盤活財政存量資金對策思考

■王威明　董　毅

盤活財政存量資金對策思考

■王威明董毅

2013年以來，國務(wù)院多次部署盤活財政存量資金工作，2015年11月，審計發(fā)布的第31號公告披露，仍有大量財政資金沒有統(tǒng)籌、盤活。本文從制度構(gòu)建、消除深層次制度阻礙、績效為導(dǎo)向為基本切入點、提出了盤活存量財政資金的對策建議，以期能夠使財政資金的流轉(zhuǎn)更加順暢，更加適應(yīng)我國新常態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展需要。

財政盤活存量資金

一、財政存量資金的界定

通俗地說，財政存量資金就是在歷年預(yù)算中已安排的財政支出，但尚未實際花掉，不斷積累下來處于“沉睡”之中的財政資金。具體來說，財政存量資金可以從資金性質(zhì)、所在預(yù)算類別、銀行賬戶形式等方面加以界定。

（一）從資金性質(zhì)上看

財政存量資金主要包括結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。結(jié)轉(zhuǎn)資金是指預(yù)算安排的項目支出年終尚未執(zhí)行完畢，或者因故未執(zhí)行且以后年度需按原用途繼續(xù)使用的資金；結(jié)余資金是指預(yù)算安排的項目支出年終已執(zhí)行完畢，或由于受政策變化、計劃調(diào)整等因素影響項目終止，當(dāng)年剩余的資金；預(yù)算周轉(zhuǎn)金是指各級政府為調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額，保證及時用款而設(shè)置的周轉(zhuǎn)資金，各級政府預(yù)算周轉(zhuǎn)金通過本級政府預(yù)算結(jié)余設(shè)置和補充；預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是指各級政府通過超收收入和支出預(yù)算結(jié)余安排的具有儲備性質(zhì)的基金，視預(yù)算平衡情況，在安排下年度預(yù)算時調(diào)入并安排使用，或用于彌補短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口。

（二）從所在預(yù)算類別上看

按照我國現(xiàn)行全口徑預(yù)算體系，財政資金可以分為一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金、社會保障基金預(yù)算資金?；诖耍斦媪抠Y金可以分為一般公共預(yù)算存量資金、政府性基金預(yù)算存量資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算存量資金、社會保障基金預(yù)算存量資金。由于國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障基金預(yù)算具有相對獨立運行的特殊性質(zhì)，財政存量資金主要包括一般公共預(yù)算存量資金和政府性基金預(yù)算存量資金。一般來說，一般公共預(yù)算存量資金和政府性基金預(yù)算存量資金的規(guī)模大小可以反映出

（三）從銀行賬戶形式上看

按照我國現(xiàn)行的國庫單一賬戶體系，財政存量資金主要分布在央行國庫賬戶、財政專戶和零余額賬戶三類賬戶之中。央行國庫賬戶中的國庫存款，包含一般預(yù)算、基金預(yù)算、存款；財政專戶指各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)開設(shè)的資金賬戶；預(yù)算單位特設(shè)賬戶則是以預(yù)算單位或建設(shè)項目等名義開設(shè)的預(yù)算單位賬戶及專項資金賬戶，一般來說，預(yù)算單位特設(shè)賬戶中放置的項目結(jié)余資金屬于財政存量資金的范圍，其規(guī)模大小可以反映出財政資金的使用效率。

二、財政存量資金的成因

政府各項收支需經(jīng)過預(yù)算法定程序進行編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督以及執(zhí)行和調(diào)整，按年度形成預(yù)算安排，理論上當(dāng)年預(yù)算安排的項目及相應(yīng)的資金，應(yīng)在當(dāng)年實施，當(dāng)年支出。但是實際預(yù)算執(zhí)行情況是，每年都會產(chǎn)生一些應(yīng)支不支、可支未支的財政資金，逐年積累之后形成了一定規(guī)模的存量，財政存量資金就是由此而來的。

