核安全監(jiān)管有效性評價(jià)指標(biāo)研究

楊麗麗，宋大虎，張 瑋，張巧娥，齊 媛

(環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心政策法規(guī)研究所，北京100082)

核安全監(jiān)管有效性評價(jià)指標(biāo)研究

楊麗麗，宋大虎，張 瑋，張巧娥，齊 媛

(環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心政策法規(guī)研究所，北京100082)

在我國核電發(fā)展的新形勢下，持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管的有效性十分必要。本文介紹了核安全監(jiān)管有效性的基本概念，研究了IAEA和OECD所建立的核安全監(jiān)管有效性評價(jià)指標(biāo)體系，并進(jìn)行了對比分析，提出了有助于加強(qiáng)我國核安全監(jiān)管有效性的建議：繼續(xù)完善核安全監(jiān)管的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系；加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)；建立并實(shí)施有效的內(nèi)部管理體系和內(nèi)部質(zhì)量保證體系；推動(dòng)監(jiān)管對象維持良好的安全業(yè)績；加強(qiáng)與公眾的溝通和互動(dòng)。

核安全；監(jiān)管有效性；評價(jià)指標(biāo)

20世紀(jì)90年代，在一系列針對如何加強(qiáng)和改進(jìn)核安全監(jiān)管、如何促進(jìn)核安全監(jiān)管良好實(shí)踐的探討和研究過程中，國際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)明確提出了核安全“監(jiān)管有效性”的命題，并發(fā)布了相關(guān)報(bào)告。此后，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)也就此命題展開深入研究，發(fā)布了數(shù)篇報(bào)告，還開展了有效性評價(jià)的試點(diǎn)項(xiàng)目。核安全監(jiān)管的有效性需要通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效性來體現(xiàn)。一般而言，擁有必要的權(quán)力和資源是有效監(jiān)管機(jī)構(gòu)的先決條件。在此基礎(chǔ)上，如果監(jiān)管對象維持著可接受的安全水平，監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取了適當(dāng)?shù)男袆?dòng)預(yù)防安全降級并促進(jìn)安全改進(jìn)，能夠經(jīng)濟(jì)高效地履行監(jiān)管職能且贏得營運(yùn)單位、公眾和政府的信心，始終維持并提高自身的能力水平，尋求自身績效的持續(xù)改進(jìn)，那么可以認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)是有效的。[1-2]盡管有一個(gè)確定的概念，但由于監(jiān)管有效性的構(gòu)成要素較多且相對抽象，所以監(jiān)管有效性的判斷也并非易事。在多年的研究中，IAEA和OECD均提出了自己的評價(jià)指標(biāo)。這些指標(biāo)是該命題相關(guān)研究的基礎(chǔ)，對各監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)自身監(jiān)管有效性具有重要的指導(dǎo)和啟示作用。

1 對IAEA的監(jiān)管有效性評價(jià)指標(biāo)的研究

IAEA將監(jiān)管有效性的評價(jià)指標(biāo)劃分為3個(gè)層面：立法和政府規(guī)定層面、監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面和營運(yùn)單位業(yè)績層面。[1]

1.1 立法和政府規(guī)定層面的指標(biāo)

立法和政府規(guī)定層面共有5個(gè)具體指標(biāo)，關(guān)注監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合法性、獨(dú)立性和資金保障。合法性是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、任務(wù)、責(zé)任和監(jiān)管過程均有法律依據(jù)，且是清晰明確的。獨(dú)立性是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制度上獨(dú)立于所監(jiān)管的工業(yè)，獨(dú)立于能源政策的制定過程，獨(dú)立于與核設(shè)施利益相關(guān)的政府部門。資金保障是指在立法上或在政府的支持方面為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供充足的資金，以確保其能夠開展必要的工作和相關(guān)研究，完成監(jiān)管任務(wù)。

1.2 監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面的指標(biāo)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面共有26個(gè)指標(biāo)，關(guān)注監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策、內(nèi)部管理、能力、監(jiān)管規(guī)則、與監(jiān)管對象和利益相關(guān)方的溝通以及國際聯(lián)系等方面。

