兩會(huì)財(cái)政四題

●葉青/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長

兩會(huì)財(cái)政四題

●葉青/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長

年年“兩會(huì)”的內(nèi)容都是豐富多彩，今年也不例外。有媒體把“兩會(huì)”熱點(diǎn)歸納為13個(gè)，其中，有赤字率、稅費(fèi)、政府債務(wù)，我覺得應(yīng)該加上預(yù)算報(bào)告反對(duì)票的問題。

一、赤字率

李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出：“今年積極的財(cái)政政策要加大力度?！苯衲陻M安排財(cái)政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%。其中，中央財(cái)政赤字1.4萬億元，地方財(cái)政赤字7800億元。安排地方專項(xiàng)債券4000億元，繼續(xù)發(fā)行地方政府置換債券。

去年年底以來，關(guān)于赤字率的討論持續(xù)已久。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，階段性提高財(cái)政赤字率，結(jié)合此前財(cái)政部副部長朱光耀“3%的赤字率紅線、60%的負(fù)債率紅線是否可以反思調(diào)整”的表態(tài)，市場(chǎng)將其解讀為2016年財(cái)政赤字率可能達(dá)到3%，規(guī)模超過2萬億。央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司司長盛松成甚至撰文稱，可將中國財(cái)政赤字率提高到4%。這種判斷過于樂觀。

因此，政府工作報(bào)告最終將赤字率定為3%，符合市場(chǎng)預(yù)期。中央財(cái)政赤字和地方財(cái)政赤字分別比2015年各增加了2800億元，赤字率提高0.7分百分點(diǎn)。不計(jì)入財(cái)政赤字而列入政府型基金預(yù)算的專項(xiàng)債規(guī)模，較2015年增加3000億元。此外，去年下半年推出的專項(xiàng)建設(shè)基金，今年規(guī)模也將增加，從去年的8000億元增加到1萬億元以上。

為什么要提高赤字率？適當(dāng)提高赤字率，支撐經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)中高速增長，同時(shí)著力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。3%與中央的速度降低但更可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長計(jì)劃相符。今年增加0.6%的赤字率，首先要保證重點(diǎn)支出，將嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)增長，甚至要壓減，讓更多的支出保證基本公共服務(wù)和重點(diǎn)民生。因此，大都會(huì)轉(zhuǎn)化為消費(fèi)與投資。

二、政府債務(wù)

政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的，按法定程序適當(dāng)增加債務(wù)限額。各級(jí)政府要堅(jiān)持過緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實(shí)處?！?/p>

各地債務(wù)負(fù)擔(dān)不均衡。有的地方債務(wù)過高確實(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)的下行壓力是比較大的。但總的政府債務(wù)率并不是很高，占GDP比重大約40%，中央財(cái)政還有繼續(xù)發(fā)債的余地。要控制不規(guī)范的問題，如果債務(wù)都是顯性，都納入預(yù)算法的規(guī)定進(jìn)行管理，而不是變相發(fā)債，就不會(huì)給經(jīng)濟(jì)造成大的傷害。

之所以對(duì)各級(jí)債務(wù)有了一個(gè)從容不迫的認(rèn)知，是由于“公私合作”平臺(tái)。從地方政府債務(wù)來說，由于引入PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公私合作模式，也可以降低政府債務(wù)率。PPP是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，至少有以下四個(gè)方面的好處。

首先，加快了改善民生的步伐。目前各省推出的PPP項(xiàng)目總投資達(dá)到8萬億左右。PPP模式的覆蓋面幾乎無所不包，比如，2015年起銀川在公共領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式：公共交通領(lǐng)域、市政公用設(shè)施領(lǐng)域（市政道路給排水、地下綜合管廊、污水、垃圾處理、園林綠化等）和社會(huì)事業(yè)設(shè)施領(lǐng)域（非義務(wù)教育、非基本醫(yī)療衛(wèi)生、健康養(yǎng)老、體育文化產(chǎn)業(yè)等）。這些項(xiàng)目交給社會(huì)后，政府只要平均每年出1/5、1/10的錢，就可以做大量的民生事業(yè)。公用事業(yè)需求的穩(wěn)定性帶來了盈利的穩(wěn)定性。

