城鄉(xiāng)基層治理法治化的困境與路徑※
——基于四川的實(shí)踐

●蔣家勝

城鄉(xiāng)基層治理法治化的困境與路徑※
——基于四川的實(shí)踐

●蔣家勝

全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層，法治在基層治理中至關(guān)重要。四川各地積極創(chuàng)新實(shí)踐，在基層治理法治化建設(shè)中作了不少有益探索，但也遭遇了基層干部依法治理觀念淡薄、治理主體權(quán)利義務(wù)模糊和群眾法治意識有待提高等治理困境。文章提出通過發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，樹立民主化的法治理念，明晰各參與治理主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，培育社會主義法治文化等路徑，為基層治理法治化提供組織保障和價值導(dǎo)向，突破基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為基層治理法治化奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

基層治理；法治化；困境；路徑

司馬遷在《史記》中提出，“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”。郡縣的治理關(guān)乎天下安危，基層治理的重要性日益凸顯，逐漸成了國家治理體系中的重點(diǎn)和基礎(chǔ)，是基層社會保持活力的根本保障。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，指出“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，推進(jìn)基層治理法治化，對于維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于全面建成小康社會，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鄉(xiāng)基層治理法治化的理論邏輯

（一）城鄉(xiāng)基層治理法治化的重要意義

基層治理法治化是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在縣級以下（縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等）行政區(qū)域推進(jìn)依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各項工作納入中國特色社會主義法治體系，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?；鶎邮巧鐣募?xì)胞和基礎(chǔ)，基層治理方式是國家政權(quán)建設(shè)的重要組成部分。所謂國家政權(quán)建設(shè)是指“現(xiàn)代化過程中以民族國家為中心的制度與文化整合措施、活動及過程，其基本目標(biāo)是要建立一個合理化的、能對社會與全體民眾進(jìn)行有效動員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系?！盵1]國家政權(quán)建設(shè)總是與社會治理緊密聯(lián)系在一起的。在國家政權(quán)建設(shè)和社會治理體系中，基層治理至關(guān)重要。“基層是社會的單元細(xì)胞，是感知社會需求最敏銳的觸角，也是社會矛盾的源頭”[2]，是國家政權(quán)建設(shè)的根基和社會治理的力量源泉。

（二）城鄉(xiāng)基層治理法治化的實(shí)踐探源

社會治理總是和國家政權(quán)建設(shè)緊密聯(lián)系在一起的，我國社會治理思想源遠(yuǎn)流長?？v觀我國的政權(quán)建設(shè)和社會治理實(shí)踐歷史，其國家政治權(quán)力的集中與滲透經(jīng)歷了由傳統(tǒng)國家自上而下的威權(quán)式、單一型、管控型、人治型的治理模式向現(xiàn)代國家的自下而上集中和自上而下的民主式、復(fù)合型、服務(wù)型、法治型的治理模式轉(zhuǎn)變的過程。在漫長的封建社會，我國的政權(quán)建設(shè)和社會治理是一種自上而下的威權(quán)式、單一型、管控型、人治型的治理模式，其特點(diǎn)是皇權(quán)至高無上，實(shí)行嚴(yán)格的等級管理，各級官府衙門壟斷一切權(quán)力，郡縣下沒有設(shè)立一級政權(quán)組織，推行自治，但等級制度和思想教化旨在維護(hù)封建皇權(quán)的統(tǒng)治需求，社會自治和德治的體制機(jī)制根本無法有效建構(gòu)，國家政治權(quán)力無法有效滲透到城鄉(xiāng)基層。封建帝制結(jié)束后，無論是北洋軍閥統(tǒng)治時期還是國民黨統(tǒng)治時期，皆因常年軍閥混戰(zhàn)、地方武裝割據(jù)，并未真正建立起有效的政權(quán)建設(shè)和社會治理模式，尤其是基層治理真空化，社會秩序混亂不堪，社會矛盾尖銳突出，危機(jī)四伏。新中國成立后，逐漸形成了自上而下的管控型、全能型的政權(quán)建設(shè)和社會治理模式，即以“人民公社”和“單位”為基礎(chǔ)對城鄉(xiāng)人員進(jìn)行管理，進(jìn)而以戶籍、檔案為手段，對城鄉(xiāng)人員進(jìn)行分類嚴(yán)控，成功地將國家政權(quán)滲透到城鄉(xiāng)基層，有效地對城鄉(xiāng)基層社會資源進(jìn)行組織和動員。但整個社會消融于國家，黨、政、社同構(gòu)化嚴(yán)重，社會沒有活力。改革開放之后，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)軌過程中，人口流動加劇，單位管人和戶籍管人的社會治理體制逐漸消解，國家政治權(quán)力的集中與滲透逐漸向自上而下和自下而上雙向滲透的轉(zhuǎn)變。