(1) 在決策方面，考察決策是否透明、是否能被公眾理解，以及在高安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際存在的情況下能否快速制定決策；考察工作人員、營運(yùn)單位和公眾是否清楚監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安全理念和監(jiān)管策略。

(2) 在內(nèi)部管理方面，考察監(jiān)管機(jī)構(gòu)各項(xiàng)工作的職責(zé)分工是否明確，工作人員之間是否能夠較好地溝通和合作，內(nèi)部工作導(dǎo)則是否清晰完整且適時(shí)審查修訂，工作計(jì)劃的制定和執(zhí)行及其是否以安全風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)并具備一定的靈活性，是否有良好的質(zhì)量保證體系，政策和策略是否與實(shí)踐一致，文件控制和記錄，等等。

(3) 在能力方面，考察監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否獨(dú)立地開展審查和評價(jià)，是否擁有足夠的知識經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員，是否有能力資助和管理研究工作及由他人協(xié)助完成的工作，是否有學(xué)習(xí)和改進(jìn)的意愿，是否擁有有效的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)反饋和事件評價(jià)體系，從發(fā)現(xiàn)不安全實(shí)踐到采取行動(dòng)之間的反應(yīng)時(shí)間是否合適，等等。

(4) 在監(jiān)管規(guī)則方面，考察監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求是否具有一定的穩(wěn)定性，識別新監(jiān)管要求的需要和采用新要求之間的時(shí)間間隔的長短，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管指南是否清楚完整且定期審查和修訂，等等。

(5) 在與監(jiān)管對象和利益相關(guān)方的溝通方面，考察監(jiān)管機(jī)構(gòu)在發(fā)布和修訂監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和指南之前是否征詢營運(yùn)單位和其他部門的意見，是否會(huì)就自身的工作(特別是行動(dòng)和決策的時(shí)機(jī)、質(zhì)量和一致性方面)向營運(yùn)單位和其他利益相關(guān)方提出咨詢，等等。

(6) 在國際聯(lián)系方面，考察監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否為標(biāo)準(zhǔn)制定、國家實(shí)踐對標(biāo)、信息和人員交流建立了良好的國際聯(lián)系。

1.3 營運(yùn)單位業(yè)績層面的指標(biāo)

在營運(yùn)單位業(yè)績層面共有10個(gè)指標(biāo)，關(guān)注監(jiān)管機(jī)構(gòu)與營運(yùn)單位之間的互動(dòng)。該層面的指標(biāo)包括3個(gè)方面：

(1) 安全評估和電廠升級。這方面主要考察營運(yùn)單位對監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和指南以及現(xiàn)有工藝水平的遵守程度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)促使?fàn)I運(yùn)單位根據(jù)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)升級的程度、促使?fàn)I運(yùn)單位與技術(shù)變化保持一致的程度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)接受營運(yùn)單位建議的時(shí)間，營運(yùn)單位沒有發(fā)現(xiàn)而監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的安全問題的數(shù)量，等等。

(2) 事件和事故。這方面主要考察事件或事故后，所采取的內(nèi)部糾正行動(dòng)的數(shù)量和監(jiān)管要求發(fā)生變化的數(shù)量。

(3) 總體情況。這方面主要考察職業(yè)照射、放射性釋放和重要事件數(shù)量降低的幅度，以及營運(yùn)單位回應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合理要求的時(shí)間。

綜上所述，IAEA構(gòu)建的核安全監(jiān)管有效性評價(jià)指標(biāo)體系可用圖1來表示。

圖1 IAEA核安全監(jiān)管有效性評價(jià)指標(biāo)體系Fig.1 IAEA Assessment Indicators System of Nuclear Safety Regulatory Effectiveness

2 對OECD的監(jiān)管有效性評價(jià)指標(biāo)的研究

OECD將評價(jià)監(jiān)管有效性的指標(biāo)分為兩類：直接績效指標(biāo)和間接績效指標(biāo)。[2]

