夯實(shí)國家治理基礎(chǔ)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管
——關(guān)于加強(qiáng)湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的調(diào)查與思考

●符珊珊 王旭初

夯實(shí)國家治理基礎(chǔ)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管
——關(guān)于加強(qiáng)湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的調(diào)查與思考

●符珊珊 王旭初

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則是國家財政的基礎(chǔ)。隨著國家財政支出重心逐步下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出比重日益增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管任務(wù)也日益加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金面臨的監(jiān)管問題也越來越多。本文從湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，分析存在的問題，并結(jié)合財政工作實(shí)際提出強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的思路和措施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金 存在問題監(jiān)管

黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則是國家財政的基礎(chǔ)?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作關(guān)系到廣大人民群眾的切實(shí)利益和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。從湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管仍然薄弱，強(qiáng)化監(jiān)督刻不容緩。

一、湖南鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管主要做法與取得的成效

近年來，湖南省按照中央和省委、省政府部署，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革，按照“上下聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃、分類監(jiān)管、整體推進(jìn)、注重實(shí)效”的原則，初步建立了安全、規(guī)范、高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運(yùn)行體系和覆蓋鄉(xiāng)村兩級財政資金的監(jiān)管機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金管理得到有效規(guī)范。一是監(jiān)管制度不斷完善。湖南省自2007年開始“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”和“村賬鄉(xiāng)代理”改革，省財政先后出臺了《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管實(shí)施辦法》、《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理經(jīng)費(fèi)使用和管理暫行辦法》等制度措施，明確了基本支出、項目經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)助資金分類監(jiān)管的總體思路，為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管提供了制度保障。在省財政對市縣財政部門的考核評比中，將市縣財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作的指導(dǎo)開展情況納入考核范圍，推動市縣加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作。市縣財政部門根據(jù)省里的改革要求，結(jié)合各地實(shí)際，分別制定了具體的監(jiān)管措施和實(shí)施辦法，如部分市縣制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督實(shí)施辦法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理實(shí)施細(xì)則、村集體收入管理細(xì)則等；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也制定了財政資金監(jiān)督管理辦法，如：村級報賬審核制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出監(jiān)管制度等。二是監(jiān)管方式求實(shí)創(chuàng)新。省財政在全省范圍內(nèi)推動“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管信息系統(tǒng)”試點(diǎn)工作，通過信息化手段構(gòu)建覆蓋指標(biāo)管理、信息通達(dá)、項目庫建設(shè)、公開公示、抽查巡查、工作考評、監(jiān)管報表臺賬等方面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管體系。市縣財政按照“分類監(jiān)管、強(qiáng)化重點(diǎn)”的原則，整合監(jiān)管力量，創(chuàng)新監(jiān)管方式。如桃源縣推行基本支出經(jīng)費(fèi)的綜合監(jiān)管模式，對收入支出、債權(quán)債務(wù)、固定資產(chǎn)實(shí)行全覆蓋監(jiān)管。湘鄉(xiāng)市于2012年在全省范圍內(nèi)率先實(shí)行了“村級項目資金鄉(xiāng)級報賬制”，并作為湖南省的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)向財政部進(jìn)行了推介。三是監(jiān)管力度同步增強(qiáng)。省財政在全省范圍內(nèi)確定了24個2014—2015年度省級資金監(jiān)管工作直接聯(lián)系點(diǎn)，并確定了3個市本級和14個縣市區(qū)作為省級監(jiān)督工作聯(lián)系點(diǎn)，指導(dǎo)市縣開展監(jiān)督工作。市縣財政部門積極采取檢查與調(diào)研相結(jié)合、日常監(jiān)管與專項檢查相結(jié)合、多部門聯(lián)查等方式加大監(jiān)督檢查力度，通過以查促改，不斷加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管力度。如炎陵縣財政監(jiān)督部門對縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取每三年一輪查制，臨武縣對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門開展村級財務(wù)審計實(shí)施獎勵等。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也通過開展內(nèi)部監(jiān)督和聘請中介機(jī)構(gòu)審計不斷加強(qiáng)資金監(jiān)管。調(diào)研的42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來開展了內(nèi)部監(jiān)督工作，有7個發(fā)現(xiàn)了違法違規(guī)問題；長沙市望城區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)還通過設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)和聘請會計師事務(wù)所開展審計來加強(qiáng)資金監(jiān)管。

