中國(guó)大陸海岸線開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境影響與政策建議*

中國(guó)大陸海岸線開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境影響與政策建議*

長(zhǎng)期以來(lái)，東部沿海區(qū)域在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過程中扮演了“動(dòng)力引擎”的角色，與此相應(yīng)，中國(guó)大陸海岸線的開發(fā)利用廣泛而深刻，尤其是最近幾十年來(lái)自然岸線消失和破壞的速度驚人、程度嚴(yán)重，圍填海愈演愈烈，急劇的岸線開發(fā)和擾動(dòng)過程導(dǎo)致了一系列的資源、環(huán)境、生態(tài)和災(zāi)害問題，對(duì)中國(guó)當(dāng)前及未來(lái)的海岸帶綜合管理乃至沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展形成了極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。文章概述了過去近 70 年中國(guó)大陸海岸線開發(fā)利用的過程特征，總結(jié)了存在的問題及其對(duì)海岸帶的影響，在此基礎(chǔ)上，指出當(dāng)前及未來(lái)時(shí)期中國(guó)海岸帶綜合管理的重點(diǎn)和策略，包括：加強(qiáng)以海岸線為重點(diǎn)的海岸帶監(jiān)測(cè)、觀測(cè)和科學(xué)研究；加強(qiáng)自然岸線的保護(hù)力度，優(yōu)化人工岸線的開發(fā)利用；開展“恢復(fù)中國(guó)的河口”行動(dòng)，維持和強(qiáng)化河口的水文與生態(tài)連通性；以海灣為重要抓手，通過實(shí)施海灣分類管理促進(jìn)大陸海岸線的保護(hù)；建立健全法律法規(guī)，推進(jìn)海岸帶綜合管理的多部門協(xié)同和區(qū)域協(xié)同。

中國(guó)，大陸海岸線，自然岸線，人工岸線，圍填海，海岸帶綜合管理

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2016.10.002

海岸帶同時(shí)受到陸地、海洋和大氣的影響，動(dòng)力機(jī)制復(fù)雜，是對(duì)氣候變化和人類活動(dòng)影響最敏感的區(qū)域，也是地球表層波動(dòng)變化最頻繁的區(qū)域，生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性極為突出。海岸帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)，全球范圍 60% 的人口匯集于海岸帶，人口超過 160 萬(wàn)的城市有 2/3 位于海岸帶，人類活動(dòng)對(duì)海岸帶環(huán)境和生態(tài)的影響極為深刻[1]。中國(guó)海岸線漫長(zhǎng)，海岸帶自然環(huán)境的多樣性、復(fù)雜性、異質(zhì)性、動(dòng)態(tài)性特征突出，資源豐富、區(qū)位優(yōu)越、人口集聚、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)，但存在的問題也極為多樣和嚴(yán)峻，如：相對(duì)海平面上升加劇環(huán)境災(zāi)害和洪水風(fēng)險(xiǎn)；河流入海物質(zhì)通量銳減，陸海相互作用的過程與機(jī)制變化顯著；陸源污染加劇，環(huán)境惡化、生態(tài)退化，生態(tài)災(zāi)害趨于頻繁；圍填海規(guī)模與速度驚人，海岸帶自然生境破壞嚴(yán)重，等等[2]。海岸線是海陸接觸的分界線，其空間擺動(dòng)與屬性變化反映海岸帶侵蝕—淤積過程的轉(zhuǎn)變以及人類開發(fā)利用和保護(hù)岸線的方式與動(dòng)態(tài)過程，監(jiān)測(cè)海岸線變化是研究海岸帶環(huán)境與生態(tài)變遷的有效途徑，因此，海岸線變化特征已成為近年來(lái)國(guó)內(nèi)外研究的熱點(diǎn)問題[3]。

