新形勢下地方政府籌集基建資金途徑的思考

李閣峰

新形勢下地方政府籌集基建資金途徑的思考

李閣峰

內(nèi)容提要：根據(jù)有關(guān)研究，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入與GDP存在正相關(guān)關(guān)系，且拉動效應(yīng)明顯，對GDP增長貢獻(xiàn)率較高。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪的調(diào)整周期時，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入是實現(xiàn)GDP穩(wěn)定增長的主要途徑之一。因此，地方政府需要有足夠的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。本文從分析當(dāng)前政策規(guī)定、地方政府基建資金的構(gòu)成入手，引出地方政府籌集基建資金的兩大途徑，分別進(jìn)行細(xì)化及例證；分析了當(dāng)前這些可選擇的籌資途徑存在的問題；最后，提出一些建議供參考。

基礎(chǔ)設(shè)施籌資PPP土地

根據(jù)有關(guān)研究，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（簡稱“基建”）投入與GDP存在正相關(guān)關(guān)系，且拉動效應(yīng)明顯，對GDP增長貢獻(xiàn)率較高①見朱昕羽《中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入對GDP和就業(yè)影響的實證分析》。。我國現(xiàn)行財政體制中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入分為中央和地方兩部分，地方政府在其中扮演著重要的角色。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪的調(diào)整周期，供給側(cè)改革創(chuàng)造新的內(nèi)生動力需時間積累尚未發(fā)揮明顯效用的時候，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入成為實現(xiàn)GDP穩(wěn)定增長的主要途徑之一。因此，地方政府需要有足夠的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。本文通過分析現(xiàn)行政策，總結(jié)實際經(jīng)驗，提出地方政府在新形勢下籌集基建資金的一些途徑。

一、地方政府基建資金的構(gòu)成

對地方政府來說，基建資金按照資金來源的不同可分為自有財政資金和社會資金。自有財政資金主要來源于稅收收入、非稅收入、地方政府債券收入或轉(zhuǎn)貸地方政府債券收入等一般公共預(yù)算收入，土地出讓收入等政府性基金預(yù)算收入，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入等；社會資金則指地方政府通過各種擔(dān)保方式直接或通過融資平臺公司間接向社會融通的資金，或以公私合作模式、政府購買服務(wù)等方式引入的社會資金。因此，筆者認(rèn)為地方政府在籌集基建資金時，大的方向上，主要是考慮以下兩個途徑：一是放大自有財政資金，二是如何最大化利用社會資金。

二、新形勢之政策背景

在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之初，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重中之重，是增加和積累自有財政資金的主要途徑，因為只有盡快完善公共設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)、營商環(huán)境等配套，才能吸引各行各業(yè)集聚發(fā)展，才能產(chǎn)生更高的土地出讓收入、稅收及非稅收入等。但是，作為GDP的主要貢獻(xiàn)方式，地方政府需持續(xù)進(jìn)行基建投入，實際中大部分地方政府自有財政資金總量始終難以與同期的基建資金需求合理匹配，只能通過引入社會資金來彌補自身財政資金的不足，再以后期的自身財政資金作為前期社會資金退出的保障，這也是地方政府采取直接或通過融資平臺公司間接融資等方式大量舉債的原因之一，同時也導(dǎo)致了全國范圍內(nèi)地方政府債務(wù)風(fēng)險的不斷累加，部分已接近失控的邊緣。在引起黨中央、國務(wù)院高度重視后，2010年6月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），釋放出規(guī)范地方政府融資的信號；同年，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412號），要求地方政府清理核實融資平臺公司債務(wù)和清理規(guī)范融資平臺公司；2012年12月，財政部等四部委再次聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔2012〕463號），進(jìn)一步規(guī)范了政府融資、對融資平臺注資及融資平臺融資行為。上述文件表明中央政府早已在醞釀解決地方政府性債務(wù)風(fēng)險的方案，但受制于地方政府并無其它法定融資途徑，一直未能徹底解決。在新的《預(yù)算法》明確了發(fā)行地方政府債券是地方政府舉借債務(wù)籌措建設(shè)資金的法定途徑后，國務(wù)院于2014年10月正式對外發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），成為斬斷地方政府通過各種隱蔽途徑對外融資的利劍，未來地方政府要通過發(fā)行一般債券、專項債券、政府與社會資本合作模式（PPP）籌資；地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；同時，需盡快剝離融資平臺公司政府融資職能。此后，相關(guān)規(guī)范性文件紛至沓來，逼迫地方政府必須適應(yīng)新形勢，依法合規(guī)尋求新的籌集建設(shè)資金途徑。

