試論辦案責(zé)任制下檢察官權(quán)力清單制度的構(gòu)建※

●李緒龍 梁 洋

試論辦案責(zé)任制下檢察官權(quán)力清單制度的構(gòu)建※

●李緒龍 梁 洋

科學(xué)、合理的權(quán)力配置是檢察官辦案責(zé)任制良性運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。應(yīng)根據(jù)檢察權(quán)限司法屬性的不同，按照區(qū)別化放權(quán)、規(guī)范授權(quán)的要求，進(jìn)行權(quán)力清單制度構(gòu)建，從而實(shí)現(xiàn)提高辦案質(zhì)量和辦案效率的改革初衷。

辦案責(zé)任制；檢察官權(quán)力清單制度；基本要求；具體設(shè)計(jì)

試點(diǎn)實(shí)踐證明，檢察官辦案責(zé)任制具有強(qiáng)大的生命力和可行性，在優(yōu)質(zhì)資源的灌溉下能夠迅速落地生根、開花結(jié)果。但在關(guān)注制度改革帶來的驚喜和紅利的同時，我們理當(dāng)正視實(shí)際運(yùn)行過程中遇到的現(xiàn)實(shí)困境，檢察官權(quán)力清單制度的構(gòu)建便是其中最受關(guān)注的問題之一。

一、構(gòu)建檢察官權(quán)力清單制度的基本要求

作為檢察官辦案責(zé)任制的核心，我們認(rèn)為，檢察官權(quán)力清單制度應(yīng)圍繞“一個中心，兩個基本點(diǎn)”來構(gòu)建。其中，“一個中心”是指以“檢察長放權(quán)、主管檢察長分權(quán)、檢察官增權(quán)”為主導(dǎo)[1]；“兩個基本點(diǎn)”是指檢察官權(quán)力清單制度的構(gòu)建必須達(dá)到明確檢察官的主體地位、形成專業(yè)化的辦案組，以及有利于檢察權(quán)的實(shí)現(xiàn)、更好地懲罰犯罪和保護(hù)人民的目標(biāo)。具體而言，檢察官權(quán)力清單制度的構(gòu)建必須遵循以下幾方面的要求：

首先，檢察職權(quán)（特別是決策權(quán)）應(yīng)盡可能地延伸至辦案一線，即最大限度地將親歷證據(jù)的收集、審查程序的決策等權(quán)力賦予辦案檢察官。如自偵業(yè)務(wù)中決定初查、確認(rèn)初查工作方案，對犯罪嫌疑人進(jìn)行辨認(rèn)，提押提解犯罪嫌疑人、追繳贓物等權(quán)力，審查批捕業(yè)務(wù)中決定是否重新計(jì)算偵查段押期限的權(quán)力，公訴業(yè)務(wù)中排除非法證據(jù)的權(quán)力，和民行業(yè)務(wù)中依法需要延長辦案期限的權(quán)力。

其次，檢察官權(quán)力清單制度的構(gòu)建應(yīng)充分體現(xiàn)司法辦案的“去行政化”，即通過簡化辦案部門負(fù)責(zé)人審核的層級，實(shí)現(xiàn)從“三級審批制”下“金字塔狀”管理模式向在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的橫向到邊結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[2]。目前可嘗試由副檢察長分別分管刑檢、監(jiān)督和自偵，對應(yīng)成立若干個檢察官辦案組，實(shí)行專業(yè)化分工；在辦案檢察官人手有限的基層檢察院，可在專業(yè)化分工后實(shí)行捕、訴合一。

最后，對檢察官的授權(quán)應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)的要求，不可一步進(jìn)入“理論模式”。在現(xiàn)階段，諸如黨委、人大、上級檢察機(jī)關(guān)、檢察長交辦或督辦的，公安機(jī)關(guān)不服決定提請復(fù)議的，區(qū)（縣）以上人大代表、政協(xié)委員或人民監(jiān)督員涉嫌犯罪的，涉嫌危害國家安全犯罪的，犯罪嫌疑人可能被判處無期徒刑以上刑罰的，經(jīng)報(bào)請核準(zhǔn)追訴的等重大、疑難、復(fù)雜、敏感的案件，以及零口供的，涉及新型罪名或類型等具有較大爭議、可能引發(fā)涉檢上訪的或社會關(guān)注度高案件的審查批捕與審查起訴仍應(yīng)保留檢察長和檢察委員會的決定權(quán)。