對(duì)海岸線變化的研究主要集中于兩個(gè)方面：通過海岸線變化的速率及變化所引起的陸海面積變化來(lái)刻畫海岸線的時(shí)空變化特征[4,5]；分析海岸線時(shí)空變化的特征與趨勢(shì)，并探討氣候、地質(zhì)、人類活動(dòng)等因子對(duì)海岸線變化的影響作用[6-9]。國(guó)家尺度具有代表性的研究工作有：美國(guó)地質(zhì)勘探局（USGS）于 20 世紀(jì)末開展的“海岸線變化項(xiàng)目（Shoreline Change Project）”，對(duì)分析海岸線變化的多種線性速率的優(yōu)劣性、適宜性等進(jìn)行評(píng)價(jià)和總結(jié)，近年來(lái)，進(jìn)一步啟動(dòng)“國(guó)家海岸線評(píng)價(jià)項(xiàng)目（National Shoreline Assessment Project）”，提出海岸線位置空間相關(guān)性概念，研究考慮相鄰位置海岸線相關(guān)性的多項(xiàng)式擬合模型，分析其在計(jì)算海岸線變化速率及加速度方面的適宜性，以期提高對(duì)海岸線非線性變化的表達(dá)能力。在我國(guó)，大量的研究關(guān)注區(qū)域?qū)用?，針?duì)全國(guó)范圍的研究主要關(guān)注海岸線分形維數(shù)及其變化、海岸線空間位置與開發(fā)利用程度的時(shí)空動(dòng)態(tài)特征[10-13]，但這些研究所針對(duì)的歷史時(shí)期一般不超出過去 30 年左右，針對(duì)更長(zhǎng)時(shí)間尺度變化特征的研究?jī)H在區(qū)域?qū)用嬗猩倭砍晒硗?，針?duì)岸線開發(fā)利用對(duì)海岸帶資源、環(huán)境和生態(tài)的影響特征以及岸線資源管理策略的研究也較為少見。為此，中科院部署的“戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)”中特別設(shè)置了百年尺度增溫背景下人類適應(yīng)與響應(yīng)問題研究，大陸海岸線的長(zhǎng)期變化特征即為其中的重點(diǎn)問題之一。通過研究，已建立 20 世紀(jì) 40 年代初期以來(lái)至 2014 年共 6 個(gè)時(shí)相跨度約 70 年的中國(guó)大陸海岸線分布與分類信息，完成了覆蓋全國(guó)大陸海岸帶的野外考察，分析和揭示了過去近 70 年中國(guó)大陸海岸線開發(fā)利用的基本特征及其主要影響。本文概述已取得的進(jìn)展，進(jìn)而著重總結(jié)中國(guó)大陸海岸線開發(fā)利用所導(dǎo)致的資源、環(huán)境和生態(tài)問題，并指出當(dāng)前及未來(lái)時(shí)期中國(guó)海岸帶綜合管理的重點(diǎn)和策略。

圖1 1940—2014年中國(guó)大陸海岸線開發(fā)利用狀態(tài)時(shí)空演變

1 中國(guó)大陸海岸線開發(fā)利用的過程特征

1.1 多時(shí)相大陸海岸線分類結(jié)果

綜合相關(guān)的研究成果[12,14,15]，將大陸海岸線分為自然岸線和人工岸線 2 個(gè)一級(jí)類型，其中，人工岸線進(jìn)一步分為丁壩、突堤、港口碼頭、圍墾中岸線、養(yǎng)殖圍堤、鹽田圍堤、交通圍堤和防潮堤 7 個(gè)類型[16]?；?20 世紀(jì) 40 年代以來(lái)的多時(shí)相地圖資料和遙感影像，建立近 70年間 6 個(gè)時(shí)相的中國(guó)大陸海岸線分類數(shù)據(jù)（圖1）。

1.2 大陸海岸線長(zhǎng)度的變化特征

導(dǎo)致岸線長(zhǎng)度變化的原因包括自然和人為兩方面[11]，但在不足百年的時(shí)間尺度，自然因素主要體現(xiàn)為局部區(qū)域的河口三角洲發(fā)育和砂質(zhì)岸線侵蝕，人為因素則是主要的影響因素，尤其是各種類型的圍填?；顒?dòng)。20 世紀(jì) 50 年代至 20 世紀(jì)末，全國(guó)圍填海主要經(jīng)歷了三次高潮[17]：第一次是建國(guó)初期的圍海曬鹽，形成了沿海地區(qū)四大鹽場(chǎng)；第二次是 20 世紀(jì) 60 年代中期至 70 年代的圍海造田，形成了大量的農(nóng)業(yè)土地，為我國(guó)的糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)；第三次是 20 世紀(jì) 80—90 年代開始的圍海養(yǎng)殖熱潮，使我國(guó)成為世界第一養(yǎng)殖大國(guó)。

過去近 70 年間，中國(guó)大陸海岸線的長(zhǎng)度變化較為顯著[18]，圖 1 中，1940年、1960 年、1990年、2000 年、2010 年和 2014 年，大陸海岸線的總長(zhǎng)度分別為 1.81×104km、1.92×104km、1.65×104km、1.72×104km、1.88×104km 和 1.97×104km；1990 年以來(lái)岸線數(shù)據(jù)的解譯均是基于 30 m 分辨率的 Landsat 影像，因此具有可比性，岸線長(zhǎng)度呈現(xiàn)為迅速增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，20 余年間增長(zhǎng)了 3 200 km，增長(zhǎng)率超過 19%；進(jìn)入 2000 年以來(lái)，沿海各省區(qū)市圍填海規(guī)模突飛猛進(jìn)，開始進(jìn)入以港口建設(shè)、臨港工業(yè)園建設(shè)和沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為主要特征的第四次圍填海高潮。