三、地方政府籌資途徑選擇

（一）放大自有財政資金

1.還是在土地上下功夫

在我國，土地一直都是支撐地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的最主要生產(chǎn)資料，沒有土地，就沒有發(fā)展的源動力；而土地又是不可再生資源，寸土寸金，必須合理、有效利用，才不會過早枯竭。在地方政府自有財政資金構(gòu)成中，土地出讓收入是其主要來源之一。財政部數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收入占地方政府財政收入比重在2013年達(dá)到頂點的59.8%，此后因房地產(chǎn)市場不景氣而出現(xiàn)回落；21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者根據(jù)Wind資訊中有可統(tǒng)計數(shù)據(jù)的20個省份分析，我國有12省份國有土地出讓收入占財政收入比重超過50%。同時，土地出讓收入又是政府原有負(fù)債、專項政府債券的主要償還來源，此前《中國經(jīng)濟(jì)周刊》曾報道稱，有數(shù)據(jù)可查的23個省份中，以土地出讓收入作為還款來源在政府負(fù)債中的占比，排名前兩位的省份均超過60%?？梢?，放大土地出讓收入是地方政府籌集基建資金的關(guān)鍵。

（1）科學(xué)、合理設(shè)定土地出讓價格

隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷投入、招商引資項目的不斷落地，土地開發(fā)成本逐年疊加、土地資源愈加稀缺，部分地方政府原有的“統(tǒng)一定低價、項目選土地”的發(fā)展方式，已不符合當(dāng)前形勢。地方政府要從大政府的角度，綜合考慮不同區(qū)域土地的自然環(huán)境、公共設(shè)施配套等條件，并融入其他土地價值提升因素，科學(xué)、合理地設(shè)定差異化的土地出讓價格，來充分體現(xiàn)土地內(nèi)涵價值；要總結(jié)經(jīng)驗，協(xié)調(diào)好招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度之間的配合問題，避免低價出讓優(yōu)質(zhì)土地。

（2）推行新的土地供應(yīng)方式

目前，國家鼓勵及部分省、市正在推行的工業(yè)用地“先租后讓、租讓結(jié)合、長期租賃、彈性年限租讓”等新型工業(yè)用地供應(yīng)方式是節(jié)約集約利用土地的典范。比較有代表性的是山東省壽光市人民政府于2015年11月發(fā)布的首宗“先租后讓”工業(yè)用地掛牌公告；福建省平潭綜合實驗區(qū)管委會專門出臺了《平潭綜合實驗區(qū)工業(yè)用地先租后讓供應(yīng)程序（試行）》，確保新的土地供應(yīng)方式切實可行，2015年12月已有三宗用地發(fā)布先租后讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的公告。上述土地供應(yīng)方式既能提高土地流轉(zhuǎn)效率，增加土地出讓收入，促進(jìn)土地利用效益最大化；也能為地方政府制定新的招商政策、甄選優(yōu)質(zhì)項目、建立“劣可退、優(yōu)能進(jìn)”的招商糾錯機制、提高稅收及非稅收入等創(chuàng)造條件。而筆者認(rèn)為，在商業(yè)、商住用地領(lǐng)域同樣可考慮推廣，所產(chǎn)生的效益想必會更高。

還有一種法定的有償使用國有建設(shè)用地的方式，就是土地作價出資或入股，此前因國家一直未有具體操作文件出臺，各地使用較少。直至2015年，在大力推廣PPP建設(shè)模式之際，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號），才明確提出“以多種方式保障項目用地，對于以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施”。據(jù)報道，2012年，合肥市為巢湖城投公司一次性注資市場價360億元左右的經(jīng)營性土地，用于爭取國家開發(fā)銀行的貸款，號稱全國首創(chuàng)的經(jīng)營性土地作價入股融資方式；深圳市前海新區(qū)也利用土地作價出資的方式，壯大全資控股投資公司實力，以其作為載體吸引社會資本共同開發(fā)建設(shè)。通過該種土地供應(yīng)方式，既可以促進(jìn)融資平臺公司轉(zhuǎn)型，通過注入優(yōu)質(zhì)土地資產(chǎn)，進(jìn)行有效的開發(fā)，形成自身造血功能，再以上繳國有資本經(jīng)營收益的方式反哺財政；同時，又可使地方政府在PPP項目合作中避免前期大筆財政資金的支出。