二、構(gòu)建檢察官權(quán)力清單制度的具體設(shè)計(jì)

不同的檢察權(quán)力和業(yè)務(wù)在司法性的強(qiáng)弱上存在差異，故檢察官辦案責(zé)任制也不能單純以一種授權(quán)理念和辦法統(tǒng)攬不同的檢察業(yè)務(wù)。因此，有必要結(jié)合“大部制”改革的背景，針對各類檢察業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和屬性，按照“權(quán)責(zé)明確”、“協(xié)作緊密”的要求構(gòu)建檢察官權(quán)力清單制度。在參考《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》《上海檢察機(jī)關(guān)部分業(yè)務(wù)條線檢察官授權(quán)指導(dǎo)意見》《上海檢察機(jī)關(guān)未檢條線檢察官授權(quán)指導(dǎo)意見》等相關(guān)法律和文件的基礎(chǔ)上，筆者試圖以開列權(quán)力清單的方式對辦案責(zé)任制下檢察官的具體權(quán)限作出嘗試，從而為司法改革實(shí)踐服務(wù)，具體方案如下：

（一）行使刑檢職權(quán)（批捕、公訴職權(quán)）的檢察官

作為最能體現(xiàn)司法親歷性的行使刑檢職權(quán)的檢察官，其享有的決定權(quán)應(yīng)相對寬泛。這是因?yàn)椋盒虣z職權(quán)的司法屬性決定了大幅放權(quán)的必要性。無論是在英美法系還是在大陸法系國家，羈押審批權(quán)（包括審查批準(zhǔn)逮捕或決定逮捕的權(quán)力）均被認(rèn)為是司法機(jī)關(guān)尤其是法院的基本程序權(quán)力，應(yīng)以司法審查的方式行使。審查起訴（特別是不起訴決定的作出）和出庭公訴等職權(quán)行為直接服從于法院對案件處置的司法目的，強(qiáng)調(diào)親身經(jīng)歷對于事實(shí)和法律問題判斷的重要性，其司法屬性更是不言而喻?？剞q對抗的強(qiáng)化提升了大幅放權(quán)的可能性。隨著現(xiàn)代刑事訴訟模式的演化，各國立法均在不同程度上允許檢察官享有臨場處置權(quán)。例如在不少大陸法系國家，作為偵查工作的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，檢察官依法享有在案發(fā)現(xiàn)場獨(dú)立作出處理的權(quán)力。具體到我國，當(dāng)檢察官在法庭上遇到律師的“證據(jù)突襲”時，也應(yīng)及時行使自己作為控方的權(quán)力，不可能向法庭申請請示檢察長或檢察委員會決定以后再作表示。最后，刑事程序的制約保證了大幅放權(quán)的可行性，如法院可以通過行使審判權(quán)實(shí)現(xiàn)對檢察機(jī)關(guān)的刑檢職權(quán)的制約[3]。

除是否作出逮捕決定或是否批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人等應(yīng)由檢察長或檢察委員會決定的事項(xiàng)，偵查監(jiān)督辦案組檢察官對下列事項(xiàng)享有決定權(quán)：1.訊問犯罪嫌疑人，詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護(hù)律師意見；2.提前介入普通刑事案件，引導(dǎo)偵查取證；3.要求偵查機(jī)關(guān)（部門）對證據(jù)收集的合法性作出說明、補(bǔ)充完善證據(jù)、說明不立案或立案理由；4.建議當(dāng)事人和解，審查和解的自愿性、合法性，主持制作和解協(xié)議書；5.延長偵查羈押期限；6.對案件進(jìn)行風(fēng)險評估，制定風(fēng)險工作預(yù)案；7.追捕犯罪嫌疑人；8.啟動輕微刑事案件快速辦理機(jī)制。