1.3 大陸海岸線結(jié)構(gòu)的變化特征

與全國(guó)圍填海高潮的 4 個(gè)發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)，中國(guó)大陸海岸線的結(jié)構(gòu)變化顯著并有階段性特征[18,19]：海岸線開發(fā)利用和人工化的規(guī)模與速度驚人，人工岸線的長(zhǎng)度由 20 世紀(jì) 40 年代初期的 0.33×104km 升至 2014 年的 1.32×104km，比例則由 18.30% 升至 67.08%，自然岸線的長(zhǎng)度由 40 年代初期的 1.48×104km 降至 2014 年的 0.65×104km，比例則由 81.70% 降為 32.92%；20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)是大陸海岸線開發(fā)利用程度加速發(fā)展的時(shí)期（圖 2），而且，岸線開發(fā)利用的目的、用途及其宏觀格局也發(fā)生重大的變化，人工岸線中養(yǎng)殖圍堤和交通圍堤的長(zhǎng)度比例在 1990 年之后超過了防潮堤和鹽田圍堤的長(zhǎng)度比例，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求和影響，渤海和黃海海岸帶圍填海日益加劇，使得北方區(qū)域岸線的開發(fā)利用程度已經(jīng)明顯超出南方區(qū)域。

圖2 中國(guó)大陸海岸線結(jié)構(gòu)變化特征

1.4 大陸海岸線空間位置的變化特征

河口三角洲發(fā)育和各種圍填海導(dǎo)致岸線向海移動(dòng)，而海岸侵蝕和人工開挖則導(dǎo)致岸線向陸后退，計(jì)算不同時(shí)段的岸線變化速率，反映海岸線位置變化的強(qiáng)度和速度特征，結(jié)果表明[18]：1940—1960 年、1960—1990年、1990—2000 年、2000—2010 年、2010—2014 年 5 個(gè)時(shí)段，中國(guó)大陸海岸線的端點(diǎn)速率分別為 5.28 m a-1、19.65 m a-1、14.13 m a-1、16.46 m a-1和 34.62 m a-1；各個(gè)時(shí)間階段均以向海擴(kuò)張趨勢(shì)為主要特征，向陸退縮過程在 1960 年之前尚且普遍，但之后則僅體現(xiàn)在蘇北和環(huán)渤海的部分岸段區(qū)域。近 70 年間中國(guó)大陸海岸線的加權(quán)線性回歸速率為 15.81 m a-1，其中，向海擴(kuò)張趨勢(shì)的海岸超過 68%，平均速率為 24.30 m a-1，分布區(qū)域遍布北方和南方的海岸帶，向陸后退趨勢(shì)的海岸超過 22%，平均速率為 _3.27 m a-1，主要分布在江蘇沿海、萊州灣沿岸、老黃河口區(qū)域，剩余約 10% 的海岸是長(zhǎng)期穩(wěn)定少動(dòng)的岸段，主要是基巖海岸。

2 中國(guó)大陸海岸線開發(fā)利用存在的問題及影響

2.1 岸線開發(fā)利用存在的問題

自然岸線銳減、人工岸線劇增、圍填海規(guī)模加劇、岸線向海推進(jìn)等過程反映了我國(guó)在岸線開發(fā)利用的規(guī)劃與管理方面長(zhǎng)期存在的不足與問題，集中體現(xiàn)在 2 個(gè)方面[20-22]。

2.1.1 岸線利用方式粗放，利用效益低下，后備資源不足

自然岸線是寶貴的稀缺資源，具有綜合和多樣化的生態(tài)功能和極高的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，其經(jīng)濟(jì)開發(fā)具有多宜性。我國(guó)海岸線資源的開發(fā)利用方式主要包括鹽田、養(yǎng)殖、捕撈、港口、油田、石油化工、電力、工業(yè)園區(qū)、旅游、保護(hù)區(qū)等，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)沿海區(qū)域海岸線的開發(fā)利用普遍處于資源主導(dǎo)型發(fā)展模式，其特征是產(chǎn)業(yè)類型單一、規(guī)模小，岸線開發(fā)利用的排他性突出、綜合性不足，缺乏不同利用方式之間的優(yōu)化與組合，經(jīng)濟(jì)效益低下，資源浪費(fèi)，未能充分發(fā)揮出岸線資源的綜合效益。