（3）盤活存量建設(shè)用地及建筑物

轉(zhuǎn)型升級，是中國經(jīng)濟(jì)跨越“中等收入陷阱”的必經(jīng)之路。在此階段，地方政府應(yīng)通過盤活存量建設(shè)用地及建筑物，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的發(fā)展動力。在盤活存量建設(shè)用地方面，可使用的措施有：一是對已出讓的土地及對應(yīng)落地項目進(jìn)行梳理，針對不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投入產(chǎn)出比低的劣質(zhì)落后項目，通過與投資人公平協(xié)商，進(jìn)行有償回收或回購，再按照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃配置項目，提高土地使用效益；二是對已出讓涉及閑置的土地，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)征收閑置費或無償回收，使土地重新流轉(zhuǎn)產(chǎn)生更高收益；三是對土地儲備機構(gòu)已儲備的土地或已完成征地拆遷正在辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)的土地，見縫插針，尋求短租合作項目，充分利用土地價值，提高財政收入。地方政府還可通過升級改造、變更發(fā)展方向等措施盤活存量建筑物。可借鑒的成功案例就是杭州市玉皇山南基金小鎮(zhèn)項目。該基金小鎮(zhèn)2015年5月正式掛牌，是由舊廠房、舊倉庫、舊民居樓改造而成，總占地面積約2平方公里，辦公面積30萬平方米，原規(guī)劃發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，后重點發(fā)展私募（對沖）基金生態(tài)圈和產(chǎn)業(yè)鏈。據(jù)報道，2015年12月，該基金小鎮(zhèn)已累計入住金融機構(gòu)323家，管理資產(chǎn)規(guī)模近1800億元，前11個月已實現(xiàn)稅收3.44億元，地方財政收入1.73億元，同比分別增長了91%和97%。

（4）充分利用土地衍生資源

地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，衍生出的地下管溝、路燈燈桿及主要路段廣告位、高架橋下空地等資源，均可以出租、出讓經(jīng)營權(quán)等方式加以綜合利用，從而產(chǎn)生更多的財政收入。

2.推進(jìn)融資平臺公司轉(zhuǎn)型，增加國有資本經(jīng)營收益

融資平臺公司，曾是地方政府籌集基建資金的主要載體。地方政府通過注入資金、劃撥或協(xié)議出讓土地等方式使得融資平臺公司的資產(chǎn)迅速壯大，很快符合了金融機構(gòu)的融資條件。融資平臺公司融資方式主要是商業(yè)或商住用地抵押、信用貸款、發(fā)行債券、信托等方式，加之地方政府的無形背書，很容易從社會獲得大量資金，然后按照地方政府安排，將資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。但是，這條各地爭相效仿、百試不爽的融資途徑，已然在國家政策的禁止下逐漸退出歷史舞臺，融資平臺公司轉(zhuǎn)型已刻不容緩。地方政府必須轉(zhuǎn)變通過融資平臺公司間接獲取社會資金的老思路，而將心思放到如何放大國有資本經(jīng)營收益、增加自身財政資金總量的新途徑上來。

（1）賦予公司挖掘投資價值的權(quán)利

因為我國法律限制，地方政府直接舉債存在障礙，由融資平臺公司直接向社會融資、代表地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，便成為常態(tài)。大部分這類融資平臺公司主要投資公益性或準(zhǔn)公益性項目，建設(shè)資金來源就是社會融資、政府資本金注入、政府補貼等，其本身很少產(chǎn)生經(jīng)營收益，因此幾乎沒有國有資本經(jīng)營收益上繳。新形勢下，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變將融資平臺公司看作自己的“一只手”而無償攤派基建任務(wù)的觀念，通過政府購買服務(wù)等方式讓其參與競爭，獲取合適的回報；同時必須賦予其尋求優(yōu)質(zhì)投資項目的權(quán)利，順應(yīng)國家對國有企業(yè)從“管企業(yè)”向“管資本”的思路轉(zhuǎn)變，管政府該管的，讓企業(yè)自主做其應(yīng)該做的，充分發(fā)揮企業(yè)管理團(tuán)隊的智慧，讓企業(yè)真正走向市場，以市場經(jīng)濟(jì)原則獲取回報后，通過上繳國有資本經(jīng)營收益的方式補充政府基建資金。