除決定是否起訴，決定是否提出抗訴、檢察建議、糾正違法意見或提請抗訴，決定終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請等應(yīng)由檢察長或檢察委員會享有的權(quán)力，公訴辦案組檢察官享有公訴案件的審查起訴權(quán)和出庭支持公訴權(quán)。前者具體包括：1.決定是否受理案件；2.將案件移送管轄、報(bào)送上一級檢察院指定管轄；3.決定是否提前介入引導(dǎo)偵查取證；4.對重大、疑難，復(fù)雜的案件，需要延長的，可以決定延長辦案期限半個月；5.要求偵查機(jī)關(guān)（部門）說明證據(jù)收集的合法性、提供法庭審判必需的證據(jù)材料、補(bǔ)充移送起訴遺漏罪行或者其他應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的犯罪嫌疑人；6.退回偵查機(jī)關(guān)（部門）補(bǔ)充偵查或自行偵查；7.糾正偵查機(jī)關(guān)非法取證行為，進(jìn)行非法證據(jù)排除；8.傳喚未被羈押的犯罪嫌疑人接受訊問，訊問在押犯罪嫌疑人，詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護(hù)律師意見；9.決定是否許可律師以外的辯護(hù)人查閱、復(fù)制案件訴訟文書和技術(shù)性鑒定材料，或同在押犯罪嫌疑人會見和通信；10.決定是否準(zhǔn)許律師向被害人或者其近親屬、被害人所提供的證人調(diào)查取證；11.決定是否調(diào)取辯護(hù)人申請調(diào)取的無罪或罪輕證據(jù)；12.決定是否繼續(xù)采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施;13.組織證據(jù)材料的復(fù)查、復(fù)核和鑒定，勘查犯罪現(xiàn)場；14.建議當(dāng)事人和解，審查和解的自愿性、合法性，主持制作和解協(xié)議書或委托人民調(diào)解；15.視情況對作相對不起訴決定的被不起訴人，予以訓(xùn)誡或責(zé)令其悔過、賠禮道歉、賠償損失；16.將應(yīng)受到行政處罰、行政處分或沒收違法所得的被不起訴人，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理；17.制作和發(fā)送起訴書、補(bǔ)充偵查函等法律文書；18.移送涉案贓證物；19.進(jìn)行公開審查、公開答復(fù)；20.對案件進(jìn)行風(fēng)險評估，制定風(fēng)險工作預(yù)案；21.對扣押物品、文件提出處理建議；22.決定是否提出強(qiáng)制醫(yī)療申請；23.建議人民法院適用簡易程序、延期審理案件或恢復(fù)審理；24.決定是否提起附帶民事訴訟，向法院提出財(cái)產(chǎn)保全申請；25.申請證人、鑒定人、有專門知識的人出庭；26.委托其他組織、機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會調(diào)查或自行開展社會調(diào)查；27.對未成年犯罪嫌疑人進(jìn)行訊問或?qū)ξ闯赡瓯缓θ恕⒆C人進(jìn)行詢問時，通知其法定代理人到場；28.決定是否許可查詢未成年人犯罪記錄。后者具體包括：決定派員出庭支持公訴，宣讀起訴書，當(dāng)庭訊問被告人，參與法庭舉證（包括詢問證人、被人、鑒定人）和質(zhì)證、法庭辯論，發(fā)表公訴意見，監(jiān)督庭審過程，進(jìn)行法制宣傳和教育。

（二）行使偵查職權(quán)的檢察官

不同于行使刑檢職權(quán)的檢察官，行使偵查職權(quán)的檢察官的權(quán)限相對較窄，這與職務(wù)犯罪偵查職能的特殊性密切相關(guān)：第一，職務(wù)犯罪偵查職能的司法屬性相對較小，行政權(quán)色彩濃厚，具有很強(qiáng)的組織性和集中性，僅憑單個辦案檢察官的智慧和力量幾乎是不可能完成的；第二，職務(wù)犯罪案件偵查過程中的突發(fā)性情況較多，需要及時、準(zhǔn)確地對偵查策略和行動方案做出部署或決定；第三，個人在履行職務(wù)犯罪偵查職能時所作決定可能會極大影響甚至徹底改變最終認(rèn)定的案件事實(shí)。在某種意義上，刑事訴訟程序中決定犯罪嫌疑人命運(yùn)的程序并非審判，而是偵查[4]。