2.1.2 岸線管理部門分割、區(qū)域分割，缺乏統(tǒng)一的、科學(xué)的規(guī)劃和管理

海岸線位于海陸交接地帶，具有過渡性，長(zhǎng)期以來(lái)，海岸線資源的規(guī)劃和管理處于海洋、國(guó)土、港務(wù)、海事、漁業(yè)、環(huán)保、城建、旅游、能源等多部門既有相互交叉又各自為政的不合理狀態(tài)，海岸線重開發(fā)利用、輕保護(hù)，跟蹤管理不到位。各部門僅從其自身的業(yè)務(wù)或行業(yè)發(fā)展角度出發(fā)制定相關(guān)的規(guī)劃或管理制度，因此，部門之間的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不一致，缺乏協(xié)調(diào)性、綜合性和部門間的銜接性，在具體職能和管轄范圍方面都是既有重疊交叉又有漏洞乃至真空。

而且，岸線資源開發(fā)利用和管理的區(qū)域分割、行政分割問題異常嚴(yán)重，缺乏宏觀整體的原則和目標(biāo)，港口與河口是最典型的案例：港口重復(fù)建設(shè)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致深水岸線資源浪費(fèi)、運(yùn)力過剩以及跨境污染等問題；我國(guó)有大量的入海河流，尤其是作為行政分界的中小型入海河流，普遍具有上游區(qū)域水資源無(wú)序開發(fā)、中下游則完全蛻變?yōu)榕盼酆拥奶卣鳎诔艉拥?、黑臭河口問題異常突出，而且，大量入海河流的河口修建閘壩，完全改變了河口的水文過程和特征；大中型河口多發(fā)育三角洲，往往是城市化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，面臨嚴(yán)重的河口污染、生態(tài)退化、河口淤積、海岸侵蝕、地面下陷、咸潮與海水入侵等問題。

2.2 岸線開發(fā)利用對(duì)海岸帶景觀的宏觀影響

從海岸線分形、陸海格局、海灣形態(tài) 3個(gè)角度反映宏觀層面大陸海岸線開發(fā)利用對(duì)海岸帶景觀的影響[18,23]。

2.2.1 對(duì)海岸線分形的影響

中國(guó)大陸海岸線分形維數(shù)總體表現(xiàn)出“北方<整體<南方”的宏觀格局特征，1990 年以來(lái)，圍填海和岸線人工化導(dǎo)致了全國(guó)范圍及多數(shù)省區(qū)市岸線分維數(shù)顯著增加，尤其是近年來(lái)北方沿海急劇的圍填海和岸線人工化使得北方海岸帶岸線的分維數(shù)持續(xù)增大，并導(dǎo)致了南北方岸線分維數(shù)差距的逐漸縮小。

2.2.2 對(duì)陸海格局的影響

受岸線開發(fā)利用、河口三角洲發(fā)育等過程的影響，中國(guó)大陸沿海陸海分布格局的變化特征比較復(fù)雜，各省區(qū)市以及沿海整體，顯著的陸進(jìn)海退區(qū)域與可辨識(shí)的陸退海進(jìn)區(qū)域均存在，但凈變化皆表現(xiàn)為陸地面積的顯著增加，整個(gè)大陸沿海陸地面積凈增加近 1.42×104km2，年均增速為 202.82 km2a-1，相當(dāng)于 1.8×104km 的大陸岸線整體向海推進(jìn)了 788.65 m，推進(jìn)速度大于 11m a-1。

2.2.3 對(duì)海灣形態(tài)的影響

海灣是海洋最容易受各種人類活動(dòng)影響的部分。過去近 70 年間，自然岸線迅速消失而人工岸線急劇增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)以及岸線開發(fā)利用程度持續(xù)增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)在沿海主要海灣層面表現(xiàn)尤為突出，多數(shù)海灣主要受圍填海的影響，海灣岸線普遍背陸向海運(yùn)動(dòng)，海灣面積普遍大幅萎縮，個(gè)別海灣甚至已經(jīng)完全消失，海灣形狀總體趨向復(fù)雜但個(gè)體間的差異在縮小，海灣重心分布位置亦普遍背陸向海遷移。

2.3 岸線開發(fā)利用對(duì)海岸帶資源環(huán)境的影響

海岸線開發(fā)利用、圍填海、岸線人工化等過程帶來(lái)一系列的海岸帶資源環(huán)境問題，進(jìn)而影響和制約海岸帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3.1 導(dǎo)致岸線資源的浪費(fèi)與退化