（2）做大做強公司實力

部分融資平臺公司經(jīng)過多年經(jīng)營，也產(chǎn)生了一定的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，地方政府可整合平臺公司內(nèi)部、平臺公司之間的優(yōu)質(zhì)資源，集中形成合力進(jìn)行經(jīng)營發(fā)展；也可通過前文提到的土地作價出資或入股的方式，將部分優(yōu)質(zhì)土地交給平臺公司開發(fā)經(jīng)營；或通過其他方式做大做強平臺公司實力。以此打造出一批彼此之間錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補的政府全資或控股公司，并尋求上市籌集資金。

3.爭取更多地方政府債券額度

根據(jù)《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)〔2015〕225號）規(guī)定，對地方政府債務(wù)余額實行限額管理。年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），具體分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額。從實踐來看，各省代發(fā)的地方政府債券主要是5年期以上的，且利率低于銀行基準(zhǔn)利率，地方政府當(dāng)然希望獲得更多的額度用于置換高利率的舊有政府性債務(wù)或投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。因此，地方政府應(yīng)著力提升發(fā)展平臺，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，增加地方經(jīng)濟(jì)影響力，在引起上級政府重視的基礎(chǔ)上，合理安排基建計劃，如實上報資金需求，爭取獲得更多地方政府債券分配額度。

4.創(chuàng)造更好的營商環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展

盡管土地出讓收入是多數(shù)地方政府財政收入的主要來源，但當(dāng)?shù)仄髽I(yè)繳納的稅收及非稅收入亦是重要的組成部分。地方政府需要轉(zhuǎn)變觀念，為企業(yè)提供更好的服務(wù)和環(huán)境，通過與稅務(wù)機關(guān)合作，以“培植、涵養(yǎng)稅源為主，檢查、稽查為輔”的方式，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展而自然地增加稅收及非稅收入。為此，地方政府須結(jié)合國家政策導(dǎo)向，制定相關(guān)政策扶植中小企業(yè)發(fā)展、推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以科技創(chuàng)新驅(qū)動新一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.爭取上級財政資金支持

當(dāng)前，從中央到省、市對于鼓勵的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，都有相當(dāng)?shù)呢斦Y金補貼或設(shè)立專項投資基金，地方政府需順應(yīng)潮流，在確保人民的基本民生需求基礎(chǔ)上，優(yōu)先安排上級政府鼓勵類的基建項目，通過規(guī)范化運作，依程序申請上級補助資金或?qū)ｍ椈鹬С郑徑庾陨碣Y金壓力。

6.節(jié)約使用自有財政資金

地方政府要切實提高使用自有財政資金的效率性和效益性，以使用最小的財政資金實現(xiàn)最大的社會效益為目標(biāo)，厘清輕重緩急，辦實事、辦成事。探索中長期預(yù)算、滾動預(yù)算，提高預(yù)算的合理性和準(zhǔn)確性；加強對財政資金使用的全過程監(jiān)督，強化效益審計，確保資金用到實處。

（二）最大化利用社會資金

當(dāng)前，地方政府直接利用社會資金的最主要途徑就是PPP合作模式。該模式中，政府通過采購社會投資人，與社會資本合資成立SPV公司（項目公司），由SPV公司負(fù)責(zé)項目資本金以外的資金籌措，按約定共享收益、共擔(dān)風(fēng)險，保證項目按時保質(zhì)完成，再以授予特許經(jīng)營權(quán)等形式，由SPV公司負(fù)責(zé)一定時期內(nèi)的項目運營、維護(hù)，至運營期結(jié)束后按約定條件移交政府方。政府方在項目本身收益不能滿足社會資本回報要求時，在年度財政預(yù)算中以可用性付費、績效付費、可行性缺口補助等方式安排運營補貼資金。