其次，可發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，做大民營企業(yè)，轉(zhuǎn)換政府職能。以市場(chǎng)決定性作用取代1994年提出的市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。如果市場(chǎng)能做到的，政府就盡量不要去做。

第三，有利于化解地方債務(wù)。地方政府推廣PPP模式，可以進(jìn)一步規(guī)避原來平臺(tái)發(fā)債帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，有利于解決民生領(lǐng)域的腐敗問題。解決政府部門長期存在的由于既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”所產(chǎn)生的腐敗問題。如今在城市建設(shè)時(shí)期，一些人腐敗的方式就是趁機(jī)“發(fā)建設(shè)財(cái)”。于是，出現(xiàn)了自己審批、自己建設(shè)、自己維修、自己評(píng)價(jià)的“四自”現(xiàn)象，其結(jié)果是“橋歪歪”、“路塌塌”等情況時(shí)有出現(xiàn)。

三、稅費(fèi)怪圈

改革開放以來，年年在談稅費(fèi)減負(fù)與改革，稅費(fèi)問題年年存在，因此，稱之為“稅費(fèi)怪圈”。

李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，今年確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增。計(jì)劃在今年給納稅人個(gè)人和企業(yè)減負(fù)5000億元，主要通過營業(yè)稅改增值稅、逐步壓減行政事業(yè)性收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)。

與農(nóng)業(yè)稅一樣，營業(yè)稅也是“壽終正寢”。營業(yè)稅是一個(gè)按照每個(gè)企業(yè)的流轉(zhuǎn)額、交易額征收的稅，妨礙了企業(yè)優(yōu)化經(jīng)營模式。所以，要打通這個(gè)抵扣鏈條，使它真正成為增值稅，在每個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)增值部分進(jìn)行征稅。

“所有行業(yè)稅負(fù)只減不增”，對(duì)于企業(yè)來說，無疑是一個(gè)重大的利好消息，經(jīng)濟(jì)學(xué)者和小微企業(yè)紛紛為其叫好。根據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心2016年2月發(fā)布的《小微企業(yè)稅收制度研究報(bào)告》顯示，在線上線下開展經(jīng)營活動(dòng)的小微企業(yè)，為中國GDP貢獻(xiàn)度整體達(dá)到30%，并且提供了2.37億個(gè)就業(yè)崗位。不過，生產(chǎn)經(jīng)營步履維艱，其中稅收負(fù)擔(dān)較重是拖累小微企業(yè)發(fā)展的最大障礙之一。2014年法人小微企業(yè)和個(gè)體工商戶納稅額占營業(yè)收入比重分別為3.9%和6.7%，明顯高于上市公司相應(yīng)指標(biāo)。納稅額占法人小微企業(yè)利潤比重高達(dá)35.8%，超過上市公司。

以3月18日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過全面推開“營改增”試點(diǎn)方案為標(biāo)志，中國近年來難度最大、最復(fù)雜的稅制改革正式啟動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大之際，這項(xiàng)改革將為企業(yè)帶來顯著利好。

根據(jù)新出臺(tái)的方案，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)4個(gè)行業(yè)將納入“營改增”試點(diǎn)范圍。其中，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)適用11%的稅率，金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)適用6%的稅率。這些新增試點(diǎn)行業(yè)，涉及納稅人近1000萬戶，是前期“營改增”試點(diǎn)納稅人總戶數(shù)的近1.7倍；年?duì)I業(yè)稅規(guī)模約1.9萬億元，占原營業(yè)稅總收入的比例約80%。

之所以把“營改增”稱為“硬骨頭”之一，一是如何切實(shí)保障地方利益?？偟目紤]是在維持目前中央和地方總的財(cái)力分配格局不變的情況下，安排過渡性的收入劃分辦法，以解決地方收入減少的問題。二是時(shí)間緊、任務(wù)重。在不到2個(gè)月時(shí)間里如何確保如期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，將是一大難題。財(cái)稅部門抓緊準(zhǔn)備相關(guān)配套操作辦法，實(shí)現(xiàn)國稅、地稅部門早日對(duì)接，建立聯(lián)席工作制度，及時(shí)辦理納稅人檔案交接手續(xù)。

