高速公路建設管理存在的問題及對策研究

■石培

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高速公路建設管理存在的問題及對策研究

■石培

近年來，審計署及地方各省對高速公路建設均加大了審計力度，力求通過審計發(fā)現(xiàn)高速公路建設中存在的問題，堵塞制度漏洞，糾正違規(guī)違紀問題，發(fā)現(xiàn)違法案件線索，取得了一定的成效。本文通過對10條在建高速公路連續(xù)的跟蹤審計，揭示高速公路項目建設中的普遍性問題，并研究對策，為進一步提高高速公路建設管理水平提供一定的參考依據(jù)。

一、高速公路審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

從審計結果來看，高速公路建設存在的問題主要表現(xiàn)在招投標工作不夠規(guī)范、施工監(jiān)理等企業(yè)違法出借資質(zhì)和轉(zhuǎn)包工程、建設單位財務管理不嚴、征地拆遷管理不到位等幾個方面。

（一）招投標工作不夠規(guī)范。

一是項目未實行公開招標現(xiàn)象時有發(fā)生。隨著建設單位對招投標程序執(zhí)行的逐步規(guī)范，施工和監(jiān)理等項目通過公開招標已成為常態(tài)，但一些設計服務和材料采購包括暫定價材料等項目仍存在采用直接委托或邀請招標等方式。審計發(fā)現(xiàn)了10條高速中的96個單項采購和服務等未按規(guī)定實行公開招標，涉及合同金額達到六千多萬元；二是項目招標中有隨意確定中標人的現(xiàn)象。審計發(fā)現(xiàn)多個項目中招標人隨意確定第二或第三中標候選人為中標人；三是省級交通行業(yè)評標專家?guī)齑嬖谌藬?shù)規(guī)模不合規(guī)，更新維護不及時，年度考核流于形式等問題。審計中發(fā)現(xiàn)高速公路項目的評標中，固定的幾位專家已成為評標委員會中的“老面孔”。

（二）參建單位存在掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為。

審計發(fā)現(xiàn)，非法掛靠、出借資質(zhì)和轉(zhuǎn)包工程的企業(yè)較多。5個項目10個標段的施工單位存在掛靠、違規(guī)出借資質(zhì)和非法轉(zhuǎn)包工程行為，占審計抽查施工標段總數(shù)的13.5%。此外，違法分包項目問題也較為突出。有9個項目中共35個標段的施工單位以勞務合作的名義將專業(yè)工程分包給勞務分包單位或勞務分包單位不具備相應資質(zhì)；8個施工合同單位和1個設計合同單位將部分任務違法分包給不具備資質(zhì)的個人或單位。存在違法分包項目的標段數(shù)占審計抽查的施工、設計總數(shù)的57.9%。

（三）建設單位財務管理不嚴。

一是項目資本金不能足額到位已成為高速公路建設中長期存在的問題之一。審計發(fā)現(xiàn)所有的高速項目建設均無法按照國家規(guī)定的比例到位資本金；二是對施工單位的獎勵已成為建設單位掌握的一項很大的自由裁量權，在獎勵中的一些不規(guī)范行為時有發(fā)生，極易導致權力尋租等腐敗問題；三是建設管理費超支、超標準等現(xiàn)象在“八項規(guī)定”出臺后仍無根本性遏制。

（四）征地拆遷管理不到位。

高速公路建設過程涉及大量的土地征用、房屋拆遷等工作，目前普遍采用的模式是沿線市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立地方建設指揮部，負責當?shù)卣鞯夭疬w及其他地方事務，高速公路建設單位按一定的標準撥付地方建設指揮部辦公經(jīng)費，征地拆遷資金也一般通過地方建設指揮部層層撥付到被征地的農(nóng)戶。審計發(fā)現(xiàn)，在目前的征地拆遷模式下，各級地方政府截留、挪用征地拆遷補償費的行為屢禁不止。同時，地方建設指揮部在管理和使用辦公經(jīng)費中存在違規(guī)發(fā)放公務人員補助費、向施工單位額外收取辦公經(jīng)費、辦公經(jīng)費中業(yè)務招待費支出超標準等種種不規(guī)范的行為。此外，在高速公路建設中，項目建設所需取、棄土場、施工單位場站和施工便道等臨時用地未批先用的現(xiàn)象較為普遍，對耕地的保護意識亟待提高。

二、高速公路審計發(fā)現(xiàn)問題的原因分析

（一）行業(yè)藩籬未能全面拆除，投融資體制改革滯后。

目前，承擔高速公路建設的法人主體一般都是各個省屬的交通建設投資公司，這些公司均成立了包括設計、監(jiān)理、物資供應等眾多圍繞公路建設的分子公司，分子公司依靠其特殊的地位在高速公路建設中獲得其所從事的業(yè)務項目。同時由于建設單位大多采取自行組織招標的方式，招投標相關制度執(zhí)行不嚴，招投標過程缺乏有效制約，一些不規(guī)范行為時有發(fā)生。此外，高速公路建設的投資主體單一，主要依靠國有交通建設投資企業(yè)，建設資金主要依靠向政策性銀行和商業(yè)銀行貸款，未能充分吸引社會資本參與，投融資體制改革滯后，融資渠道單一，市場在配置資源中難以起到?jīng)Q定性作用。

