一步理順。二者相互獨(dú)立，尤其是二者預(yù)算資金之間的界限需進(jìn)一步加強(qiáng)。

4 我國國有資本經(jīng)營預(yù)算改進(jìn)對策

4.1 擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模

4.1.1 統(tǒng)一規(guī)范并適當(dāng)擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算征收范圍

首先應(yīng)從中央層擴(kuò)大國資預(yù)算的覆蓋面，將國資委監(jiān)管的國企、國有金融企業(yè)等納入國資預(yù)算編制范圍。其次，各級(jí)地方財(cái)政也要積極推進(jìn)地方國有資本經(jīng)營預(yù)算，統(tǒng)一中央和地方國資預(yù)算征收范圍。

4.1.2 統(tǒng)一并適當(dāng)提高國有資本經(jīng)營收益征收比例

首先，對國有資本經(jīng)營收益征收比例區(qū)分不同企業(yè)不同上繳比例的做法進(jìn)行統(tǒng)一，做到公平、公正、科學(xué)、合理。其次，要提升國有資本經(jīng)營收益整體上繳比例，做到分類別、分階段的逐步提高。從國際范圍來看，我國逐年提高的國有企業(yè)利潤上繳比例依然偏低，應(yīng)從整體上提高上繳比例。區(qū)分不同行業(yè)性質(zhì)分別確定不同的國有資本收益征收比例時(shí)要遵循統(tǒng)籌兼顧、地區(qū)有別、行業(yè)有別、有所參考四個(gè)原則[4]。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，可以按市場壟斷程度對國有企業(yè)進(jìn)行分類，壟斷行業(yè)的企業(yè)具有壟斷利潤，利潤上繳比例就應(yīng)當(dāng)越高。

4.2 強(qiáng)化預(yù)算支出管理，建立科學(xué)的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出體系

當(dāng)前國資預(yù)算支出的非民生傾向安排使得國有資本收益的收取既不能抑制國企過度投資，又不能使得作為國有資產(chǎn)終極所有者的廣大民眾共享國有經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)做大的成果。一方面，國企利潤留存過大，民眾的福利受損，背離了國資預(yù)算制度設(shè)計(jì)的初衷；另一方面，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要在國企“內(nèi)部循環(huán)”與市場經(jīng)濟(jì)的公平公正相互矛盾。為解決此問題，建立科學(xué)的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出體系，要求國有資本預(yù)算支出從法理與實(shí)踐方面都向民生領(lǐng)域傾斜。

其次，應(yīng)從法律上對國有資本經(jīng)營預(yù)算民生支出進(jìn)行明確規(guī)定，并做到支出具體化、明晰化。同時(shí)，還要對國資預(yù)算支出的配套制度，如信息披露制度等進(jìn)行完善。改進(jìn)當(dāng)前對社會(huì)保障等民生性支出表述籠統(tǒng)的政策條款，要從法律到具體的政策條款進(jìn)行具體化表述。其次，國資經(jīng)營預(yù)算支出體系的完善應(yīng)從如下幾點(diǎn)入手：一是統(tǒng)籌安排國資經(jīng)營收益。財(cái)政部要聯(lián)同宏觀、產(chǎn)業(yè)管理等相關(guān)部門對國資預(yù)算的支出進(jìn)行研究制定，統(tǒng)籌考慮國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、調(diào)控政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等[5]；二是進(jìn)一步加強(qiáng)部門所屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體的管理，實(shí)行“收支兩條線”管理；三是提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精細(xì)度。強(qiáng)化國資預(yù)算支出管理，應(yīng)落實(shí)國有資本收益“取之于民，用之于民”的原則，進(jìn)一步向民生領(lǐng)域傾斜。

4.3 加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算之間的聯(lián)系

理順國資經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算的關(guān)系，一方面要保持二者的完整性和相對獨(dú)立性；另一方面要保持二者的相互銜接。筆者認(rèn)為，可以依據(jù)復(fù)式預(yù)算的基本原則，從以下兩點(diǎn)來實(shí)現(xiàn)“二者相對獨(dú)立、相互銜接”。

首先，國資經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)與公共預(yù)算相獨(dú)立。在收入方面，國有資本預(yù)算收入是國家取得的國有資本投資收益和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入；公共預(yù)算則是國家憑借政權(quán)通過稅收獲得的主要收入來源。在支出方面，相同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的支出各自在所屬的同一預(yù)算中反映。具體來講，則應(yīng)當(dāng)據(jù)實(shí)將企業(yè)上交的利潤、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等收入納入國資預(yù)算。公共預(yù)算應(yīng)漸漸放棄對國有企業(yè)的特殊扶持，而凸顯其公共性。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)與一般公共預(yù)算相互銜接。國資預(yù)算收入包括出售國有資產(chǎn)收入、國家股份紅利收入，還應(yīng)該包括公共支出預(yù)算撥入的專項(xiàng)資金。國資預(yù)算資金可以被調(diào)撥用于彌補(bǔ)公共財(cái)政支出因改革成本而出現(xiàn)資金缺口。同屬于宏觀經(jīng)濟(jì)管理范疇的國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算之間有著密切的聯(lián)系。國家財(cái)政收入受國資經(jīng)營成果的影響，即國家財(cái)政與國有資本經(jīng)營之間存在著稅收繳納關(guān)系。另外，當(dāng)公共財(cái)政增加經(jīng)營性國有資產(chǎn)投資時(shí)，資金就從公共預(yù)算流向了國資預(yù)算。厘清二者關(guān)系要在二者相對獨(dú)立的基礎(chǔ)上建立二者的銜接關(guān)系，做到既強(qiáng)化二者之間的聯(lián)系，又劃清二者之間的界限。

[1]鄧子基.論國有資本經(jīng)營預(yù)算［J］.產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊，2006 (1):9-12.

[2]張舒.我國國有資本經(jīng)營預(yù)算理論研究進(jìn)展及評述［J］.財(cái)政研究，2013(1):16-18.

[3]陳少暉，朱珍.省域國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的構(gòu)建［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2012(2):52-57.

[4]袁海堯.貫徹科學(xué)化精細(xì)化管理要求推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算工作［J］.中國財(cái)政，2010(15):26-28.

[5]李麗琴，陳少暉.國有資本經(jīng)營預(yù)算民生支出的優(yōu)度檢驗(yàn)：基于適度普惠型社會(huì)福利視角［J］.福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（2）：31-37.

責(zé)任編輯 李燕

F812

A

1674－5787（2016）05－0014－04

2016-08-15

本文系2015年福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目“民生財(cái)政視角下的地方國有資本經(jīng)營預(yù)算支出研究”(項(xiàng)目編號(hào)：JAS151024)的研究成果。

陳建華（1988—），女，湖北黃石人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)系，助教，研究方向：國有資產(chǎn)管理。