出現(xiàn)財政存量資金有很多原因。定性分析大概有幾點：一是正常的制度安排，如預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等要求存下來的資金，但這類資金量較小；二是財政收入中專款專用類資金較多，如各類政府性基金在制度上就要求不能安排作他用，容易沉淀下來；三是預(yù)算執(zhí)行進度滯后，導(dǎo)致預(yù)算安排資金在當(dāng)年無法全部使用，只能不斷結(jié)轉(zhuǎn)到下一年。這里有很多制度上、管理上的原因，如教育、農(nóng)業(yè)、科技等領(lǐng)域?qū)χС霰戎赜幸螅珜嶋H上當(dāng)年用不了，錢多了；如轉(zhuǎn)移支付資金撥付時間不及時，當(dāng)年也無法安排；還有部門在編制預(yù)算時都想著多爭取財政資金，等用的時候發(fā)現(xiàn)限制很多，就只能閑置下去了?？傮w上，大規(guī)模財政存量資金的存在，一方面反映了現(xiàn)行預(yù)算制度中專項支出、?？顚Ｓ弥С觥⒉扇煦^機制的法定支出比重過高等制度性原因，另一方面反映了預(yù)算編制、執(zhí)行的準(zhǔn)確性、科學(xué)性不夠，預(yù)算執(zhí)行約束力不強，預(yù)算績效缺失等管理上的原因。

三、盤活財政存量資金的阻礙

強調(diào)盤活財政存量資金，不僅因為其意義重大，還因為其過程復(fù)雜，需要對方方面面的慣常做法乃至制度設(shè)計做出新的統(tǒng)籌安排；而且牽涉利益糾結(jié)，觸動利益往往“比觸動靈魂還難”，這是盤活財政存量資金最大的難點。概括說來，今后一段時期盤活財政存量資金面臨著以下三個方面的阻礙。

（一）含混不清的政府間事權(quán)與支出責(zé)任

1994年的分稅制改革，初步在中央與地方政府之間進行了事權(quán)和財權(quán)劃分。但部分事權(quán)劃分還不科學(xué)，導(dǎo)致各級政府之間的支出責(zé)任同事權(quán)不匹配，顯得混亂錯位。憲法和有關(guān)法律法規(guī)對此只作了原則性規(guī)定，導(dǎo)致各級政府之間責(zé)任邊界模糊。一些應(yīng)由中央負責(zé)的事務(wù)交給了地方承擔(dān)，一些適宜地方負責(zé)的事務(wù)中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，有些事權(quán)雖然有明確分工，但執(zhí)行中調(diào)整隨意性大，相互違規(guī)越權(quán)。

這種錯位或者是導(dǎo)致地方財政承擔(dān)了本應(yīng)由中央完全承擔(dān)的項目經(jīng)費，或者是本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的項目中央財政也安排了?？?，造成政府間支出責(zé)任的交叉與重疊。進一步地，這種錯位在預(yù)算資金分配和使用的邏輯起點上產(chǎn)生了負面制約。一項公共事務(wù)，誰應(yīng)該安排資金、安排多少界定不清，資金安排之后怎么使用、怎么進行績效考核，難以明確。長此以往，自然會造成行政運行效率偏低，阻礙預(yù)算執(zhí)行進度，形成財政存量資金。

（二）復(fù)雜的財政收支渠道和方向

多年來，我國財稅體制一直在不斷改進與完善之中，使得財政收入和支出的渠道和方向復(fù)雜，全口徑預(yù)算體系之下存在四本預(yù)算都會對收入和支出加以安排，除了一般公共預(yù)算，還有政府性基金、國有資本經(jīng)營、社會保障基金預(yù)算。在國庫單一賬戶體系之外仍存在著不同種類的銀行賬戶，除了國庫存款賬戶之外，還包括預(yù)算單位零余額賬戶、特設(shè)專戶、財政專戶等等。

例如，安排在專項中的財政資金，其管理和核算的口徑就存在較大的差異，致使專項資金下?lián)芮篮铜h(huán)節(jié)眾多，有的沉淀在各主管部門，有的沉淀在各具體單位，缺乏對預(yù)算單位的有力約束，一些預(yù)算安排的項目獲得財政撥款后，不能及時安排使用；同時，因?qū)ｍ椯Y金在不同業(yè)務(wù)部門分口管理，單獨設(shè)立銀行賬戶，造成資金分散，利用率低下的現(xiàn)象自然就比較突出。

（三）分割固化的部門資金配置權(quán)益

我國現(xiàn)行預(yù)算編制方式在一級政府一級預(yù)算的前提下，預(yù)算盤子的主體實際上是部門預(yù)算。本級各部門預(yù)算由政府各組成部門具體提出，除了維持部門運轉(zhuǎn)的一般性支出可以由財政部門根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定之外，部門收入和項目支出都需要由部門根據(jù)自己掌握的具體情況具體安排，財政部門雖然有全盤統(tǒng)籌、監(jiān)督減壓的權(quán)限，但是收入預(yù)算門檻設(shè)置較低，留下較大空間，導(dǎo)致收入虛增擴張的欲望強烈，同時各部門還可以采取多列支出的方式爭取盡量多的資金。所以說，無論是收入還是支出，部門利益都占了很大的成分。