（二）市場信用體系建設不完善，監(jiān)管機制不健全。

按照交通部門規(guī)定，為建立公路建設市場信用體系，必須對參加公路建設的施工、監(jiān)理、設計等單位進行信用評價，其中守法評價的主體是各級交通部門，履約信用評價的主體是建設單位。近年來，盡管各級交通管理部門積極采取措施，加強對參建單位的監(jiān)管，但受利益驅(qū)使，參建單位違法手段花樣不斷翻新，違法行為具有較大的隱蔽性，交通部門監(jiān)管手段有限，監(jiān)管難以到位，對參建單位守法評價難以做到全面、客觀。建設單位對參建單位的履約信用評價，因評價對象是其所屬企業(yè)或者是長期合作的企業(yè)，影響客觀評價的因素較多，只要參建單位沒有出現(xiàn)大的違約或造成嚴重后果，建設單位往往不會給予負面評價。市場信用體系建設不完善，監(jiān)管機制不健全，導致施工企業(yè)等參建單位違法成本低，出借資質(zhì)、掛靠等違法行為屢禁不止，甚至一些“中”字頭的央企也參與其中，建設市場環(huán)境亟待凈化。

（三）建設管理水平有待提高，征遷管理工作亟待加強。

近年來，高速公路建設管理工作雖然取得了長足進步，但與標準化、精細化管理的要求相比仍存在一定差距。一是未能建立符合實際的現(xiàn)代工程建設管理制度體系。長期以來，建設單位重公路項目建成數(shù)量和速度，對項目管理規(guī)范化建設重視不夠。一些習慣性思維和做法導致國家財經(jīng)法規(guī)和建設管理制度得不到全面落實，如隨意開支、虛增建設成本等；二是沿線地方政府承擔的征地拆遷工作管理水平普遍不高。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時抽調(diào)人員組建的建設指揮部，是項目建設期間成立的臨時機構。審計顯示，這些機構內(nèi)部管理不規(guī)范，外部缺乏有效的監(jiān)督，遵紀守法不嚴。高速公路建設單位撥入地方建設指揮部的工作經(jīng)費等，未納入當?shù)刎斦A算管理，資金游離于地方政府的監(jiān)管之外，各種不規(guī)范行為時有發(fā)生。

三、高速公路審計發(fā)現(xiàn)問題的解決對策

（一）嚴格規(guī)范招投標行為，進一步開放高速公路建設市場。招投標工作的不規(guī)范，既是阻礙高速公路建設發(fā)展的制約性因素，又是滋生腐敗的溫床，必須進一步拆除行業(yè)藩籬，創(chuàng)造更加公平的市場競爭環(huán)境。一是要健全和強化高速公路建設招投標工作的領導、管理和監(jiān)督機制，對招標、投標、開標、評標和定標各環(huán)節(jié)實行全程跟蹤，重點監(jiān)管，堅決查處圍標、串標等違法行為；二是要積極推進國有交通建設投資企業(yè)部分下屬公司的脫鉤改制工作，將參與公路建設的設計、監(jiān)理、物資供應等所屬公司全面推向市場；三是應進一步建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展的高速公路投融資體制，實現(xiàn)投資主體多元化、融資渠道多層次和投資方式多樣化。

（二）強化質(zhì)量意識，確保高速公路建設質(zhì)量。高速公路建設質(zhì)量是政府和社會各界關注的熱點，關系國家和人民的生命、財產(chǎn)安全。一是各級交通主管部門要完善交通建設市場信用體系建設，進一步加大交通建設市場監(jiān)管力度，嚴肅查處掛靠、出借資質(zhì)等違法行為，凈化建設市場環(huán)境。二是建設單位要加強工程建設管理，強化質(zhì)量意識，督促施工、監(jiān)理企業(yè)嚴格履行合同約定，對違背合同的行為要對照約定進行處罰，確保工程建設質(zhì)量。

（三）加強建設資金管理，進一步提高財務管理水平。一要加強資金籌集管理。建設單位要創(chuàng)新舉措，拓寬資本金籌集渠道，保證資本金足額到位，降低項目投資風險；二要加強各項費用支出管理。建設單位應根據(jù)國家現(xiàn)行財經(jīng)法規(guī)，建立健全適合高速公路建設實際的各項費用支出制度，完善費用支出控制，強化監(jiān)管，確保建設資金安全、有效使用。

（四）加強征地拆遷工作管理力度，規(guī)范地方辦公經(jīng)費使用。一是國土部門和地方政府要切實加強對臨時用地的監(jiān)管，加大執(zhí)法力度，按照最嚴格的土地保護政策要求，采取動態(tài)跟蹤、動態(tài)監(jiān)管等有效措施，加強監(jiān)管，切實保護耕地；二是建設單位和地方政府應加強對征地拆遷資金的管理，據(jù)實撥付征地補償費用，確保征地拆遷資金合法、合規(guī)使用；三是相關部門應制定統(tǒng)一的重點建設項目地方工作經(jīng)費標準和經(jīng)費使用管理辦法，加強對重點建設項目地方工作經(jīng)費的監(jiān)管；四是地方政府應將建設單位撥入的工作經(jīng)費納入當?shù)刎斦A算統(tǒng)一管理，接受相關部門的監(jiān)督。

（作者單位：安徽省審計廳）