自然岸線是海岸帶區(qū)域最基本、最寶貴的資源要素之一。過去近 70 年，中國(guó)大陸自然岸線的長(zhǎng)度和比例銳減、空間分布日益破碎化，尤其是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能多樣性突出、價(jià)值巨大的生物岸線（紅樹林、珊瑚礁、海草床等）以及潮間帶淤泥質(zhì)灘涂等的損失極為嚴(yán)重，保護(hù)工作迫在眉睫。港口岸線無(wú)序開發(fā)、資源浪費(fèi)，港口建設(shè)和布局缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)劃，受行政分割的影響，導(dǎo)致港口空間布局不合理、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、功能定位同質(zhì)化、效益低下、惡意競(jìng)爭(zhēng)等問題突出。砂質(zhì)海岸是生態(tài)功能和社會(huì)文化功能均較為突出的自然岸線，但砂質(zhì)海岸的穩(wěn)定性較差，因無(wú)序采砂、岸基工程不合理，以及風(fēng)暴潮影響等，導(dǎo)致嚴(yán)重的海岸侵蝕問題，我國(guó) 70% 左右的砂質(zhì)海岸在遭受侵蝕。自然與歷史文化遺跡、砂質(zhì)岸段、基巖岸段等旅游岸線低效益開發(fā)、不合理開發(fā)、過度開發(fā)、資源浪費(fèi)和破壞，以及岸線資源的封閉化和私屬化等問題并存。大規(guī)模圍填海導(dǎo)致部分海島的陸連化，有些海島甚至被陸地“吞噬”而完全消失。

2.3.2 加劇海岸帶的環(huán)境與生態(tài)問題

陸地區(qū)域的營(yíng)養(yǎng)鹽和污染物通過河流和雨洪過程不斷匯集于海岸帶區(qū)域，使得海岸帶成為地球上環(huán)境問題較為突出的區(qū)域。在我國(guó)，受海岸線資源開發(fā)與人工化、圍填海開發(fā)等因素影響，海岸帶企業(yè)排污、養(yǎng)殖排污、城市排污、非點(diǎn)源污染等問題異常突出，但缺乏基本的、連續(xù)的、長(zhǎng)期的監(jiān)測(cè)與觀測(cè)，監(jiān)督管理極為不足，部分岸段污染異常嚴(yán)重，海岸垃圾的數(shù)量（重量、件數(shù)）遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全球平均水平；圍填海開發(fā)導(dǎo)致濱海濕地破壞、退化、消失、破碎化等問題突出，海岸帶吸收和降解污染物、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)全球碳循環(huán)和生物多樣性保護(hù)等方面的功能退化和喪失嚴(yán)重；河口區(qū)域的問題趨于多樣化、復(fù)雜化、嚴(yán)重化：入海河流河口閘壩大量增加、河口岸線長(zhǎng)度急劇減少，陸源淡水徑流與泥沙通量減少、河口褪變?yōu)榕盼劭?，流?河口-近海系統(tǒng)陸海相互作用過程被嚴(yán)重破壞，大型河口三角洲的發(fā)育和成長(zhǎng)速度顯著下降，嚴(yán)重依賴于沿海區(qū)域河口和河道的陸海生態(tài)連通性遭到破壞；海岸線的開發(fā)利用顯著影響和改變陸海間的物質(zhì)輸運(yùn)與相互作用，影響近岸海域的水動(dòng)力、水環(huán)境和生物過程，加劇環(huán)境與生態(tài)災(zāi)害事件的發(fā)生。

2.3.3 削弱海岸帶防災(zāi)減災(zāi)的能力，加劇海岸帶的脆弱性

海岸帶是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)區(qū)、生態(tài)環(huán)境的脆弱區(qū)、氣候變化和海平面上升的敏感區(qū)。海岸帶濕地可以保護(hù)沿海城市和社區(qū)免受海平面上升和風(fēng)暴潮等極端天氣事件的影響，是極為重要的和不可替代的自然災(zāi)害的緩沖區(qū)。過去 70 年的大陸海岸線變化反映了海岸帶“人進(jìn)海退”的整體特征，這種過程是對(duì)海岸帶自然災(zāi)害緩沖區(qū)的大肆擠壓和侵占，其后果是直接或間接地加劇海岸帶（尤其是沿海的低地區(qū)域）各種自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)特征，包括：承災(zāi)體分布密度、暴露程度和脆弱性等級(jí)均顯著增加，致災(zāi)因子風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)顯著提升，原生災(zāi)害、次生災(zāi)害與衍生災(zāi)害之間相互關(guān)聯(lián)和疊加的特征愈加顯著，突發(fā)性災(zāi)害與緩發(fā)性災(zāi)害均明顯加劇，防災(zāi)減災(zāi)的成本大大提高。主要的災(zāi)害威脅有：陸源暴雨洪水、臺(tái)風(fēng)與風(fēng)暴潮、海霧、海冰、海嘯等氣象災(zāi)害，咸潮與海水入侵、海岸侵蝕、鹽堿化與土地退化、港灣泥沙沉積、港口航道淤塞等環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害，以及溢油污染、有害藻類爆發(fā)、水母爆發(fā)等近海環(huán)境與生態(tài)災(zāi)害等。