除了部門預(yù)算之外，一級政府的預(yù)算還包括稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。但是這種預(yù)算無非是通過一般均衡性財力轉(zhuǎn)移支付或者專項轉(zhuǎn)移支付流轉(zhuǎn)在各級政府之間。其中，一般均衡性財力轉(zhuǎn)移支付，最終還是要分配到各級政府部門，由部門安排使用。專項轉(zhuǎn)移支付也要通過中央各部委層層下達到地方各級政府的各個部門之中。所以說，部門利益是盤活財政存量資金的一個不利因素，長期以來這種利益格局已經(jīng)形成了分割和固化，政府的資金配置權(quán)益難以統(tǒng)籌起來。財政資金一旦形成存量，盤活的難度便不可小覷。2015年11月6日，審計署發(fā)布的第31號公告披露：其抽查的重點民生領(lǐng)域476.78億元財政存量資金發(fā)現(xiàn)仍有22個省141.76億元資金未及時統(tǒng)籌。

四、進一步盤活財政存量資金的對策思考

（一）以制度構(gòu)建為基本切入點

在財政收支過程中，存在一定金額的沉淀資金，是 普遍存在的一種客觀現(xiàn)象。逐步解決財政存量資金問題，歸根結(jié)底，還是要從現(xiàn)代財政制度這一根本性因素上著手。沒有構(gòu)建起良好的制度，即使靠行政手段短時間內(nèi)盤活一部分存量資金，但是將會付出非常高的協(xié)調(diào)、組織等行政成本。一旦政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注重心轉(zhuǎn)移到其他方面，財政資金又會重新閑置、沉淀下來。如果構(gòu)建起了良好的制度，可以花費較低的行政成本，既可以盤活當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生的存量資金，又可以確保未來不再出現(xiàn)大量的非理性的閑置、沉淀資金。

（二）消除深層次制度阻礙

盤活財政存量資金，看似是財政部門的事情，實質(zhì)上關(guān)乎全局，不僅各級政府，乃至社會上的企業(yè)和家庭，都會因為受到影響。因為它革新的是政府花錢的方式，也就改變了政府與市場合作參與資源配置、與社會合作參與收入分配的方式，也就改變了政府提供公共服務(wù)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟的方式。當(dāng)然，從財政自身來看，盤活財政存量資金似乎是因為預(yù)算編制與執(zhí)行不科學(xué)、國庫現(xiàn)金管理滯后等問題，但客觀地說，這些技術(shù)層面的問題是由政府間事權(quán)劃分、財政管理制度、部門資金配置權(quán)益等深層次阻礙衍生出來的。單純地改進預(yù)算和國庫管理制度，不從根源上解決問題，就會陷入“頭痛醫(yī)頭、腳頭醫(yī)腳”的誤區(qū)，不僅對盤活財政存量資金沒有助益，反而會耽誤了新常態(tài)經(jīng)濟大環(huán)境之下我國改革與發(fā)展的機遇。

盤活財政存量資金，技術(shù)上的難度并不大，只是沒有制度基礎(chǔ)執(zhí)行起來成本很高，難以短時間內(nèi)完成。下一階段，應(yīng)站在建立現(xiàn)代財政制度的頂層設(shè)計高度上，運用統(tǒng)籌規(guī)范管理所有財政資金的全局眼光，以財政改革為盤活的依憑，以盤活為財政改革的引領(lǐng)。

首先，長期內(nèi)要逐步順應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)需要，理順中央與地方事權(quán)關(guān)系。結(jié)合政府簡政放權(quán)改革，該地方管理的事權(quán)交給地方管理，該中央提供財力保障的支出責(zé)任由中央提供，形成各級政府穩(wěn)定的支出責(zé)任，為盤活財政存量資金消除深層次的制度阻礙。反過來，以盤活為加強財政資金管理的手段，倒逼政府明確新常態(tài)經(jīng)濟下財政資金需要支持的重點領(lǐng)域，進而明晰政府間分工。