總的來說，檢察長應(yīng)享有偵查決策權(quán)和整體的偵查指揮權(quán)，行使偵查職權(quán)的檢察官應(yīng)享有偵查執(zhí)行權(quán)、具體偵查活動的指揮權(quán)、建議權(quán)和緊急偵查決策權(quán)，具體包括：1.決定開展職務(wù)犯罪線索的摸排和審查工作，制定初查工作方案，組織、指揮初查，初查終結(jié)后提出是否立案的意見；2.制定偵查計(jì)劃（包括風(fēng)險工作預(yù)案、安全防范預(yù)案），組織指揮具體偵辦工作；3.決定是否采取任意性偵查措施，如進(jìn)行鑒定、辨認(rèn)、勘驗(yàn)、檢查、拍照或偵查實(shí)驗(yàn)，傳喚、拘傳、訊問犯罪嫌疑人，查詢犯罪嫌疑人存款、匯款、股票、債券、基金份額等；4.提出適用人身性強(qiáng)制措施、強(qiáng)制性偵查措施、技術(shù)偵查手段的意見，組織實(shí)施搜查、查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施；5.提出偵查中止、恢復(fù)偵查、延長偵查羈押期限和重新計(jì)算偵查羈押期限的意見；6.案件偵查終結(jié)后，提交偵查終結(jié)報(bào)告和處理意見；7.書面答復(fù)案件舉報(bào)人；8.開展重點(diǎn)部門、行業(yè)的預(yù)防工作，類案、個案預(yù)防工作；9.開展行賄檔案查詢和職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查；10.開展一般預(yù)防咨詢、警示宣傳教育。

（三）行使訴訟監(jiān)督職權(quán)的檢察官

檢察官的監(jiān)督職權(quán)是指通過“提出建議”（如對偵查、審判和刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的檢察建議）、“特定行為糾正”（如立案監(jiān)督）和“啟動救濟(jì)程序”（如民事、行政抗訴）等方式糾正享有訴訟權(quán)力的國家機(jī)關(guān)違法行為的一種法定權(quán)力，其具有程序性、建議性（特定情況下是決定性，如通知立案）、非終結(jié)性等特征。筆者認(rèn)為，授權(quán)這類檢察官的基本原則是——對于一般性的法律監(jiān)督案件或者事項(xiàng)，如可以口頭提出的監(jiān)督建議，應(yīng)授權(quán)由檢察官決定；對于與刑檢職能具有重合性、同一性的監(jiān)督職能，如對非法證據(jù)的審查排除，應(yīng)賦予承擔(dān)刑檢職能的檢察官相應(yīng)的監(jiān)督事項(xiàng)決定權(quán)；對于重大、疑難案件或者重大事項(xiàng)的法律監(jiān)督，如二審終審后檢察機(jī)關(guān)決定提起抗訴和對外制發(fā)檢察建議文書等直接關(guān)系到當(dāng)事人重要權(quán)益處分或訴訟程序啟動、終結(jié)的案件或事項(xiàng)，應(yīng)按照少數(shù)服從多數(shù)的民主合議機(jī)制形成處理意見，報(bào)請檢察長或檢察委員會決定。

監(jiān)所檢察組檢察官的權(quán)限包括：1.決定監(jiān)管場所違法行為的處理；2.監(jiān)督司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正、指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行，以及減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行裁決，并提出處理意見；3.派員對法院執(zhí)行死刑進(jìn)行臨場監(jiān)督；4.提出羈押必要性審查建議；5.監(jiān)督罪犯再犯罪案件的審查逮捕、審查起訴和審判活動；6.決定監(jiān)所檢察部門受理的控告、舉報(bào)、申訴的處理；7.有限決定刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中職務(wù)犯罪案件的初查。