（三）城鄉(xiāng)基層治理法治化的理論淵源

我國社會治理方式由傳統(tǒng)國家自上而下的縱向集權(quán)管理向現(xiàn)代國家上下結(jié)合雙向滲透治理方式轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)了國家和社會的權(quán)力集中與滲透的強(qiáng)弱關(guān)系。按照西方政治學(xué)理論，“國家與社會關(guān)系”的強(qiáng)弱，可以分為“強(qiáng)國家—弱社會”的國家中心論和“弱國家—強(qiáng)社會”的社會中心論等不同治理模式?！皣抑行恼摗睆?qiáng)調(diào)國家在基層治理中居于中心地位，其他力量居于從屬地位，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的處理應(yīng)納入國家正式結(jié)構(gòu)中，但政府不是萬能的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益的分化，社會治理遇到諸多挑戰(zhàn)，甚至一定程度上出現(xiàn)“國家失靈”，基層治理矛盾不斷，沖突頻發(fā)，需要借助其他力量來彌補(bǔ)，為此“社會中心論”進(jìn)入視野，成為一種社會治理的替代選擇。“社會中心論”則強(qiáng)調(diào)國家力量在基層治理中逐漸退出，不斷培育社會組織和專業(yè)社工，引導(dǎo)他們參與基層治理，鼓勵社會公民主動有序參與基層治理，實(shí)現(xiàn)基層治理主體的多元化和權(quán)力結(jié)構(gòu)的多中心化。但這種多種力量嵌入社會治理，在增強(qiáng)社會活力的同時，也會出現(xiàn)“社會失靈”的問題，需要國家力量的介入來彌補(bǔ)。為了發(fā)揮這兩種基層政權(quán)建設(shè)和社會治理模式的優(yōu)勢，同時又有效彌補(bǔ)“國家失靈”和“社會失靈”的不足，需要建構(gòu)一種機(jī)制尋求政治參與和社會穩(wěn)定之間的最佳平衡點(diǎn)。黨的十八屆三中全會提出，“要堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[3]?？梢姡覈鴮⑸鐣α坑袡C(jī)嵌入國家治理中，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府力量、社會力量共同參與社會基層治理。社會治理多元主體以什么樣的方式參與基層治理？各主體的行為邊界如何劃分？黨的十八屆四中全會提出，要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”[4]，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。可見，法治在社會治理中至關(guān)重要，國家力量與社會力量在法治軌道中有序運(yùn)行，基層治理步入法治化軌道，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的融合。