根據(jù)財政部已發(fā)布實施的有關(guān)文件規(guī)定，一個項目是否適宜采用PPP合作模式須將通過物有所值評價及財政承受能力論證作為前置條件，且必須保證相當(dāng)運營期間。所以，依法合規(guī)的PPP項目應(yīng)是一個政府與社會資本長期合作的項目，其綜合成本是不高于政府直接投資建設(shè)的，且能使政府財政收入與建設(shè)支出更加合理配比，因全部支出納入預(yù)算，踐行的是“有多少錢搞多少建設(shè)”的原則，避免大規(guī)模不合理的造城運動。地方政府應(yīng)結(jié)合自身條件，充分發(fā)揮財政資金作用，撬動更多的社會資本參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.擴(kuò)大一般公共財政預(yù)算支出

根據(jù)財政部發(fā)布實施的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十五條：“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布”。若要開展更多的PPP合作項目，就要盡量擴(kuò)大一般公共財政預(yù)算支出，而為確保財政收支平衡，就須有足夠的一般公共財政預(yù)算收入作保障。因此，后者的大小成為決定采用PPP合作模式項目投資總量的關(guān)鍵，這又歸結(jié)到做大自身財政收入的問題上來。除前文提到的做大自身財政收入的方式外，根據(jù)財政部推進(jìn)地方盤活財政存量資金有關(guān)文件規(guī)定，通過將政府性基金調(diào)入一般公共財政預(yù)算，或爭取上級政府PPP投資基金或補貼，也是可選途徑之一。

2.打破“小財政”界限

做大自身財政收入只是一個目標(biāo)，正因前文闡述的財政收入與基建資金需求無法合理匹配的問題，這個目標(biāo)短期內(nèi)很難實現(xiàn)。問題在于，這樣如何發(fā)展？筆者認(rèn)為，這就需要地方政府打破“小財政”的界限，通過“財政抱團(tuán)”的方式來壯大一般公共財政預(yù)算支出總量。具體來說，可以設(shè)定條件將不同項目分別納入省庫、市庫，根據(jù)項目的輕重緩急排定建設(shè)計劃，按項目開展時間分年度地執(zhí)行以下原則：納入省庫的直接納入省級財政預(yù)算，納入市庫的直接納入市級財政預(yù)算，至于實際資金負(fù)擔(dān)可根據(jù)地方政府財政能力作適當(dāng)安排；其次，也可考慮一個市內(nèi)的不同縣（區(qū)）進(jìn)行“財政抱團(tuán)”的方式?？傊胤秸畱?yīng)打破老舊觀念，以PPP合作模式的開展為契機，從更廣的角度和更高的高度最大化利用財政資金。

3.增加PPP項目的運營收益

通過將適宜的經(jīng)營性項目打包到公益性項目之中，提高項目自身收益，降低財政支出比例，緩解財政壓力，同時有利于上馬其它PPP項目。例如將公益性項目周邊的經(jīng)營性土地、房產(chǎn)的建設(shè)、運營一并納入到PPP合作項目中。

四、存在的問題及障礙

（一）PPP合作模式存在的問題

據(jù)天和智庫統(tǒng)計，我國實施的PPP項目已達(dá)8000多個，領(lǐng)域涉及水廠、電廠等能源類，橋梁、隧道、道路等交通類，醫(yī)院、污水垃圾處理、住房等民生類，體育館等娛樂類。在數(shù)目眾多的PPP項目當(dāng)中，真正意義上的PPP項目卻不足100個。我國大力推廣PPP項目是近兩年的事情，因此在法律政策配套、專業(yè)人才配備方面都存在缺失，在沒有頂層設(shè)計及指導(dǎo)的情況下，政府和社會資本在合作中出現(xiàn)了諸如違約、利益分歧等問題，致使此前開展的PPP項目失敗或提前結(jié)束合同的情況居多①見天和智庫《我國PPP項目出現(xiàn)的問題及實施障礙》。。我國目前雖然正在逐步出臺有關(guān)政策指導(dǎo)地方政府開展PPP工作，但是從各PPP合作案例來看真正參與進(jìn)來的私人部門仍然不多，多數(shù)PPP項目的社會資本方都是省企、央企。從地方政府的角度來看，政府投資項目最怕半途而廢，因此規(guī)模較大的省企、央企更值得信任；而因有一些失敗或提前結(jié)束的PPP項目的前車之鑒，私人部門仍無法在當(dāng)前的法律政策環(huán)境下放心地與政府開展合作，同時政府在PPP合作中為確保物有所值也無法給出較高的投資收益，投入資本占用時間又長，這都是其不愿參與的原因。當(dāng)前，我國真正有實力的PPP咨詢機構(gòu)也非常少，其本身也在不斷學(xué)習(xí)當(dāng)中，政府方的專業(yè)人才更是不足，沒有專業(yè)的人才或?qū)I(yè)的中介，很難做成PPP這種程序復(fù)雜、涉及法律法規(guī)面廣、示范效應(yīng)明顯的合作模式。

