合同節(jié)水管理模式發(fā)展與國外經(jīng)驗借鑒

尹慶民，劉德艷，焦曉東

(河海大學商學院，南京 211100)

“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”。2011年中央1號文件已明確我國要實施最嚴格的水資源管理制度，并且確定了水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線等“三條紅線”。2012年國務院發(fā)布《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，提出2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內(nèi)，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40 m3以下。據(jù)水利部2013年《中國水資源公報》，2013年全國用水總量達到6 183.45億m3，而近十年的平均增速為1.22%，預計2030年將超過紅線592.7億m3。因此，水資源短缺、水污染嚴重和水生態(tài)惡化等問題仍然是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。然而解決缺水、治理水污染、修復水生態(tài)，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是節(jié)水，而節(jié)水光靠政府努力遠遠不夠，更需引入社會參與。

合同節(jié)水管理是通過引入社會化節(jié)水(含生態(tài)修復、水環(huán)境治理)服務公司參與節(jié)水改造，節(jié)水服務公司與節(jié)水用戶以契約形式約定節(jié)水目標，共享節(jié)水收益的一種投資方式[2]。 我國“十三五”規(guī)劃中強調(diào)“全面節(jié)約和高效利用資源”，“堅持節(jié)約優(yōu)先”，“建設節(jié)水型社會”，“推行合同節(jié)水管理”[1]。2014年11月，李克強總理在水利部考察時也提出充分利用民間資本參與水利運營管理，結(jié)合合同能源管理模式探索合同節(jié)水管理。

肖新民[3]從多方面闡述合同水資源管理，強調(diào)市場在水資源管理中的作用。黨的十八大也確定了市場在資源配置中的決定性地位。注重政府引導與保障、市場決定配置的發(fā)展模式是當前水資源管理的重要方向。王華等借鑒合同能源管理對合同節(jié)水管理模式及其運行機制框架進行初步探索[2]。趙立敏通過對我國首個合同節(jié)水管理試點河北工程大學的合同節(jié)水管理實施情況調(diào)查，總結(jié)我國合同節(jié)水管理的啟示與經(jīng)驗并分析了發(fā)展前景[4]。

由于合同節(jié)水管理概念在我國剛剛提出，目前在我國只有一個試點單位河北工程大學，并未廣泛推廣，相關(guān)研究也基本處于空白狀態(tài)，而合同節(jié)水管理在國外早有應用，有豐富的實踐經(jīng)驗。美國田納西州的金絲波頓市是州內(nèi)第一個通過合同水資源管理項目的城市。早在2000年，為了加強水資源行業(yè)的管理，亞美尼亞政府也引進了合同水資源的管理項目，經(jīng)過4 a的實施，水耗得到了有效的降低，大大提高了供水效率。本文對合同節(jié)水管理概念和內(nèi)涵作了進一步梳理，總結(jié)目前國內(nèi)外合同節(jié)水管理發(fā)展3種主要模式：節(jié)水量保證模式、節(jié)水效益分享模式和節(jié)水服務托管模式。分析借鑒國外3種模式的典型代表：美國田納西州合同節(jié)水管理項目、東歐亞美尼亞合同節(jié)水管理項目與阿曼蘇丹國合同節(jié)水管理項目等項目經(jīng)驗，提出我國合同節(jié)水管理模式的發(fā)展建議。

1 合同節(jié)水管理概念、內(nèi)涵和框架

1.1 合同節(jié)水管理的概念和內(nèi)涵

合同節(jié)水管理是涉水企業(yè)為減少水資源損耗、提高水資源供應及使用效率，通過與節(jié)水服務公司簽訂合同的方式，由節(jié)水服務公司提供技術(shù)服務，涉水企業(yè)根據(jù)節(jié)水服務公司服務而產(chǎn)生的節(jié)水量或節(jié)水效益支付費用的一種水資源管理模式。對于合同節(jié)水管理模式需要明確以下內(nèi)涵。