二、城鄉(xiāng)基層治理法治化的探索困境

（一）城鄉(xiāng)基層治理法治化的實(shí)踐探索

全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?；鶎又卫矸ㄖ位且婪ㄖ螄?、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值目標(biāo)需求，也是基層治理現(xiàn)實(shí)困境的情勢倒逼。當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革步入深水期，進(jìn)入攻堅階段，基層社會矛盾異常復(fù)雜，基層治理任務(wù)異常艱巨?；鶎由鐣芎蜕鐣_突的根源主要是基于利益因素造成的。一是隨著城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，造成社會基層組織內(nèi)部的利益沖突即城鄉(xiāng)基層組織與其成員之間的利益沖突。如城市周邊農(nóng)村土地拆遷與補(bǔ)償?shù)?，造成基層社會組織成員與組織的不信任。二是城鄉(xiāng)基層組織權(quán)力決策機(jī)制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范、不透明造成對基層組織成員利益的侵害，如集體經(jīng)濟(jì)收益的分配、社區(qū)重大項目支出與分?jǐn)偟戎卮笫马棝]有按照一定程序征求社會組織成員意見，損害群眾利益。一方面隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，老百姓的維權(quán)意識增強(qiáng)了，捍衛(wèi)自己利益的決心加大了，如果基層治理中不走法治化的路徑，勢必遭受重重治理困境。要維護(hù)城鄉(xiāng)基層經(jīng)濟(jì)社會秩序，必須把基層治理納入法治化軌道，必須將法治手段運(yùn)用到基層治理中。2014年四川省為了貫徹落實(shí)十八屆四中全會精神，制定了《全面深入推進(jìn)依法治省的決定》，統(tǒng)籌推進(jìn)法治四川建設(shè)。四川各地在基層治理法治化方面積極創(chuàng)新實(shí)踐，在政社確權(quán)勘界、法治宣傳與群眾法治意識提高、依法陽光拆遷安置、內(nèi)部事務(wù)依法民主決策等方面進(jìn)行了不少有益探索，推動基層治理法治化進(jìn)程。比如四川江油市在基層治理中融入“法德并行，剛?cè)嵯酀?jì)”的理念，引導(dǎo)群眾運(yùn)用法治思維和法律手段，化解社會矛盾，解決彼此糾紛。成都市成華區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理，以基層治理法治化為手段，深化“政社”確權(quán)勘界，轉(zhuǎn)變基層政府職能，加快服務(wù)型政府建設(shè)，制定《成華區(qū)基層群眾自治組織依法履職事項》，界定政府管理服務(wù)“邊界”，明晰社區(qū)職責(zé)，理清“基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項”、“基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項”，編制“政府職能清單”、“社區(qū)職責(zé)清單”、“政府購買服務(wù)清單”，推動基層政府向服務(wù)型、法治型轉(zhuǎn)變，推動基層治理的復(fù)合共治。成都市金牛區(qū)金沙社區(qū)和成華區(qū)新鴻社區(qū)建立了法治微廣場、法治文化公園、居民議事亭、法治連心驛站等，把法治宣傳陣地融入院落，把法治大講堂送進(jìn)院落，把法律服務(wù)延伸進(jìn)院落，堅持法治與自治并重，創(chuàng)新開展基層民主法治建設(shè)。宜賓江安縣在基層黨組織中增設(shè)“法治委員”，為群眾提供法律援助和服務(wù)，引導(dǎo)多方主體共同參與基層依法治理，化解各種矛盾。

（二）基層治理法治化的治理困境

近年來，基層治理法治化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，基層自治制度不斷加強(qiáng)，新型基層自治組織不斷涌現(xiàn)，基層治理法治建設(shè)取得了明顯成效。但我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會加速轉(zhuǎn)型發(fā)展，利益糾葛異常復(fù)雜，城鄉(xiāng)基層治理法治化與依法治國的目標(biāo)還有不少差距，推進(jìn)基層法治建設(shè)遭遇不少治理困境。

首先，城鄉(xiāng)基層干部依法治理觀念淡薄。部分城鄉(xiāng)基層干部人治思維嚴(yán)重，喜歡按照固有的原有的工作方式作決策、做事情，信奉“妥協(xié)就是和諧、搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平”的信條，傾向于利用與法治相悖的策略推進(jìn)基層治理工作，不同程度上存在“酒杯一端，政策放寬；筷子一舉，可以可以”的現(xiàn)象，依法辦事、依法執(zhí)政的觀念不強(qiáng)，執(zhí)法寬嚴(yán)失度，甚至知法犯法、以權(quán)壓法、徇私枉法，造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。當(dāng)前，維穩(wěn)和招商引資是基層治理中的兩大中心工作，但都涉及利益調(diào)節(jié)分配，處理不好，極易引發(fā)社會矛盾，甚至群體性沖突。比如某些基層干部在征地拆遷補(bǔ)償、集體利益分配等過程中有法不依，玩弄貓膩，違規(guī)操作，損害集體和成員利益，引發(fā)矛盾，甚至導(dǎo)致群體事件。又如某些基層干部為了避免因維穩(wěn)不力被追責(zé)，采取非法手段圍追堵截上訪，或者給無理上訪者違規(guī)補(bǔ)償，用錢平息事態(tài)。