（二）地方政府債券額度有限

規(guī)范地方政府融資行為的目的是控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，避免系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，因此國家對地方政府債券的發(fā)行額度實行了限額管理。這就導(dǎo)致部分地方政府實際可以獲得的債券收入，無法滿足快速增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，發(fā)展速度放緩，GDP總量上不去，就會影響當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶嵘?，因為配套不完善而難以招引優(yōu)質(zhì)企業(yè)，又回到了前文所述的資金需求與自身財政收入無法匹配的原始問題。

（三）變相舉債

一是繼續(xù)利用下屬國企發(fā)債、借款籌資。正常情況下，地方政府融資平臺公司剝離后，應(yīng)以自主經(jīng)營、增強造血功能為主，方能持續(xù)發(fā)展。但因部分地方政府籌資途徑有限，資金缺口巨大，只能鋌而走險，通過各種隱性兜底、國企之間互相擔(dān)保等方式，由下屬國企向銀行借款或發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式籌資用于沒有收益或收益極少的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，實質(zhì)上還是增加了地方政府性債務(wù)，但卻沒有被納入統(tǒng)計之中。二是在PPP合作項目中變相舉債。財政部樓繼偉部長也幾次在公開場合對此表示擔(dān)憂：有的地方受債務(wù)管理政策約束，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將PPP異化、走偏。

五、有關(guān)政策建議

前文所述的地方政府債券、PPP合作模式作為地方政府當(dāng)前基建資金主要籌集途徑，均存在各種限制，實際上很難滿足全部資金需求?？紤]到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同階段、存在較大差異，尤其是剛剛起步發(fā)展水平落后的地區(qū)，更是存在資金需求量巨大、籌資途徑匱乏的問題，在控住顯性地方政府性債務(wù)的同時，可能會帶來不可預(yù)料的其他隱性風(fēng)險。因此，在節(jié)流的同時必須開源，通過其他配套政策，為地方政府打開更多籌集資金的大門。在此，筆者提出以下建議：

（一）考慮GDP增長與地方政府債券發(fā)行總量的關(guān)系

2016年我國GDP目標(biāo)增長率為6.5%～7%。國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長王昌林接受南都采訪時表示，6.5%的目標(biāo)是經(jīng)過科學(xué)測算的，按照2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)，五年內(nèi)的增速必須保持在6.5%以上。因此，為了確保6.5%的GDP增長率底線，就要保證地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入總量和資金需求。地方政府債券作為地方政府的主要財政資金來源，其每年新增的發(fā)行總量和各地配額的測算要與GDP的增長要求掛鉤，將“按GDP貢獻(xiàn)匹配適當(dāng)?shù)膫l(fā)行總量”與“按財力搞建設(shè)”結(jié)合起來考慮，才能實現(xiàn)GDP的增速目標(biāo)。

（二）明確相關(guān)土地政策的具體實施辦法

既然土地出讓收入仍然是地方政府放大自身財政收入的主要途徑，土地作價入股、土地“先租后讓”等新的土地供應(yīng)方式，國家層面主要在一些推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見中有所提及，相關(guān)部委并未出臺具體的操作指引。地方政府在實際執(zhí)行中很容易出現(xiàn)“不敢行、行彎路”的情況。因此需要加快出臺配套政策推動地方政府具體實施，這有助于緩解地方政府資金壓力，提高土地資源的循環(huán)效率及效益。

（三）盡快出臺政策，鼓勵社會資本參與PPP項目

首先是要加快PPP的立法工作，將PPP合作模式涉及的各個環(huán)節(jié)都加以明確，例如采購方式、回報機制、權(quán)責(zé)劃分等。讓更多的社會資本放心地參與到PPP項目中，同時為防范風(fēng)險，要加強對地方政府正在進(jìn)行的PPP項目的監(jiān)督指導(dǎo)，確保PPP項目的真實性、可行性、可持續(xù)性。