(1)涉水企業(yè)包括供水單位和用水單位。Solmes[5]研究認為合同節(jié)水管理根據(jù)水資源需求和供應角度分為水資源需求側(cè)項目和水資源供給側(cè)項目。水資源需求側(cè)項目關(guān)注用水效率，而水資源供應側(cè)項目關(guān)注供水效率。因此，在水資源的相關(guān)利益主體包括需求側(cè)用水單位和供給側(cè)供水單位。

(2)水資源損耗及效率的確定。用水單位主要關(guān)注水資源的使用效率，減少水資源的不合理利用。而供水單位主要關(guān)注供水過程中水資源損耗，可以分為兩部分：真實水損耗和表觀水損耗[6]。真實水損耗是水資源在從供水企業(yè)到最終消費者之間分配時產(chǎn)生的水損耗。表觀水損耗是由于技術(shù)缺陷故障、水計量錯誤、偷水等原因?qū)е碌墓┧髽I(yè)不能準確計量消費者水消費量的水損耗[7]。在國外文獻中，由于真實水損耗和表觀水損耗而導致的供水企業(yè)收益減少統(tǒng)稱為“無收益水”(Non-revenue Water)[8]。其相互關(guān)系如表1所示。

表1 各類水損耗相互關(guān)系表

(3)合同節(jié)水管理以合同管理為基礎。節(jié)水服務公司利用技術(shù)優(yōu)勢作為第三方服務公司為涉水企業(yè)提供水資源審計、節(jié)水診斷、節(jié)水項目設計、項目融資、設備采購、工程施工、人員培訓、節(jié)水量監(jiān)測、改造系統(tǒng)運行、維護和管理等服務[3]。其收益來源是由節(jié)水服務而得到的節(jié)水效益，收益分配由合同約定。

(4)合同節(jié)水管理的實質(zhì)是用節(jié)約的費用支付節(jié)水項目的全部成本的節(jié)水業(yè)務模式，其核心問題是轉(zhuǎn)化經(jīng)濟效益與轉(zhuǎn)化節(jié)水減排的成本投入的市場操作[2]。從融資的角度看，涉水單位通過合同節(jié)水管理模式是用“未來的”的節(jié)水收益支付“現(xiàn)在的”節(jié)水全部成本。

1.2 合同節(jié)水管理模式框架

國外有關(guān)合同節(jié)水管理中主要應用3種模式：節(jié)水量保證模式、節(jié)水效益分享模式和節(jié)水服務托管模式。

(1)節(jié)水量保證模式。節(jié)水量保證模式下，節(jié)水服務公司在合同中承諾涉水公司一定比例的節(jié)水量，由節(jié)水服務公司來承擔項目合同期內(nèi)的所有風險。如果節(jié)水服務公司沒有完成承諾的節(jié)水量，則節(jié)水服務公司需要承擔未能達到的部分的節(jié)水費用，其實質(zhì)上相當于支付未完全履行合同義務的違約金。如果節(jié)水量超過合同承諾節(jié)水量，則超過部分的節(jié)水量效益由雙方按照約定比例共享。合同期之后的節(jié)水效益完全歸于客戶所有。在合同期的節(jié)水費用由客戶按照自己的信用融資，承擔信貸風險。因此，只有當利率比較低且節(jié)水服務公司能夠保證節(jié)水效益能夠彌補客戶融資的利息和本金時，項目才可能成立。其模式示意圖如圖1所示。

圖1 節(jié)水量保證模式示意圖

(2)節(jié)水效益分享模式。節(jié)水效益分享模式下，節(jié)水服務公司向涉水企業(yè)保證最終的節(jié)水效益，并在約定的年限內(nèi)按照約定的比例分享項目實施后的收益。節(jié)水效益不僅與節(jié)水量相關(guān)，而且與水資源價格相關(guān)。項目融資由節(jié)水服務公司承擔，項目貸款會體現(xiàn)在節(jié)水服務公司的資產(chǎn)負債表上，這對節(jié)水服務公司的現(xiàn)金流水平和資產(chǎn)負債比例要求較高。在項目合同運行期間，節(jié)水服務公司實際上承擔了項目運行和融資兩項風險。其模式示意圖如圖2所示。