直接績效指標(biāo)旨在衡量監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的活動(dòng)，并且傾向使用監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。間接績效指標(biāo)則是從其他利益相關(guān)者——主要是許可證持有者的績效指標(biāo)來推斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績效。直接績效指標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)是能相對清楚地衡量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部分相關(guān)績效，缺點(diǎn)是這些指標(biāo)多數(shù)不能深刻理解監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本任務(wù)，不能期望由此得出許可證持有者在降低風(fēng)險(xiǎn)或安全成就方面的成果。間接績效指標(biāo)能夠表明期望的監(jiān)管成果，但也應(yīng)謹(jǐn)慎對待，因?yàn)楹茈y從取得的最終成果中分離出監(jiān)管機(jī)構(gòu)的貢獻(xiàn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠控制直接績效指標(biāo)，但只能影響間接績效指標(biāo)，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)和維持核電廠安全的責(zé)任屬于許可證持有者。

2.1 直接績效指標(biāo)

OECD認(rèn)為，多數(shù)直接績效指標(biāo)表現(xiàn)的是監(jiān)管活動(dòng)的效率，其結(jié)果和輸出能夠在一定程度上體現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效性。直接績效指標(biāo)可以從及時(shí)高效地處理許可證持有者的安全事務(wù)，營造易于許可證持有者在第一時(shí)間獲得安全意見的氛圍，與公眾溝通的質(zhì)量和時(shí)間，等等方面來考慮，具體包括[3]：

(1) 確保所監(jiān)管的營運(yùn)單位維持著可接受的安全水平。考察的內(nèi)容包括法規(guī)導(dǎo)則的出版更新情況和全面清晰的程度，計(jì)劃檢查、安全評估、核設(shè)施綜合安全評價(jià)和應(yīng)急演習(xí)計(jì)劃的執(zhí)行情況，對出現(xiàn)的問題的響應(yīng)情況，安全缺陷的記錄和糾正情況，等等。

(2) 發(fā)展和維持勝任能力的水平。考察的內(nèi)容包括人員配置、人員的培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展計(jì)劃、維持必要技能的情況以及人員工作量等方面。

(3) 采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)預(yù)防安全降級并促進(jìn)安全改進(jìn)?？疾斓膬?nèi)容包括對已經(jīng)開展的定期安全審查的響應(yīng)情況，從異常情況、電廠故障及修復(fù)中獲得的經(jīng)驗(yàn)是否融入監(jiān)管程序，安全相關(guān)研究計(jì)劃的執(zhí)行情況等方面。

(4) 經(jīng)濟(jì)高效地履行監(jiān)管職能且贏得營運(yùn)單位、公眾和政府的信心。考察的內(nèi)容包括監(jiān)管結(jié)果與目標(biāo)的符合程度，決策制定過程與相關(guān)準(zhǔn)則的符合程度，監(jiān)管過程的及時(shí)性和公開性及其與程序標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)的符合程度，監(jiān)管文件控制系統(tǒng)與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的符合程度，等等。

(5) 尋求持續(xù)改進(jìn)?？疾斓膬?nèi)容包括對利益相關(guān)者和許可證持有者反饋意見的處理情況，對監(jiān)管過程、監(jiān)管活動(dòng)和監(jiān)管計(jì)劃的審查和評估情況，質(zhì)量管理系統(tǒng)的使用情況，等等。

2.2 間接績效指標(biāo)

間接績效指標(biāo)能夠更加準(zhǔn)確地評價(jià)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效性，它以許可證持有者的業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)。間接指標(biāo)能夠顯示監(jiān)管機(jī)構(gòu)在預(yù)測潛在事故(特別是嚴(yán)重事故)的后果、職業(yè)照射和公眾照射的水平、許可證持有者良好的安全文化和安全管理體系、放射性廢物產(chǎn)生量最小化、核電廠對環(huán)境影響最小化等方面的影響力。這其中的部分指標(biāo)不能僅僅依靠許可證持有者的業(yè)績實(shí)現(xiàn)，還有賴于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策和活動(dòng)。

更為重要的一些核電廠安全性能指標(biāo)可以作為評價(jià)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效性的間接指標(biāo)，包括：