3 加強(qiáng)岸線保護(hù)和海岸帶綜合管理的建議

基于上述海岸線開發(fā)利用過程特征、存在問題以及影響特征的分析和總結(jié)，重點(diǎn)從海岸線的角度出發(fā)提出海岸帶綜合管理的政策建議。

3.1 加強(qiáng)以海岸線為重點(diǎn)的海岸帶監(jiān)測(cè)、觀測(cè)和科學(xué)研究

以較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)海岸線往復(fù)擺動(dòng)的空間區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，并向陸、海兩個(gè)方向適當(dāng)輻射，發(fā)展空天、地基和水下相結(jié)合的、立體的、長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的和連續(xù)的監(jiān)測(cè)與觀測(cè)技術(shù)體系，監(jiān)測(cè)內(nèi)容包括：自然岸線的位置變化、人工岸線的發(fā)展、圍填海動(dòng)態(tài)、河口形態(tài)變化、河口三角洲發(fā)育、海平面變化、不同類型海岸的高程變化、水下地形變化、水動(dòng)力特征、海水與地下水環(huán)境質(zhì)量、土壤或沉積物環(huán)境、大氣環(huán)境、生物組成和生態(tài)過程、多界面物質(zhì)—能量—生態(tài)過程等。其中，以岸線為主的監(jiān)測(cè)內(nèi)容，重點(diǎn)是基于中高分辨率的衛(wèi)星影像、航空影像和無(wú)人機(jī)等進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)序的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息提取，并輔之以現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，實(shí)時(shí)獲取岸線變化、圍填海動(dòng)態(tài)等方面的信息。通過發(fā)展以岸線往復(fù)擺動(dòng)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的多學(xué)科、多要素、多過程和多尺度的監(jiān)測(cè)與觀測(cè)，積累長(zhǎng)期的、規(guī)范化的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)和信息系統(tǒng)，促進(jìn)海岸帶基礎(chǔ)科學(xué)研究的發(fā)展和海岸帶科學(xué)認(rèn)知水平的快速提升，并為海岸線的保護(hù)和可持續(xù)開發(fā)利用、海岸帶綜合管理決策的科學(xué)性與有效性提供強(qiáng)有力的科技支撐。

3.2 加強(qiáng)自然岸線的保護(hù)力度，優(yōu)化人工岸線的開發(fā)利用

協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)之間的矛盾，拯救急劇減少及破碎化的自然岸線，尤其是環(huán)境和生態(tài)意義突出且具有不可替代性的潮間帶濕地岸段、生物岸線、砂質(zhì)岸線、基巖岸線等，盡快將自然岸線保護(hù)上升為國(guó)家層面的目標(biāo)、任務(wù)和戰(zhàn)略。區(qū)域?qū)用妫M快推進(jìn)岸線保護(hù)“紅線”政策，劃定岸線保護(hù)的“紅線區(qū)”，對(duì)岸線進(jìn)行分等定級(jí)和分級(jí)管理。例如，分為嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)、適度開發(fā)等類型的岸段，并因地制宜，制定有效的、可落地的岸線“紅線區(qū)”保護(hù)政策、措施以及監(jiān)督管理的體制和機(jī)制，其中，對(duì)于現(xiàn)存的為數(shù)已經(jīng)不多的自然岸線，應(yīng)搶救性地實(shí)施“嚴(yán)格保護(hù)”。同時(shí)，沿海各省市區(qū)應(yīng)編制岸線利用規(guī)劃，實(shí)施重點(diǎn)岸段保護(hù)與修復(fù)工程，整治海岸線海域空間，提升海岸空間資源價(jià)值和海岸線利用效益，實(shí)施岸線有償使用制、涉岸項(xiàng)目準(zhǔn)入制，并推進(jìn)岸線使用中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