圖2 節(jié)水效益分享模式示意圖

(3)節(jié)水服務托管模式。節(jié)水服務托管模式下，水資源管理單位將提高供水效率或者供水服務的相關(guān)項目全部委托節(jié)水服務公司進行管理。節(jié)水服務公司則根據(jù)實際需要進行項目改造，在運營維護、人力資源、體制框架等等方面進行服務，并且按照合同約定擁有全部或者部分的水資源的節(jié)約效益。

2 國外合同節(jié)水管理模式案例分析

2.1 美國田納西州合同節(jié)水管理項目

2008年，美國田納西州的金絲波頓市進行了一項水資源審計，發(fā)現(xiàn)整個城市每年大約有12億加侖水因為水配給系統(tǒng)中的泄露或者水管破裂而損耗[9]。應用水損耗管理系統(tǒng)能夠幫助城市降低環(huán)保成本、運營成本，然而這項工程需要非常大的財力支持。為了不增加稅收、動用儲備基金，金絲波頓與節(jié)水節(jié)能公司Johnson Controls合作，利用合同節(jié)水管理項目來減少水資源損耗，水資源配給系統(tǒng)的健康綠色化。

Johnson Controls通過關(guān)鍵租戶融資、資本租賃、PACE債券(Property-Assessed Clean Energy Bonds)等多元化的融資方式保證項目資金[10]。關(guān)鍵租戶融資是由業(yè)主將融資的義務轉(zhuǎn)給其具有關(guān)鍵地位的租戶來進行融資。而在資本租賃中，高效率的設備被視作資本設備由Johnson Controls擁有并且租賃給供水單位。在合同結(jié)束時，該設備轉(zhuǎn)為供水單位擁有。資本租賃方式使設備不在供水單位的資產(chǎn)負債表中，在減少稅費繳納方面具有優(yōu)勢。PACE債券又稱稅費留置權(quán)融資，由政府借款保障。通過PACE債券，Johnson Controls可以向?qū)ｉT為節(jié)能項目設立的市政融資項目借款，之后可以在20 a后根據(jù)資產(chǎn)繳稅單繳納融資費用。

在項目合同期，項目對供水檢漏系統(tǒng)、度水表計量兩項內(nèi)容進行了改進。在供水檢漏系統(tǒng)方面，為降低真實水損耗金絲波頓安裝了自動檢漏系統(tǒng)。該系統(tǒng)可以在不影響城市日常活動的情況下，根據(jù)測量的散射于供水管道內(nèi)部噪音和振動的頻率來確定泄漏點和管道斷裂點，以此識別水配給系統(tǒng)的泄露點，并作出優(yōu)先順序修理的決策。在度水表改進方面，為了減少表觀水損失，金絲波頓對老化的、不準確的度水表進行了更換。新的度水表能夠與移動AMR系統(tǒng)(Automated Metering Reading System)相連。為了保證水配給網(wǎng)絡與收費系統(tǒng)更加有效，節(jié)水節(jié)能公司會每季度召集專家來協(xié)助核查金絲波頓的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，績效管理工程師還會監(jiān)控分析數(shù)據(jù)。

金絲波頓合同節(jié)水管理項目是典型的節(jié)水效益分享模式的合同節(jié)水管理項目。Johnson Controls為金絲波頓保證項目的節(jié)水效益，承擔項目融資，并且承諾在沒有達到預定收益時要補償沒有實現(xiàn)的收益。而金絲波頓通過增加的收費和減少的運營維護成本來支付項目費用維持項目運營。Johnson Controls針對兩項內(nèi)容為金絲波頓更新基礎設施，并提供工程服務、設備安裝及試運行服務。通過該項目，金絲波頓實現(xiàn)了財務上的自由。新的檢漏系統(tǒng)和AMR系統(tǒng)也幫助金絲波頓發(fā)現(xiàn)了116個配給線的泄漏點和斷裂點。經(jīng)過修理之后每分鐘可減少1 200加侖水的水損失。17 a的合同期結(jié)束，預計可實現(xiàn)1 500萬美元的保證收益。