(1) 非計(jì)劃停堆；

(2) 非計(jì)劃功率變化；

(3) 無效的安全系統(tǒng)；

(4) 對技術(shù)規(guī)格書和運(yùn)行規(guī)則/指令的違反；

(5) 安全系統(tǒng)失效；

(6) 燃料包殼的泄漏；

(7) 反應(yīng)堆冷卻劑泄漏率；

(8) 應(yīng)急演習(xí)的培訓(xùn)和執(zhí)行；

(9) 職業(yè)照射控制的有效性；

(10) 放射性流出物的監(jiān)測和控制；

(11) 員工培訓(xùn)記錄的完整性。

概括說來，OECD對核安全監(jiān)管有效性的評價(jià)指標(biāo)如圖2所示。

圖2 OECD核安全監(jiān)管有效性評價(jià)指標(biāo)體系Fig.2 OECD Assessment Indicators System of Nuclear Safety Regulatory Effectiveness

3 IAEA和OECD評價(jià)指標(biāo)的比較

表面看來，IAEA和OECD的指標(biāo)體系有較大差異，但是實(shí)際上二者在本質(zhì)上基本一致。二者都是通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部和外部兩個(gè)角度來開展評價(jià)的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部這個(gè)角度是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的行為方式、行為過程、行為效率和結(jié)果，既可以是IAEA體系中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面，也可以是OECD體系中的直接績效指標(biāo)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)外部這個(gè)角度是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對象的行為方式和行為結(jié)果，通過監(jiān)管對象的安全業(yè)績來顯示監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響力，二者正相關(guān)。這個(gè)角度既可以是IAEA體系中的營運(yùn)單位業(yè)績層面，也可以是OECD體系中的間接績效指標(biāo)。從這兩個(gè)角度看，盡管兩個(gè)體系的具體指標(biāo)有一定的區(qū)別，但在本質(zhì)上卻是一致的。

此外，在IAEA的體系中還有“立法和政府規(guī)定”層面的指標(biāo)。這些指標(biāo)從國家高度、從更加宏觀的角度，從法律和制度上對監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了要求，雖不涉及具體的監(jiān)管工作，但卻是有效地開展監(jiān)管工作、完成監(jiān)管使命的基礎(chǔ)。

4 對加強(qiáng)我國核安全監(jiān)管有效性的啟示

我國是核電發(fā)展的大國，發(fā)展速度快，技術(shù)路線多樣，為核安全監(jiān)管帶來了不小的挑戰(zhàn)，因此持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管的有效性是十分必要的。從對IAEA和OECD的核安全監(jiān)管有效性評價(jià)指標(biāo)體系的研究中，可以得到以下啟發(fā)，可為鞏固和加強(qiáng)我國核安全監(jiān)管的有效性提供參考。

(1) 繼續(xù)完善核安全監(jiān)管的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，積極推進(jìn)《核安全法》的立法，鞏固和完善核安全監(jiān)管工作和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律基礎(chǔ)。其次，對現(xiàn)有的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系查漏補(bǔ)缺，建立完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，讓所有的監(jiān)管活動(dòng)有法可依，有據(jù)可查。同時(shí)，既要維持監(jiān)管規(guī)則和要求的穩(wěn)定性，以利于監(jiān)管對象遵守和執(zhí)行，又要及時(shí)修訂更新，以體現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步、研究進(jìn)展和運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。再次，要保證包括法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管要求清楚而明確，易于監(jiān)管對象的理解和執(zhí)行，利于監(jiān)管者和監(jiān)管對象之間的溝通。

(2) 加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。近年來，我國核電事業(yè)的發(fā)展迅速，核安全監(jiān)管隊(duì)伍也隨之壯大，監(jiān)管能力也進(jìn)一步提升。然而，面對福島核事故后的新要求和新形勢，我國的監(jiān)管能力仍有很大的提升空間。要進(jìn)一步加強(qiáng)獨(dú)立審評和獨(dú)立校核的能力；繼續(xù)加強(qiáng)洞察和處理不安全實(shí)踐的能力；加強(qiáng)核安全相關(guān)的科研能力；注重監(jiān)管審評經(jīng)驗(yàn)的積累和傳承，建立有效的經(jīng)驗(yàn)反饋體系；加強(qiáng)員工培訓(xùn)，讓年輕員工和新員工盡快成長起來；追求持續(xù)的改進(jìn)，加強(qiáng)自我評估和審查，加強(qiáng)與國際同行的交流并開展實(shí)踐對標(biāo)。