民行檢察組檢察官的權(quán)限包括：1.對本院受理的當(dāng)事人不服同級人民法院生效裁判、調(diào)解申請監(jiān)督的案件，提請抗訴的，出席再審法庭，不提請抗訴、不發(fā)再審檢察建議書的，做好服判息訴工作；2.對下級院提請抗訴的案件或本院受理的當(dāng)事人不服下級人民法院生效裁判、調(diào)解申請監(jiān)督的案件，調(diào)查核實(shí)證據(jù)，制作審查終結(jié)報(bào)告，提出抗訴的，出席再審法庭，不提出抗訴的，做好服判息訴工作；3.決定民事行政申請監(jiān)督案件的交辦、轉(zhuǎn)辦；4.對民事審判活動監(jiān)督和民事執(zhí)行活動監(jiān)督案件，進(jìn)行線索評估，提出調(diào)查方案，組織實(shí)施調(diào)查，對輕微違法行為提出口頭監(jiān)督意見；5.對案件進(jìn)行風(fēng)險評估，制作風(fēng)險工作預(yù)案；6.提出和解方案；7.開展公開審查（聽證）、司法鑒定（包括評估、審計(jì)、翻譯等）；8.決定案件公開和法律文書公開。

控告申訴檢察組檢察官的權(quán)限包括：1.決定來信、來訪是否作為信訪案件辦理、處理；2.決定線索的受理、備案；3.交辦、初核一般舉報(bào)線索；4.對管轄不明確的來信、來訪和控告、申訴等線索提出分流意見；5.對性質(zhì)不明難以歸口和檢察長批示、交辦的舉報(bào)線索開展調(diào)查核實(shí)；6.將辦案中發(fā)現(xiàn)的線索移送相關(guān)部門處理；7.對上級人民檢察院交辦的舉報(bào)線索提出處理意見；8.接收刑事賠償材料；9.決定刑事申訴案件、國家賠償案件是否予以立案；10.提出救助刑事被害人的處理意見。

（四）行使其他職權(quán)的檢察官

行使綜合職權(quán)的檢察官的權(quán)限包括：1.決定本院辦理案件的受理；2.開展辦案流程監(jiān)管、檢察信息統(tǒng)計(jì)、案件質(zhì)量評查，對有影響、有反映、有質(zhì)量瑕疵的個案進(jìn)行監(jiān)督審查；3.開展執(zhí)法規(guī)范化檢查；4.開展法律適用研究；5.建議追究司法過錯責(zé)任；6.協(xié)助檢察長審查檢察業(yè)務(wù)規(guī)范性文件和提請檢察委員會研究的議題，組織召開檢察委員會會議，對檢察委員會決定事項(xiàng)進(jìn)行督辦，做好檢察委員會會議紀(jì)要備案工作。

三、結(jié)語

改革與創(chuàng)新是一個艱難曲折的過程，檢察官辦案責(zé)任制也不例外，在其支持與反對的背后，是各種力量的博弈與較量。不論結(jié)果如何，作為親歷者的我們應(yīng)該承擔(dān)起認(rèn)清改革的目標(biāo)與方向，衡量制度的內(nèi)涵與價值，論證其必要性和可行性等使命和責(zé)任，決不能就此止步于對如何構(gòu)建檢察官權(quán)力清單制度的研究和探討，必須進(jìn)一步探索檢察人員的分類管理、監(jiān)督制約機(jī)制的完善、責(zé)任追究制度的建立等實(shí)現(xiàn)檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)考慮的問題。

[1]鄒開紅等.部分試點(diǎn)檢察院檢察官的權(quán)限設(shè)置[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（6）.

[2]鄭青.湖北省主辦檢察官辦案責(zé)任制探索[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（2）.

[3]金石.公訴權(quán)能動配置管見[J].中國檢察官，2011（21）.

[4]王煜，馬金生，趙剛.檢察官的制度演進(jìn)邏輯——以職務(wù)犯罪偵查部門辦案組織模式改革為研究視角[A].檢察官辦案責(zé)任制——第十屆國家高級檢察官論壇論文集[C].北京：中國檢察出版社，2014.

D926.3

A

1008-5947（2016）04-0033-03

2016-06-03

江西省人民檢察院2015年重點(diǎn)課題階段性成果。

作者及單位：李緒龍，江西省鷹潭市人民檢察院法律政策研究室主任；梁洋，江西省鷹潭市人民檢察院法律政策研究室科員。（江西 鷹潭 335000）

責(zé)任編輯 王承云