對房屋征收拆遷協(xié)議搬遷方式的法律思考

阮紹榮

房屋征收拆遷一直是全社會關(guān)注的熱點和難點問題，是引發(fā)社會矛盾的重點領(lǐng)域。房屋征收拆遷實質(zhì)上是房地產(chǎn)所有人與政府或其他組織之間利益的博弈。由于《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》）對國有土地上房屋征收作出了嚴格的法律規(guī)定，而集體土地上的和國有土地上非征收項目的房屋搬遷缺乏明確的法律規(guī)定和具體操作辦法，因而派生出了游離于房屋征收和征地拆遷以外的情形——協(xié)議搬遷方式。筆者根據(jù)實際工作中的體會，對此類情形做一些法律思考，與同行共享。

一、房屋征收搬遷類型與協(xié)議搬遷的定義

《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。

土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，使用者只享有土地使用權(quán)，這是我國土地制度的基本特征。對于國有土地上的房屋征收，《征收條例》作了明確的規(guī)定，而集體土地上房屋搬遷目前沒有專門的法律規(guī)定，只是土地管理方面的法律規(guī)定了屬于集體土地征地過程中涉及房屋及地上附著物的補償。

從實踐來看，房屋征收搬遷主要有三種類型：一是政府依法組織實施國有土地上房屋征收。在《征收條例》出臺前，適用《城市房屋拆遷管理條例》（簡稱《拆遷條例》），在對房地產(chǎn)權(quán)利人進行補償安置后實施房屋拆遷。2011年《征收條例》施行后，拆遷為征收所取代，對于因公共利益需要征收房屋的，由市縣級人民政府作出征收決定實施征收，對房屋所有權(quán)人進行補償和安置，土地使用權(quán)同時收回。二是集體土地征地過程中，按照法律規(guī)定對使用集體所有土地的集體經(jīng)濟組織成員和建設(shè)用地使用人的房地產(chǎn)實施評估補償。三是國有土地上非征收項目和辦理征地手續(xù)前的集體土地上房屋及附著物搬遷。本文所指主要是第三種情形。因此，協(xié)議搬遷方式可定義為：為了項目建設(shè)需要，對國有土地上的非征收項目的房屋和辦理征地手續(xù)前的集體土地上房屋及附著物，根據(jù)民事自治的原則，通過協(xié)商簽訂補償安置協(xié)議，給予房地產(chǎn)所有權(quán)人合理補償和安置，實現(xiàn)房屋搬遷的方式。協(xié)議搬遷方式所涉及土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移需依法辦理相關(guān)手續(xù)。

二、當(dāng)前房屋征收搬遷現(xiàn)狀與原因分析

我國的房屋征收拆遷制度經(jīng)歷了政府拆遷-市場化拆遷-政府征收的轉(zhuǎn)變過程。由于拆遷制度目的是為項目建設(shè)需要，與《憲法》和《物權(quán)法》為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的精神相悖，所以出臺了《征收條例》?！墩魇諚l例》已經(jīng)施行4年多時間，對市縣級人民政府組織實施的國有土地上房屋征收行政行為作了許多程序性規(guī)定，其實施要比拆遷規(guī)范嚴格得多。但由于《征收條例》限定征收的范圍須是為了公共利益需要，比過去縮小很多，而城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展（包括項目建設(shè)、城中村改造等）對土地的需求并沒有減少，因而出現(xiàn)了以民事的方式解決困局而打“擦邊球”的現(xiàn)象。

據(jù)筆者調(diào)查，《征收條例》實施后征收拆遷的主要特點呈現(xiàn)為：房屋征收項目少，一般城市由政府作出征收決定的項目只占三分之一左右，有些小城市和縣城城區(qū)甚至沒有征收項目。以鹽城市區(qū)為例，今年以來實施征收項目（含上年結(jié)轉(zhuǎn)）30個，占征收搬遷項目總數(shù)的26%。11個縣（市、區(qū)）有7個沒有新的征收項目。協(xié)商搬遷比例大，一般城市征地拆遷和協(xié)商搬遷占三分之二以上，甚至更多。鹽城市區(qū)今年前三個季度實施114個征收搬遷項目，其中協(xié)商搬遷項目84個、占74%，完成面積占58.6%。搬遷項目矛盾多?！墩魇諚l例》實施后征地拆遷引發(fā)的信訪矛盾總體呈現(xiàn)下降趨勢，但是因過去拆遷遺留問題和協(xié)議搬遷糾紛引發(fā)的信訪呈上升勢頭。有些已經(jīng)拆遷5年、10年，甚至更長時間的遺留問題，仍在不斷信訪和訴訟之中。協(xié)議搬遷項目一般沒有統(tǒng)一的政策標(biāo)準和規(guī)范，信息公開不夠，尺度把握上區(qū)域之間差異較大，導(dǎo)致被搬遷人訴訟和信訪比較多。分析出現(xiàn)當(dāng)前現(xiàn)狀的原因主要有兩個方面：