其次，城鄉(xiāng)基層治理主體權(quán)利義務(wù)模糊?；鶎又卫矸ㄖ位年P(guān)鍵在于管理規(guī)范之中具有明確的權(quán)利義務(wù)，各參與治理的主體知道自己該做什么，不該做什么?；鶎又卫硇枰鶎狱h委、政府、社會組織、專業(yè)社工和基層群眾共同參與，復(fù)合共治。但在基層社區(qū)的治理現(xiàn)實(shí)中，存在著各治理主體的權(quán)利與義務(wù)邊界模糊，基層黨委、政府和社會組織、社工和群眾各自應(yīng)該享有的權(quán)利，應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)不清楚，不同程度上存在著“黨政一體、以黨代政，黨社一體、以黨代社，黨經(jīng)一體，官商結(jié)合”的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會組織發(fā)展不足，基層群眾參與度不高，基層黨委和政府管得太多，管得太累，而且還吃力不討好。

再次，城鄉(xiāng)基層群眾法治意識有待提高。當(dāng)前，部分基層群眾法律意識不強(qiáng)，信法、守法的氛圍不濃。一是不依法辦事，該自己承擔(dān)的法律義務(wù)不承擔(dān)，如有的拆遷安置小區(qū)的部分住戶長期拖欠物業(yè)管理費(fèi)，甚至根本不交物管費(fèi)。二是依法維權(quán)意識缺乏，信仰“關(guān)系辦事”，依靠關(guān)系維權(quán)，遇到事情首先是找熟人托關(guān)系，如果靠關(guān)系“搞不定”時，就開始越法維權(quán)，甚至違法維權(quán)。

三、城鄉(xiāng)基層治理法治化的路徑選擇

（一）發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，為基層治理法治化提供組織保障

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，黨組織是推進(jìn)基層治理法治化的最有效的力量。黨的十八屆四中全會提出了“要發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用”作為推進(jìn)基層治理法治化的重要保障。在推進(jìn)四川基層治理法治化的進(jìn)程中，要發(fā)揮基層黨組織的政治核心作用，改革和規(guī)范黨組織建設(shè)，創(chuàng)新基層治理法治化新模式。一是要全面落實(shí)黨建工作責(zé)任制，切實(shí)擔(dān)負(fù)起基層治理法治化的主體責(zé)任，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是改革和規(guī)范基層黨組織建設(shè)，確定基層治理法治建設(shè)的工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作重點(diǎn)和工作方式，著力解決制約推進(jìn)基層治理法治化建設(shè)進(jìn)程的瓶頸問題，規(guī)范基層黨組織、基層政府、社區(qū)（村委會）或者社會組織、群眾參與基層治理的權(quán)力邊界，實(shí)施基層黨組織、政府與社會組織、群眾雙向考評制度，推進(jìn)法治型、服務(wù)型政黨建設(shè)。三是強(qiáng)化街道黨工委、社區(qū)黨組織對轄區(qū)內(nèi)各類企事業(yè)單位的黨組織建設(shè)與管理，擴(kuò)大基層黨組織的覆蓋面，加強(qiáng)本單位的依法管理，創(chuàng)新基層治理方式。

（二）切實(shí)樹立民主化的法治理念，為基層治理法治化提供價值導(dǎo)向

社會主義法治是社會主義民主的保障，社會主義民主是社會主義法治的前提?；鶎又卫矸ㄖ位瘧?yīng)當(dāng)堅持人民主體地位，構(gòu)建基層治理民主化的理念，鼓勵基層群眾積極參與基層社會治理，充分發(fā)揮基層群眾民主管理的積極性。遵循基層治理法治建設(shè)依靠人民、為了人民的原則，以保障基層群眾的根本利益為歸宿。同時強(qiáng)化基層治理法治化的程序保障，在處理集體財產(chǎn)分割、資產(chǎn)處置等集體重大事項時，按照民主化、法治化、論證、公示等程序，維護(hù)社會公平正義，保證基層群眾依法享有廣泛的權(quán)利和自由，促進(jìn)基層富強(qiáng)、平安、幸福。