2.2 東歐亞美尼亞合同節(jié)水管理項目

亞美尼亞是東歐的內(nèi)陸國家，屬亞熱帶高山氣候，氣候相對比較干燥。早在2000年，為了加強水資源行業(yè)的管理，亞美尼亞政府出臺了一系列改革法案。其中包括《水法》，它介紹了一系列的水資源管理的現(xiàn)代化理念，引進了合同節(jié)水管理項目。改革還將水資源監(jiān)督和運營分成獨立的部門。由國家水系統(tǒng)委員會(SCWS)負責對水資源進行優(yōu)化管理，公共服務監(jiān)督委員會(PSCR)負責行業(yè)標準規(guī)定的制定，水資源管理局(WRMA)負責發(fā)放水資源使用許可證。亞美尼亞水資源實行公有制，但是國有的水資源系統(tǒng)可以由國家或者私有部門進行管理。亞美尼亞水及污水公司(AWWC)是亞美尼亞最大的水資源管理公司之一。

AWWC于2004年8月與法國公司SAUR簽訂了一項為期4 a的合同節(jié)水管理項目[11]。項目的實施費用由AWWC負責向世界銀行籌集，每月支付SAUR固定的費用以及根據(jù)SAUR項目完成程度的“項目實施津貼”，但是并沒有相關(guān)的懲罰性措施。

該項目服務了亞美尼亞的10個區(qū)域，包含37個城鎮(zhèn)和280個村莊，合計70萬人。由AWWC全權(quán)負責水資源的管理、運營和維護。由SAUR負責針對提高供水效率和服務效率的項目設計，并且負責相關(guān)的采購。在具體運營方面，由AWWC的管委會負責協(xié)調(diào)監(jiān)督合同實施的各項工作，由政府任命的技術(shù)專家組負責對項目實施進行專門監(jiān)督并向管委會提供建議，由管委會選擇的獨立的審計機構(gòu)來審計項目實施成果，并核算要支付SAUR的激勵津貼。

在融資方面，AWWC的所有成本都是由政府稅收和政府補貼承擔。政府稅收由PSCR審核確認，根據(jù)用戶用水量和污水排放量確認，包含用水稅、污水收集稅和污水處理稅。項目的初期準備和支付給SAUR運營的固定成本由AWWC向世界銀行借款。世界銀行為采購、服務運營以及水網(wǎng)基礎設施的投資提供經(jīng)濟支持。

亞美尼亞的項目屬于節(jié)水量保證項目，經(jīng)過4 a的實施，其水耗得到了有效的降低，供水效率得到了提高，水相關(guān)的稅費也得到了增加。亞美尼亞的項目能夠積極引進國際水資源管理公司，讓水資源管理更符合國際標準。

2.3 阿曼蘇丹國合同節(jié)水管理項目

阿曼蘇丹國位于阿拉伯半島東南部，全國大部分地區(qū)屬熱帶沙漠氣候。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，阿曼面臨著用水需求急劇增加和服務質(zhì)量要求不斷提高的兩大挑戰(zhàn)。因此，2011年阿曼公共水電管理局(PAEW)與法國水務管理公司Veolia簽訂了一項為期5 a的水資源管理合同。該項目包含提高運營效率、人力資源開發(fā)、轉(zhuǎn)型客戶導向型組織、助推成為世界級公益性供水企業(yè)4個方面[12]。

在提高運營效率方面。PAEW每年投資1 500萬元，阿曼里亞爾不斷擴大供水服務范圍。Veolia通過整合資產(chǎn)生命周期，優(yōu)化運營支出，提高資產(chǎn)管理效率。PAEW與Veolia將戰(zhàn)略水資源運營維護內(nèi)部化，加強了對供水服務的承包商的監(jiān)控，保證供水服務的持續(xù)性。Veolia通過技術(shù)及融資上的優(yōu)勢，從監(jiān)控區(qū)域的設置、撿漏過程到必要的資產(chǎn)重組，實現(xiàn)水資源節(jié)約，最后通過水質(zhì)量監(jiān)控項目提高供水質(zhì)量。

Veolia的專家組直接在企業(yè)中進行水資源管理服務。其管理服務非常全面，涉及運營維護(O&M)、水質(zhì)量、客戶服務、項目執(zhí)行、規(guī)劃和資產(chǎn)管理、技術(shù)標準、IT服務、健康衛(wèi)生及環(huán)境服務、質(zhì)量管理、人力資源管理等。