二、主要問題

從了解到的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)為：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管制度落實(shí)不到位——“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管好比左手監(jiān)督右手，就是搞搞檢查，走走過場”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作在部分地區(qū)存在“寫在紙上、貼在墻上、停在口上”的現(xiàn)象，雖然有監(jiān)管制度，卻難以執(zhí)行。一是財政部門“監(jiān)管不主動”。長期以來，“重分配、輕監(jiān)督，重?fù)芨?、輕績效”的觀念根深蒂固。部分縣鄉(xiāng)財政部門片面認(rèn)為“監(jiān)督就是檢查”，搞監(jiān)督就是查查賬，忽視了事前、事中的主動監(jiān)督。更有部分縣鄉(xiāng)財政部門認(rèn)為自己“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”，搞監(jiān)督就是“左手監(jiān)督右手”，監(jiān)管職責(zé)嚴(yán)重缺位。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級負(fù)責(zé)人“監(jiān)管不情愿”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級負(fù)責(zé)人認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金都是自己辛苦爭取來的，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級的自籌資金更加是屬于自己的“一畝三分地”，認(rèn)為花自己的錢理應(yīng)自己說了算，容不得別人挑刺拔毛。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作覆蓋存在盲區(qū)——“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是婆家多，問題近在眼前，監(jiān)督遠(yuǎn)在天邊”

一是專項資金缺乏有效監(jiān)管。調(diào)研反映，各級各職能部門下達(dá)的專項資金名目不少、撥款較多，但使用效益不高，擠占挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生。一方面，專項資金往往由各級各職能部門負(fù)責(zé)，而相關(guān)職能部門由于人手少、項目建設(shè)面廣等因素，難以對下達(dá)的專項資金實(shí)施有效監(jiān)管；另一方面，由于專項資金很多是由各級各職能部門直接下達(dá)到村組或項目實(shí)施單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政往往不知情，資金監(jiān)管也就無從談起。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級收入監(jiān)管缺位。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入規(guī)模較大，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的非稅收入超過1200萬元卻沒有納入財政監(jiān)管范圍，監(jiān)管缺位的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非稅收入雖然編進(jìn)了年初預(yù)算，納入了預(yù)算管理，但在實(shí)際使用過程中完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說了算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入完全成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“自留地”。同時，一些村級集體經(jīng)濟(jì)收入如山塘水庫承包收入、村集體房屋出租收入、村辦企業(yè)管理費(fèi)收入、資產(chǎn)變賣處置收入、捐贈收入等未能實(shí)施有效管理，收取和支出的隨意性較大，坐收坐支、賬務(wù)混亂的現(xiàn)象普遍存在。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級債務(wù)資金普遍呈現(xiàn)總量增長快、風(fēng)險隱患大的特點(diǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)呈現(xiàn)過快增長，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來的負(fù)債增長了3倍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)借債、舉債缺乏有效控制；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總量較大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額上億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和償債能力，形成了很大債務(wù)償還風(fēng)險。由于缺乏相應(yīng)的債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級舉債借債大都由主要負(fù)責(zé)人說了算，相關(guān)負(fù)責(zé)人一旦離職，債務(wù)就成了一本說不清、道不明的糊涂賬。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金擠占挪用現(xiàn)象日益嚴(yán)重——“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金成了唐僧肉，誰都可以吃一口”

近年來，隨著三農(nóng)投入的不斷加大，涉農(nóng)惠民領(lǐng)域犯罪案件逐年上升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金成了被擠占挪用的重災(zāi)區(qū)。一是擠占挪用涉案人數(shù)多。從近年來湖南省查處的涉及擠占挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金案件情況來看，擠占挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金人員范圍不斷擴(kuò)大，既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層工作人員，又有職能部門人員，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了村民、村級自治管理人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與相關(guān)企業(yè)等共同騙取套取財政資金的案例。二是擠占挪用的資金來源多。從查處的案件情況來看，擠占挪用的財政資金來源較廣，涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、惠農(nóng)政策補(bǔ)貼、退耕還林以及社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧救災(zāi)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金各領(lǐng)域。三是擠占挪用的手段多。既有犯罪手段直接、虛報冒領(lǐng)者，如在農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼領(lǐng)域，一些農(nóng)機(jī)部門工作人員通常采取借用農(nóng)民身份證、戶口簿等資料，提出虛假申請，套取國家補(bǔ)貼；又有縱向橫向串通、合謀作案、共同貪污的現(xiàn)象發(fā)生。