（三）科學(xué)構(gòu)建權(quán)利義務(wù)的明晰機(jī)制，為基層治理法治化突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)

“基層治理法治化的關(guān)鍵條件在于管理規(guī)范之中具有明確的權(quán)利義務(wù)”[5]。沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利。如果權(quán)利義務(wù)不明晰，參與社會治理的各方主體參與基層治理時的權(quán)力半徑就無法確定，相應(yīng)的治理責(zé)任無法產(chǎn)生?；鶎诱仨氁揽俊皺?quán)力清單”行使權(quán)力，法無授權(quán)不能為，法定職責(zé)必須為，同時加大黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等機(jī)制建設(shè)，防止權(quán)力的異化和制度的失效?？梢酝ㄟ^編制政府的權(quán)力清單和負(fù)面清單，規(guī)定基層政府的權(quán)利和義務(wù)的確權(quán)勘界，實(shí)現(xiàn)政府和社會組織的權(quán)利與義務(wù)依法明晰，有效約束和規(guī)范基層政府的公權(quán)力。通過科學(xué)構(gòu)建各方參與主體的權(quán)利義務(wù)的明晰機(jī)制，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，突破基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過明晰參與治理各方的權(quán)利義務(wù)，合理劃分政府組織與社會組織的權(quán)力邊界，合理規(guī)劃不同社會組織的行為模式，用法治手段平衡各方利益，調(diào)動多元主體參與基層治理，實(shí)現(xiàn)基層治理在法治軌道上各行其是、居民自治、民主管理、和諧有序。

（四）培育社會主義的基層法治文化，為基層治理法治化奠定堅實(shí)基礎(chǔ)

法治文化是基層治理法治化的精神土壤。加強(qiáng)基層治理法治化，必須引導(dǎo)基層干部和群眾樹立“法治”信仰，徹底摒棄“人治”觀念。發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法的榜樣示范作用，深入推進(jìn)法律進(jìn)機(jī)關(guān)，引導(dǎo)基層黨政干部模范守法、依法行政、依法執(zhí)政。開展法治微廣場、法治圖書角、法治大講堂、法治文藝演出等傳統(tǒng)普法教育活動，健全便民法律服務(wù)體系，深入推進(jìn)“法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)”和“法律服務(wù)進(jìn)萬村”，著力培養(yǎng)基層“法律明白人”。依托網(wǎng)絡(luò)信息平臺，創(chuàng)建法治手機(jī)報、法治微信教育平臺、政務(wù)微博平臺和普法門戶網(wǎng)站（可以集成到電視機(jī)）等新媒體平臺，探索法治文化宣傳O2O模式，以群眾喜聞樂見的方式，打通普法宣傳和法律援助“服務(wù)群眾最后一公里”，引導(dǎo)基層群眾樹立法治信仰，培養(yǎng)法治思維，形成“遇到事情找法、化解矛盾靠法、解決問題用法”的基本價值取向，培植基層治理法治化的深厚土壤，實(shí)現(xiàn)基層治理的自治、德治與法治的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[1]于建嶸.國家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷[J].文史博覽（理論），2011（01）.

[2]李紹華，鄧曼麗.基層社會治理：困境與對策[J].成都行政學(xué)院學(xué)報，2015（03）.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].2013-11-15.新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[4]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[5]貢太雷，張秀玉.論社會基層治理的民主化與法治化[J].內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（03）.

D638

A

1008-5947（2016）04-0029-04

2016-06-10

四川省哲學(xué)社會科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃2015年度課題“基層治理法治化四川實(shí)踐研究”（項目批準(zhǔn)號SC15B021）的階段性成果。

作者及單位：蔣家勝，成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政教學(xué)部教授，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。（四川 成都 610041）

責(zé)任編輯 馮凌宇