加強(qiáng)各種人工岸線的優(yōu)化開發(fā)、合理利用和有效管理。對(duì)于環(huán)境和生態(tài)意義非常突出而且人工化程度尚較低的部分岸段，嘗試通過有效的修復(fù)和恢復(fù)，歸還其自然岸線的屬性和功能。在國(guó)家層面加強(qiáng)港口岸線的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，包括現(xiàn)有港口岸線及其配套的岸段，以及尚未開發(fā)利用的深水岸線資源，都應(yīng)該納入國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，主要強(qiáng)調(diào)港口發(fā)展的有序化，優(yōu)化沿海港口空間布局和功能定位，強(qiáng)調(diào)區(qū)域?qū)用嬉约皢蝹€(gè)港口層面的錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互利共贏，提升港口間的功能協(xié)同，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。加強(qiáng)圍填海工程、海岸工程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)，推廣環(huán)境友好的、生態(tài)負(fù)面影響較低的海岸工程技術(shù)措施；在自然岸線和低度人工化岸段區(qū)域，強(qiáng)調(diào)保灘護(hù)岸、生態(tài)護(hù)岸措施，恢復(fù)和提高海岸帶的防災(zāi)、抗災(zāi)與減災(zāi)的能力。優(yōu)化岸線功能，強(qiáng)調(diào)集中開發(fā)和廣泛保護(hù)的原則，破解岸線資源的封閉化和私屬化，尤其是具有較高文化與旅游休閑功能的岸段區(qū)域，在臨水城市，首先推進(jìn)岸段的開放化，增進(jìn)岸線區(qū)域的可達(dá)性，還優(yōu)美的岸線資源于民。

3.3 開展“恢復(fù)中國(guó)的河口”行動(dòng)，維持和強(qiáng)化河口的水文與生態(tài)連通性

“恢復(fù)美國(guó)的河口”是創(chuàng)立于 1995 年的非營(yíng)利性組織，宗旨是保護(hù)和恢復(fù)對(duì)海岸生物多樣性有重要意義的水體和土地，從而保護(hù)美國(guó)的海岸和河口。該組織倡導(dǎo)并起草《河口恢復(fù)法案》，是美國(guó)具有重要突破意義的聯(lián)邦法案，組織領(lǐng)導(dǎo)《恢復(fù)海岸及河口生境的國(guó)家戰(zhàn)略》并聯(lián)合發(fā)布《河口生境恢復(fù)的原則》，為美國(guó)的河口恢復(fù)和海岸保護(hù)作出了重大的貢獻(xiàn)[24]。建議從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)特征出發(fā)，向美國(guó)學(xué)習(xí)，制定和實(shí)施“恢復(fù)中國(guó)的河口”行動(dòng)計(jì)劃，將河口的恢復(fù)和保護(hù)作為流域綜合管理和海岸帶綜合管理共同的約束性指標(biāo)任務(wù)；具體目標(biāo)包括：在大中型河口保證充足的徑流以及恢復(fù)河口的洪泛過程，保留一定面積的沿海洪泛平原，讓中小入海河流“自由流淌”，入海河流污染物減排，水禽生境恢復(fù)，河口閘壩改造或拆除，恢復(fù)和維持“流域—河口—海岸帶”系統(tǒng)的水文和生態(tài)連通性。

3.4 以海灣為重要抓手，通過實(shí)施海灣分類管理促進(jìn)大陸海岸線的保護(hù)

中國(guó)沿海的海灣數(shù)量眾多、類型多樣，有 109 個(gè)被收錄至《中國(guó)海灣志》。海灣岸線占中國(guó)大陸海岸線的2/3 以上，而且，中國(guó)沿海的潮間帶濕地也主要分布在海灣區(qū)域，因此，建議中國(guó)的海洋功能區(qū)劃與海岸帶綜合管理加強(qiáng)海灣層面的定位、目標(biāo)和行動(dòng)。具體而言，應(yīng)以海灣為基本單元，對(duì)中國(guó)沿海的主要海灣進(jìn)行功能定位劃分并實(shí)施分類管理。例如，以生態(tài)保育為主要功能定位的海灣，應(yīng)嚴(yán)格控制海灣岸線的開發(fā)、嚴(yán)格控制通過河流排入海灣的污染物數(shù)量、嘗試恢復(fù)海灣的自然岸線和潮灘濕地、實(shí)施灘涂養(yǎng)殖退出機(jī)制、實(shí)施生態(tài)紅線制度、保持海灣的面積和形態(tài)特征；以港口和航運(yùn)為主要功能定位的海灣，應(yīng)優(yōu)化和提高岸線資源的利用效率，同時(shí)實(shí)施嚴(yán)格的水污染監(jiān)控與治理等。