其次，中短期內(nèi)要以深化預(yù)算管理體制改革為目標(biāo)，建立清晰穩(wěn)定的財政收支框架。通過盤活財政存量資金改善財政管理，引領(lǐng)預(yù)算公開、全口徑預(yù)算、中期財政規(guī)劃、跨年度預(yù)算平衡機制等預(yù)算管理制度改革步伐，改革國庫賬戶管理，實施國庫單一賬戶，提升現(xiàn)金管理水平，形成符合現(xiàn)代預(yù)算制度要求的財政收入和支出管理體系框架。

第三，調(diào)動部門積極性，避免財政資金二次沉淀。部門利益是客觀存在的自然現(xiàn)象，并不可怕?？膳碌氖遣块T利益的分割固化導(dǎo)致的效率低下。良性運轉(zhuǎn)的部門利益恰恰是政府履職的重要基礎(chǔ)。盤活資金，其實也就是部門利益的盤活。因此，要正確對待部門利益，打破部門資金分配權(quán)，推動部門資金可分可合、項目資金可撥可收，對盤活財政存量資金成效顯著部門，政府應(yīng)該予以表彰。同時，允許部門在盤活財政存量資金和統(tǒng)籌使用中擁有話語權(quán)，從而避免資金收回之后在財政部門二次沉淀，促使部門主動作為，發(fā)揮其對相關(guān)行業(yè)和第四，推進績效管理，加強監(jiān)督審計。財政資金使用需要按績效說話，將全口徑預(yù)算與績效預(yù)算融合在一起，形成跨越預(yù)算平衡周期的全口徑績效預(yù)算，統(tǒng)籌管理政府財力，不斷優(yōu)化財力結(jié)構(gòu)，滿足各級政府擔(dān)當(dāng)事權(quán)的財力需求。與此同時，還要強化跟蹤審計，不僅財政內(nèi)部的監(jiān)督檢查部門要持續(xù)關(guān)注財政資金的統(tǒng)籌使用，還要發(fā)揮財政部門之外的國庫、審計、人大的監(jiān)督力量。

（三）以績效為導(dǎo)向分類推進

當(dāng)前，實現(xiàn)盤活財政存量資金的中長期目標(biāo)，需要以資金使用是否有效率為經(jīng)，以資金能否發(fā)揮良好效益為緯，分類推進財政存量資金的盤活工作。財政存量資金主要為一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算中出現(xiàn)的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金。從資金管理和使用者的角度看，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金屬于相關(guān)資金管理和使用者應(yīng)支不支造成的存量，而預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金形成的存量屬于相關(guān)資金管理和使用者可支未支造成的存量。而這些資金，有一些當(dāng)前已經(jīng)沉淀下來形成了存量，在問題尚未得到根治之前難免還會再形成一些存量。由此，可以以績效為導(dǎo)向，對不同類型的財政存量資金采取不同的盤活方式。具體來說，一是對于應(yīng)支不支的已有存量資金，要實施績效問責(zé)，在收回資金的同時，實施跟蹤審計，并考慮將政府性基金預(yù)算中的存量資金調(diào)入一般性預(yù)算。二是對于應(yīng)支不支的新增存量資金，要實施績效問責(zé)，壓減相應(yīng)地區(qū)和部門的預(yù)算規(guī)模以及上級政府和部門的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時實施跟蹤審計，并考慮將政府性基金預(yù)算中的存量資金調(diào)入一般性預(yù)算。三是對于可支未支的已有存量資金，要通過統(tǒng)籌使用，將可以使用的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于支持重點領(lǐng)域發(fā)展，將可以使用的預(yù)算周轉(zhuǎn)金調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。四是對于可支未支的新增存量資金，要切實控制新增比例，超出比例部分的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金要統(tǒng)籌使用支持重點領(lǐng)域發(fā)展，超出比例部分的預(yù)算周轉(zhuǎn)金要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

[1]國務(wù)院.關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知〔R〕.2015-1-21.

[2]張維.以制度創(chuàng)新盤活財政存量資金〔N〕.中國經(jīng)濟時報，2015-2-12.

[3]羅建國.盤活財政存量資金 提高資金使用績效〔J〕.中國財政，2013（17）.

[4]姜桂鳳.縣級財政存量資金形成的原因及建議〔J〕.現(xiàn)代審計與會計，2014（4）.

[5]姜孟亞.未來中央與地方政府間財政關(guān)系重構(gòu)〔J〕.中國黨政干部論壇，2015（10）.

[6]賈康，財稅改革舉要〔J〕中國經(jīng)濟報告,2015（7）.

◇作者信息：中國人民銀行張掖市中心支行

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉

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1004-6070（2016）02-0005-03