(3) 建立并實(shí)施有效的內(nèi)部管理體系和內(nèi)部質(zhì)量保證體系。實(shí)施有效的內(nèi)部管理體系是提高工作效率的保證，實(shí)施有效的內(nèi)部質(zhì)量保證體系是提高工作質(zhì)量的保證。為此，應(yīng)明確檢查、審評、許可、執(zhí)法等各項(xiàng)監(jiān)管活動(dòng)的具體職責(zé)和分工，并制定相應(yīng)的工作指南；加強(qiáng)內(nèi)部的溝通和合作，避免由于信息不暢導(dǎo)致的重復(fù)工作，優(yōu)化人力資源配置，以利于高效率高質(zhì)量地完成工作任務(wù)；加強(qiáng)文檔管理，做好文檔記錄和控制；明確各項(xiàng)工作的質(zhì)量要求，加強(qiáng)審核管理。

(4) 推動(dòng)監(jiān)管對象維持良好的安全業(yè)績。作為監(jiān)管對象的核設(shè)施營運(yùn)單位始終是核安全的首要責(zé)任者。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)幫助和推動(dòng)監(jiān)管對象維持良好的安全業(yè)績，比如加強(qiáng)與監(jiān)管對象的溝通和互動(dòng)，使其深刻理解監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安全使命、安全理念和監(jiān)管要求；加強(qiáng)對監(jiān)管對象的法規(guī)宣貫，使其能夠更好地遵守和執(zhí)行法規(guī)；必要時(shí)，為其提供技術(shù)支持，等等。

(5) 加強(qiáng)與公眾的溝通和互動(dòng)。一些公眾對“核”存在神秘感、恐懼感。福島核事故以后，公眾對了解核及核安全的訴求越來越強(qiáng)烈。公眾的信任和理解也成為核安全監(jiān)管是否有效的重要影響因素。因此，應(yīng)該通過各種方式加強(qiáng)與公眾的溝通和互動(dòng)，使公眾能夠正確而科學(xué)地認(rèn)識和理解核安全。

[1] IAEA. Assessment of regulatory effectiveness[R/OL].1999[2016-01-06].https://www.iaea.org/.

[2] OECD/NEA. Improving Nuclear Regulatory Effectiveness[R/OL].2001[2016-01-06].http://www.oecd-nea.org/.

[3] OECD/NEA. Direct Indicators of Nuclear Regulatory Efficiency and Effectiveness: Pilot Project Results[R].2004[2016-01-06].http://www.oecd-nea.org/.

Research on Evaluating Indicators of Nuclear Safety Regulatory Effectiveness

YANG Li-li, SONG Da-hu, ZHANG Wei, ZHANG Qiao-e, QI Yuan

(Nuclear and Radiation Safety Center, MEP, Beijing 100082, China)

In the new situation of China’s nuclear power development, it is necessary to continuously enhance the regulatory effectiveness. The basic concept of nuclear safety regulatory effectiveness was introduced, the evaluation indicators systems of regulatory effectiveness of IAEA and OECD were researched and comparatively studied, the suggestions contributing to enhance nuclear safety regulatory effectiveness of China were proposed. These suggestions included: continuing to develop the system of laws, regulations and standards; enhancing the regulatory capacity building; establishing and implementing effective internal management and quality assurance system; promoting the licensees to maintain a good safety performance; and strengthening communication and interaction with the public.

Nuclear safety; Regulatory effectiveness; Evaluating indicators

2016-07-11

楊麗麗(1986—)，女，遼寧喀左人，工程師，碩士，主要從事核與輻射安全研究工作

齊 媛：qiyuan@chinansc.cn

TL99

A

0258-0918(2016)06-0817-05