3.5 建立健全法律法規(guī)，推進(jìn)海岸帶綜合管理的多部門協(xié)同和區(qū)域協(xié)同

對(duì)海岸線資源的開發(fā)利用和保護(hù)是海岸帶綜合管理的核心任務(wù)之一，只有通過建立健全法律法規(guī)以及完善管理體制和機(jī)制，方能從根本上保證海岸線的合理開發(fā)利用和有效保護(hù)。我國(guó)當(dāng)前的海岸帶管理體制總體上屬于“松散管理型”體制，即傳統(tǒng)的分工和分類管理，其缺點(diǎn)是未將海岸帶作為一個(gè)綜合的系統(tǒng)來(lái)看待，涉及海岸帶的行業(yè)性法規(guī)和管理機(jī)構(gòu)眾多，在具體管理過程中存在真空、重復(fù)或沖突，不能適應(yīng)沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和海岸帶資源環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)需求。因此，我國(guó)對(duì)海岸帶立法的呼聲日益高漲，但困擾立法進(jìn)程的難點(diǎn)主要在于海岸帶的空間范圍界定和主管部門設(shè)置 2 個(gè)方面。為此建議：（1）聯(lián)合海岸帶區(qū)域各行業(yè)的主管部門和多學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者，開展科學(xué)的海岸帶調(diào)查與區(qū)劃工作，制定合理的劃界原則和劃界方案，界定海岸帶空間范圍，并基于區(qū)劃結(jié)果確定監(jiān)督管理工作的范圍和界限；（2）增強(qiáng)和提升現(xiàn)有海洋管理部門的職能權(quán)限，或者，建立專門的海岸帶管理委員會(huì)，賦予其實(shí)施綜合管理和協(xié)調(diào)海岸帶區(qū)域各行業(yè)主管部門管理工作的職能權(quán)限。另外，建議首先開展區(qū)域試點(diǎn)工作，通過試點(diǎn)先行而不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和予以改進(jìn)，在此基礎(chǔ)上形成合理可行的海岸帶立法。

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侯西勇中科院煙臺(tái)海岸帶所研究員，博士，煙臺(tái)市政協(xié)常委、煙臺(tái)市與威海市人大常委會(huì)地方立法顧問。主要從事海岸帶土地利用變化與海岸線變化監(jiān)測(cè)、海岸帶脆弱性評(píng)估、海岸帶綜合管理等方面的研究。E-mail: xyhou@yic.ac.cn

Hou Xiyong Ph.D., professor of Yantai Institute of Coastal Zone Research, Chinese Academy of Sciences. His research covers monitoring and modeling of coastal land use change and shoreline change, coastal vulnerability assessment, and integrated coastal zone management. E-mail: xyhou@yic.ac.cn

侯西勇1劉 靜1,2宋 洋1,2李曉煒1
1 中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 北京 100049

Environmental-ecological Effect of Development and Utilization of China’s Coastline and Policy Recommendations

Hou Xiyong1Liu Jing1,2Song Yang1,2Li Xiaowei1
（1 Yantai Institute of Coastal Zone Research, Chinese Academy of Sciences, Yantai 264003, China; 2 University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China）

Extensive and profound coastline development and utilization have been found in coastal area in China due to its “engine” role of social-economic development for the whole nation. However, mainly during the past decades, natural coastline disappeared and was destroyed at an alarming rate and severe extensity, and sea reclamation become more violent. The rapid development and utilization of coastline led to series problems of resource, environment, ecology, and disaster in coastal zone, which pose serious challenges to coastal zone management and sustainable social-economic development in coastal China. In this paper, characters of coastline change in past 70 years, problems and effects of coastline development and utilization have been summarized. Then, strategy and focus of integrated coastal zone management in China were pointed out as following: to enhance monitoring, observation, and academic studies on coastal zone; to strengthen the protection of natural shoreline and optimize the artificial shoreline; to launch the action of “restore China’s estuaries” in order to maintain and strengthen the hydrological and ecological connectivity of estuaries; to implement classified management for gulfs and bays; and to establish and improve laws and regulations in order to promote cross-departmental collaboration and regional cooperation of coastal zone management.

China, mainland coastline, natural coastline, artificial coastline, reclamation, integrated coastal zone management (ICZM)

*資助項(xiàng)目：中科院戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)（XDA05130 703）、中科院重點(diǎn)部署項(xiàng)目（KZZD-EW-TZ-15），國(guó)家自然科學(xué)基金國(guó)際合作與交流項(xiàng)目（314611430 32）

修改稿收到日期：2016年10月14日