（四）探索政府間財政資金拆借

參照銀行同業(yè)拆借政策，探索政府間財政資金拆借，當(dāng)然在期限上可以長一些，資金使用成本方面應(yīng)參照國債利率確定。小平同志在1985年提出“一部分地區(qū)、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區(qū)、其他的人，逐步達(dá)到共同富?！保?986年更是在不同場合多次提及。改革開放三十多年，我國通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國家級新區(qū)、自由貿(mào)易示范區(qū)等，給予部分區(qū)域各種政策、資源傾斜，的確使得部分城市走在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最前沿，帶動了整個中國經(jīng)濟(jì)的騰飛，其積極意義不容置疑。但同時，我們也看到全國還有大部分城市發(fā)展緩慢、經(jīng)濟(jì)落后，人民生活水平與大城市相比差距很大。筆者認(rèn)為通過鼓勵和推動政府間財政資金拆借政策，正可以作為踐行“先富起來的地區(qū)帶動和幫助其他地區(qū)，逐步達(dá)到共同富裕”的實際行動。發(fā)展初期及發(fā)展中城市或資源稟賦差的地區(qū)具有先天的發(fā)展劣勢，僅依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)仍顯不足，通過鼓勵有錢的地區(qū)提供部分財政資金支持其他需要資金的地區(qū)發(fā)展，能夠從更高層次、更大范圍上提高財政資金的使用效益。

（五）探索同級政府間債券額度轉(zhuǎn)讓

筆者認(rèn)為國家可參照碳排放權(quán)交易的方式，在同級政府之間進(jìn)行債券額度的轉(zhuǎn)讓。該思路的原理在于財政部在國家限額內(nèi)向各省級人民政府分配債券額度時，很難做到精準(zhǔn)，可能會因為各地財力、建設(shè)總量的差別導(dǎo)致某些省份當(dāng)年剩余債券額度超需求、某些省份卻不夠用的情況（前提是地方政府債券資金的使用必須得到嚴(yán)格的監(jiān)管）；具體到某個省級人民政府在分配給各地市時也會出現(xiàn)同樣的問題。通過這種公開交易方式，一則利于國家更準(zhǔn)確地確定債券總額及額度分配，省級人民政府同樣可更準(zhǔn)確確定各地市的債券額度分配；二則能夠更充分、有效地利用地方政府債券資金，將其投入到有需要的地方建設(shè)之中。同時，在確定地方政府債券總量及分配時，要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，給予發(fā)展初期的地區(qū)足夠的債券額度，避免出現(xiàn)限制該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。

總之，國家在限制地方政府走老路籌集基建資金的同時，也要考慮地方政府完成GDP增長貢獻(xiàn)的現(xiàn)實需求等因素，為其開辟新的籌資渠道，避免其在當(dāng)前考核機制下為完成增長鋌而走險，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險或廉政風(fēng)險。

［1］朱昕羽.中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入對GDP和就業(yè)影響的實證分析［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2009年9月（下）.

［2］常軍燕.地方政府融資方式問題與對策研究［D］.中國海洋大學(xué)，2010.

［3］天和智庫.我國PPP項目出現(xiàn)的問題及實施障礙［OL］.2015年12月.

作者單位：廣東省中山市翠亨新區(qū)財政金融局

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Thinking of Local Governments’Path to Raise Infrastructure Funds under the New Situation

Li Gefeng

According to the relevant research,there is a positive correlation between infrastructure investment and GDP.And the pulling effect on GDP is obvious.The contribution to GDP growth rate is higher.At the moment that China's economy is in a new round of adjustment cycle,increasing infrastructure investment is one main waytorealize the steadygrowth ofGDP.So,local governments need sufficient funds to invest in infrastructure.This paper starts from the analysis of current policies and regulations and the structure of infrastructure funds,then leads to two ways for local governments raising infrastructure funds,gives detailed examples respectively,analyzes what problems these alternative ways have and lastly gives some suggestions for reference.

Infrastructure Funds Raise;PPP;Land

F811.2

A

2096-1391（2016）03-0022-08