該項目屬于典型的節(jié)水服務托管型合同水項目。在項目實施過程中，Veolia同時提供持續(xù)的戰(zhàn)略和運營工程支持，建成了數(shù)據(jù)化采集與控制系統(tǒng)(SCADA)、實驗信息管理系統(tǒng)(LIMS)、計算機維護管理系統(tǒng)(CMMS)等系統(tǒng)，建成10個區(qū)域性控制室和國家級控制室，人力資源培訓數(shù)得到4.6倍增長，預計2015年末將水資源損耗降低到30%以內(nèi)。

2.4 國外合同節(jié)水管理的經(jīng)驗借鑒

美國田納西州、亞美尼亞和阿曼的合同節(jié)水管理項目涵蓋了合同節(jié)水管理項目的3種主要類型，且都較成功。在合同節(jié)水管理的國外項目組中，還有眾多的成功案例，如烏干達、烏克蘭、哈薩克斯坦、印度、巴西、塔桑尼亞和布基納法索等等。通過歸納總結(jié)，值得借鑒的經(jīng)驗主要有以下幾個方面。

(1) 制度改革，積極引入市場機制。制度與政策環(huán)境是影響合同水項目實施的重要因素。美國是市場機制發(fā)達的國家，也因此合同水項目在美國實施更加普遍。亞美尼亞在合同水項目實施以前便進行了一系列的制度改革，使水資源管理部門公司化、私有化。而阿曼的合同水項目則通過項目實施使水資源管理更加具有靈活性。諸如印度、烏干達、烏克蘭等國家的合同水項目也都是在制度改革之后積極引入市場機制的基礎上才得以有效實施。

(2)簡政放權(quán)，政府職能轉(zhuǎn)變。亞美尼亞的制度改革中，在引入市場機制的同時，也在不斷使政府的職能進行轉(zhuǎn)變。政府從水服務的提供者轉(zhuǎn)向制度規(guī)定者和立法的執(zhí)行者，水資源管理的具體運營由具體公司負責。這種轉(zhuǎn)變同樣也發(fā)生在印度、烏干達和烏克蘭等國家。通過職能的轉(zhuǎn)變使得水資源管理更加具有活力，有助于合同水項目的實施。

(3)更加開放，積極引入國際資本技術(shù)。亞美尼亞、阿曼蘇丹國在水資源管理方面技術(shù)相對落后的情況下，都積極引入國際的資本和技術(shù)。亞美尼亞委托法國公司SAUR進行技術(shù)改進，并從世界銀行進行借款。阿曼則與Veolia合作，直接由國外公司進行整個項目的實施。積極引入國際資本技術(shù)也推動了政府在法律與制度上的改革，更加與國際接軌。水資源部門進一步開放是合同水項目實施的助推劑。

(4)融資多元，不斷創(chuàng)新融資方式。美國Johnson Controls通過租戶融資、融資租賃、PACE債券等方式進行融資，亞美尼亞積極向世界銀行借款引入國際資本。通過融資的多元化為合同水項目提供資金支持，是合同水項目實施的保障。

3 我國合同節(jié)水管理發(fā)展建議

合同節(jié)水管理源于合同能源管理。在我國合同能源管理的發(fā)展過程中，法律政策問題、融資問題、信用體系問題、節(jié)能效果標準問題以及人才技術(shù)問題等是阻礙合同能源管理發(fā)展的重要原因[13]。合同節(jié)水管理兼具有合同能源管理的特點，同時又具有其自身的特色?？偨Y(jié)國外合同節(jié)水管理模式發(fā)展相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合我國合同能源管理，提出合同節(jié)水管理模式發(fā)展相關(guān)建議。