一是經(jīng)濟發(fā)展的需求與集約節(jié)約用地、建設(shè)用地規(guī)模從嚴控制的矛盾。城市要擴張、項目要實施，受制于老城區(qū)存量國有土地開發(fā)成本高，新征集體土地指標(biāo)緊、難度大、周期長等，基礎(chǔ)設(shè)施、項目建設(shè)、城中村改造等“邊用邊征”“先用后征”“先租后征”等現(xiàn)象比較普遍。由于土地性質(zhì)所限無法實施房屋征收，征地手續(xù)難到位難以實施征地拆遷，只能采取協(xié)議搬遷的方法解決問題。

二是城市擴張的需求與法定征收程序要求嚴、法律規(guī)范不完善的矛盾。城市擴張和更新改造必然要實施舊城區(qū)和城中村改造，歷史原因形成了國有土地和集體土地混雜交錯的狀況，按照房屋征收的程序難以進行，采用協(xié)議搬遷方法處理比較簡單。城鄉(xiāng)結(jié)合部、各類園區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)土地性質(zhì)一般仍為集體，國家層面的《集體土地上房屋征收與補償條例》尚未出臺，現(xiàn)行征地過程中對于農(nóng)民宅基地上的房屋和集體建設(shè)用地上的房屋補償沒有頂層的法律規(guī)定，在征地過程中一般也不作處理，而是留給用地過程中參照征收處理。最高法2005年曾經(jīng)有答復(fù)，行政機關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關(guān)規(guī)定，對房屋所有權(quán)人予以補償安置。這也是造成協(xié)議搬遷比例大的原因。

三、協(xié)議搬遷房屋涉及的法律問題與思考

協(xié)議搬遷方式從法理上分析應(yīng)當(dāng)屬于民事行為。根據(jù)民法意思自治的原則，簽訂協(xié)議只要體現(xiàn)當(dāng)事人的真實意圖在法律上就應(yīng)當(dāng)予以支持。協(xié)議搬遷房屋涉及以下幾個法律問題需要研究。

一是政府和基層組織在協(xié)議搬遷過程中的角色問題。在實際操作中，協(xié)議搬遷方式離不開基層組織的推進，項目建設(shè)同樣為政府行為，這就導(dǎo)致被搬遷人對將協(xié)議搬遷定義為民事行為的不認可。筆者認為，協(xié)議搬遷方案以村集體經(jīng)濟組織或其他經(jīng)濟組織為實施主體，更能體現(xiàn)民事的性質(zhì)。政府或者基層組織可以作為組織者和推動者的角色，這樣可以規(guī)避行政復(fù)議和行政訴訟的風(fēng)險。

二是搬遷協(xié)議的屬性定位和形式要求。利用民法的意思自治原則破解用地和項目建設(shè)難題應(yīng)當(dāng)把握好協(xié)議的過程和形式。協(xié)議搬遷方案應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見，協(xié)議的過程應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商，不應(yīng)違背當(dāng)事人的意愿?！缎姓V訟法》修訂后，對于房屋征收補償協(xié)議所涉及的訴訟是作為行政案件處理的，協(xié)議搬遷既然定位為民事行為，就應(yīng)避免政府和基層組織的直接介入；搬遷協(xié)議的內(nèi)容和格式也不宜采用征收協(xié)議格式，這樣能夠真正體現(xiàn)其民事性質(zhì)。

三是被搬遷人的財產(chǎn)等權(quán)益保障問題。保障被搬遷對象的實體利益是協(xié)議搬遷的核心所在。對于國有土地上的非征收項目協(xié)議搬遷，補償安置應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐姆课菡魇照吆蜆?biāo)準一致，既不能壓低也不能抬高，壓低了當(dāng)事人利益受損，抬高了會影響其他征收項目的實施。對于辦理征地手續(xù)前的集體土地上房屋及附著物的協(xié)議搬遷，其補償標(biāo)準亦應(yīng)參照國有土地上的征收標(biāo)準。根據(jù)最高人民法院2011年8月7日發(fā)布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號）規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行補償安置，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標(biāo)準的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補償費。辦理征地手續(xù)的應(yīng)當(dāng)這樣處理，在辦理征地手續(xù)前的協(xié)議搬遷更應(yīng)這樣處理，以保證集體土地使用人利益不受損害。按照《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，協(xié)議搬遷過程中，要給予宅基地使用人合理的安置，確保其居住條件不降低；辦理征地過程中，失地農(nóng)民的其他利益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行ПＵ稀?/p>

王春敏/責(zé)任編輯