四、預(yù)算報(bào)告反對(duì)票

2012年3月14日上午，十一屆全國人大五次會(huì)議閉幕會(huì)，預(yù)算報(bào)告以贊成2291票，反對(duì)438票，棄權(quán)131票，未按表決器12票，創(chuàng)下了未投贊成票比例20.2%的歷史新高，并首次超過最高法院報(bào)告429張反對(duì)票和最高檢察院報(bào)告393張反對(duì)票，成為本次人代會(huì)獲得反對(duì)票最高的報(bào)告。

如此之高的不贊成比例，足以反映全國人大代表對(duì)當(dāng)今預(yù)算的不滿程度。一個(gè)分配財(cái)政資金的報(bào)告，獲得最高的反對(duì)票，也是難以理解的。

有記者曾經(jīng)就此問題采訪過我，我的解釋是各級(jí)財(cái)政部門對(duì)代表建議不夠重視的必然結(jié)果。后來有機(jī)會(huì)遇到財(cái)政部的大小官員，我建議他們要高度重視代表委員的建議，部長司長到各省市區(qū)出差，不妨請(qǐng)?zhí)徇^建議的代表委員一起開個(gè)座談會(huì)。后來還真的采納了我的這個(gè)建議，我自己就參加過這樣的座談會(huì)。因此，2013、2014年反對(duì)票最高的局面有所改變。

此外，不讀預(yù)算報(bào)告、預(yù)算報(bào)告難懂、預(yù)算審議頻遭冷場(chǎng)也是原因。盡管2003年和2004年的預(yù)算報(bào)告還沒有圖表，通篇只是一個(gè)數(shù)字接著一個(gè)數(shù)字，但代表們由于在全體會(huì)上跟著財(cái)政部部長看了一遍報(bào)告，大家至少會(huì)對(duì)報(bào)告內(nèi)容有印象，因此，在那兩年的預(yù)算審議中，代表們還是能提出一些有針對(duì)性的問題。從2005年開始，人大會(huì)議就取消了財(cái)政部部長讀報(bào)告的環(huán)節(jié)。就此，我?guī)缀趺磕甓紩?huì)向人大建議，恢復(fù)在全體會(huì)議上讀預(yù)算報(bào)告的程序，而不讀的理由居然是可以節(jié)省半天的時(shí)間。

2015年3月15日上午，十二屆全國人大三次會(huì)議閉幕。預(yù)算報(bào)告又成為本次大會(huì)獲得反對(duì)票最多的報(bào)告：304張反對(duì)票、87張棄權(quán)票。盡管2014年修訂了《預(yù)算法》，2015年的預(yù)算報(bào)告在框架上有所改進(jìn)，財(cái)政部在對(duì)代表審議預(yù)算報(bào)告的服務(wù)亦有所改善。全國人大代表、高鐵專家王夢(mèng)恕向媒體表示，自己投了反對(duì)票，原因是“報(bào)告有些脫離實(shí)際，所以自己投了反對(duì)票。財(cái)政部應(yīng)深入一線調(diào)研?！鄙虾Ｘ?cái)大朱為群教授建議，今后最好由財(cái)政部部長做口頭預(yù)算報(bào)告，還應(yīng)該在做完報(bào)告后接受代表們的質(zhì)詢，對(duì)代表們的問題作出解釋，和代表們形成互動(dòng)交流，而這種交流本身也有利于財(cái)政部開展自己的工作。他說到了根子上了。

2016年3月16日上午，十二屆全國人大四次會(huì)議閉幕，預(yù)算報(bào)告以299張反對(duì)票第三次蟬聯(lián)“反對(duì)票王”，充分表明人大代表們對(duì)這份報(bào)告的不滿意。當(dāng)然，這也是對(duì)財(cái)政工作的不滿意，希望能引起高度的重視。一是要做好財(cái)政工作，二是要講好財(cái)政工作，三是要讀好財(cái)政報(bào)告?！?/p>