形成這些問題的主要原因一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作體制有待健全?？h級層面看，存在“多龍治水”，力量較分散。財政部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，財政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管，審計監(jiān)察部門負(fù)責(zé)事后審計監(jiān)管，部分地區(qū)還設(shè)立了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理局，專職負(fù)責(zé)村級財務(wù)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金監(jiān)管力量分散存在各個部門，監(jiān)管信息難以共享，監(jiān)管成效難以體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面看，存在“無權(quán)監(jiān)管”，作用難發(fā)揮。一方面，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，很多農(nóng)業(yè)、水利、教育、計生、財政等項目由縣級職能部門負(fù)責(zé)，作為項目實(shí)施地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無權(quán)過問，無法監(jiān)管。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)，部分專項資金存在轉(zhuǎn)移用途、截留挪用現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“看得見，卻不敢管，也管不了”。村級層面看，制度“流于形式”，監(jiān)管難執(zhí)行。部分地區(qū)村級財務(wù)會審走過場，村務(wù)監(jiān)督委員會成員由村干部組成或村干部的親屬好友擔(dān)任，報賬簽名由村干部代簽，監(jiān)管制度成為一紙空文。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作手段嚴(yán)重滯后。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管形式上以事后監(jiān)管為主，方式上以手工查賬為主，缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管信息平臺，監(jiān)管部門往往對資金信息掌握不充分，監(jiān)督起來力不從心，也無法開展事前事中監(jiān)管。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作隊伍建設(shè)乏力。受編制、待遇和領(lǐng)導(dǎo)重視等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管隊伍人員老化嚴(yán)重，知識更新不足，嚴(yán)重影響了監(jiān)管工作的開展。如某縣財政監(jiān)督局編制數(shù)為8人，但實(shí)際到位只有3人，且1人即將退休。臨武縣全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所僅有在編在崗49人，平均每所不到3人，且35歲以上的占到72.9%,30歲以下的僅有1人。祁東縣財政所的工作人員大都為50后人員，中堅力量是上世紀(jì)80年代進(jìn)入財政系統(tǒng)的中專生。

三、強(qiáng)化監(jiān)管的思路和措施

為強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，結(jié)合調(diào)研情況和湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理實(shí)際，提出以下強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的思路和措施：

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管制度建設(shè)

一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管主體。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)屬地監(jiān)管優(yōu)勢，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)對屬地管轄范圍內(nèi)的各類財政資金的綜合監(jiān)管。對于各職能部門切塊分割管理的財政資金，明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)和縣級財政管理機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管，建立縣級財政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)配合的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，既發(fā)揮縣級財政的監(jiān)督管轄權(quán)，又發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)在信息掌握、監(jiān)督及時方面的優(yōu)勢。二是推動市縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全省市縣三級財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從預(yù)算編制、資金撥付使用到績效評價等資金運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金切實(shí)關(guān)進(jìn)“監(jiān)督的籠子”；推動市縣財政在配合理順審計、紀(jì)檢監(jiān)察、農(nóng)村經(jīng)管等部門各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，整合監(jiān)管力量，共享監(jiān)管信息，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能。三是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金賬戶管理辦法。針對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金賬戶缺乏具體管理辦法的現(xiàn)狀，縣級財政部門應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際研究制定加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金賬戶管理辦法，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金賬戶管理，嚴(yán)格賬戶審批，強(qiáng)化賬戶監(jiān)控。四是完善“村賬鄉(xiāng)代理”管理辦法?？h級財政部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)村級財務(wù)管理，財政結(jié)合各自實(shí)際制定村級財務(wù)管理的具體實(shí)施辦法，切實(shí)加強(qiáng)對村級財務(wù)的管理和監(jiān)督。

（二）著力推進(jìn)監(jiān)管手段建設(shè)

一是全面推行國庫集中支付。國庫集中支付減少資金撥付環(huán)節(jié)，有利于防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的跑、冒、漏、滴，在總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金國庫集中支付改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善國庫集中支付制度，進(jìn)行全面退管，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金由國庫單一賬戶支付，進(jìn)一步提高資金撥付效率和監(jiān)管效能。二是探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金綜合監(jiān)管信息平臺。擬依托財政部門已有的“金財工程”平臺，開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金綜合監(jiān)管平臺，徹底解決監(jiān)管信息不對稱等問題，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政資金從預(yù)算撥付、指標(biāo)下達(dá)、資金使用等全過程的監(jiān)督。

（三）著力推進(jìn)監(jiān)管隊伍建設(shè)

一是充實(shí)監(jiān)管力量。進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)在人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等方面配置，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金所有權(quán)、使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)及其他財政事務(wù)管理權(quán)的前提下，推動縣級財政機(jī)構(gòu)直接垂直管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)監(jiān)管的獨(dú)立性和權(quán)威性。加強(qiáng)縣級財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，增加監(jiān)管人員力量，提升監(jiān)管人員素質(zhì)，進(jìn)一步增強(qiáng)縣級財政監(jiān)管能力。二是著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍素質(zhì)。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)力度，通過加強(qiáng)培訓(xùn)進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)。探索試行從縣、鄉(xiāng)人大代表、黨員代表以及村民中擇優(yōu)聘請部分人員作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督員，加強(qiáng)對聘用人員的培訓(xùn)和管理，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管力量?！?/p>

（作者單位：湖南省財政廳監(jiān)督檢查局）

中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[S].新華社，2013-11-15。