(1)完善落實相關(guān)水資源管理政策法規(guī)。2010年國務院發(fā)布《關(guān)于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知》，從資金支持、稅收扶持、會計制度和金融服務等方面明確合同能源管理發(fā)展的方案。由于合同節(jié)水管理并未廣泛實施，尚無具體合同節(jié)水管理發(fā)展方案，因此亟須出臺系統(tǒng)性合同節(jié)水管理相關(guān)政策方案。2012年國務院發(fā)布《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，從水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污等3個方面進行紅線管理。然而政策在法律上不具備法律效力，其強制性也得不到保障。1998年國家頒布的《水法》，1984年頒布的《水污染防治法》，以及《防洪法》、《水土保護法》等是我國現(xiàn)行水資源相關(guān)的法律。但是這些法律沒有具體細致地針對水資源管理。因此，在當前“依法治國”的背景下，當前需要對水資源管理進一步出臺法律法規(guī)，推行“依法治水”，進一步推動水資源管理的法制化。

(2)充分發(fā)揮市場引導作用，建立綜合性融資平臺。在我國合同能源管理的發(fā)展過程中，制約其發(fā)展的重要原因之一是融資難問題。主要原因是：第一，合同項目一次性的投資比較大，項目回收期比較長，變現(xiàn)能力弱；第二，金融機構(gòu)對節(jié)能服務無法進行準確估值，導致合同能源服務公司的風險極易被高估；第三，項目形成的資產(chǎn)依附性強，不能獨立于企業(yè)的生產(chǎn)主流程之外，使得金融機構(gòu)不愿意將其資產(chǎn)進行抵押。而在水利行業(yè)，國家“十二五”期間對水利發(fā)展和水資源的利用提供了強有力的政策支持，國內(nèi)金融機構(gòu)和相關(guān)中介也開始關(guān)注水利行業(yè)。因此，節(jié)水服務公司在融資發(fā)展上具有一定的政策優(yōu)勢。但是，目前我國節(jié)水服務公司發(fā)展不成熟，還需考慮融資難問題。為推進合同節(jié)水管理，我國可以借鑒美國田納西州設立專項擔?；?，為合同節(jié)水管理項目提供擔保。鼓勵金融機構(gòu)、風險投資、種子資金和專項基金等金融服務進入節(jié)水服務領(lǐng)域，形成綜合性的金融服務平臺，為合同節(jié)水項目的開展提供充足資金。

(3)完善制度建設，引導建立嚴格的技術(shù)評鑒制度。為了防止出現(xiàn)像我國合同能源管理中部分節(jié)能服務公司利用客戶對節(jié)能知識的缺乏而欺詐性制定基準線，以此非法獲利的情況?？梢砸龑Ы⒁試栏駵嗜霝闇蕜t的技術(shù)評鑒制度，保證合同節(jié)水管理的過程中，項目完成情況的評價體系的客觀、公正、嚴謹。如美國在該方面采用通用的驗證和測試(M&V)標準，之后美國能源部又編制了《聯(lián)邦政府節(jié)能小牧和測試指南》。我國需要引導社會組織建立權(quán)威的技術(shù)評價中介機構(gòu)，按照公正、公平、公開的原則，根據(jù)可靠技術(shù)，對合同節(jié)水管理項目的節(jié)水量、節(jié)水效益、水循環(huán)利用的效率等指標進行評價。與此同時，完善企業(yè)信用評價體系，對節(jié)水服務公司的信用資質(zhì)進行有效監(jiān)督核查，構(gòu)建良好的市場競爭環(huán)境。

(4)完善責任與激勵機制，提高節(jié)水服務公司的積極性。在水資源效率的提高上，應該從正強化與負強化兩方面入手。一方面可以政府補貼激勵，另一方面也可以法律行政推動，讓拉力和推力共同發(fā)揮作用。如日本利用法律和政令強制要求各政府機構(gòu)、各耗能單位以及各大型中型企業(yè)必須在規(guī)定時間內(nèi)降低損耗。在激勵方面，可以從財政政策、稅收優(yōu)惠、金融扶持等措施激勵。財政政策以財政補貼的形式鼓勵節(jié)水服務公司發(fā)展。稅收優(yōu)惠主要通過稅收減免或增加費用扣除等方式減少節(jié)水服務的總支出。金融扶持通過利率優(yōu)化可以降低節(jié)水服務公司的融資成本。另外，政府可以推廣試驗、示范項目，對合同節(jié)水管理的適用性、可靠性以及效益進行評估，為進一步發(fā)展提供依據(jù)。

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