法治型政府視閾下地方政府權(quán)力清單制度研究

羅　敏

(廣西師范大學(xué)　政治與管理學(xué)院；廣西 桂林　541004)

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法治型政府視閾下地方政府權(quán)力清單制度研究

羅敏

(廣西師范大學(xué)政治與管理學(xué)院；廣西 桂林541004)

摘要：權(quán)力清單制度是法治型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，是新常態(tài)下全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的重要步驟，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。立足地方政府權(quán)力清單制度的基本內(nèi)涵與現(xiàn)實價值，對地方政府權(quán)力清單制度的路徑選擇進行探討，讓政府權(quán)力在法治框架內(nèi)公開透明地運行，為法治型政府的構(gòu)建提供改革新思路。

關(guān)鍵詞：權(quán)力;地方政府;法治型政府;權(quán)力清單制度

近年來，地方政府權(quán)力清單制度快速進入公眾的視野。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推行各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。黨的十八屆四中全會進一步指出,“加快建設(shè)法治政府，推行政府權(quán)力清單制度”?？梢?，在全面深化改革的社會轉(zhuǎn)型期，推行地方政府權(quán)力清單制度已經(jīng)成為法治型政府建設(shè)的一項重要任務(wù)。

一、權(quán)力清單制度的基本內(nèi)涵

權(quán)力清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)力的合法行使范圍，清單以外就是行政權(quán)力不能隨意進入的范圍[1]90-95。所謂權(quán)力清單制度，即政府及其行政部門在對其所行使的公共權(quán)力進行全面梳理的基礎(chǔ)上，然后按照相關(guān)的法律、法規(guī)界定政府各個部門、各個崗位的職責與權(quán)力范圍，將權(quán)責目錄、執(zhí)行主體、相應(yīng)的法律依據(jù)、詳細的權(quán)力行使程序等以列清單的方式進行分類和圖解，并向社會公布。

(一)明確權(quán)力本身的自然屬性

現(xiàn)代社會主義民主社會的體制下，政府的權(quán)力主要是來源于社會所有成員的讓與或授權(quán)，作為權(quán)力責任主體的地方各級政府及其工作部門承擔著治理社會公共事務(wù)以及維護社會群體公共利益的職責和使命，并享有一定的調(diào)控、影響該社會群體的特殊權(quán)威力量，也就是一定范圍內(nèi)的權(quán)力[2]108-112。權(quán)力作為國家政府維護群體共同利益以及建立安定社會秩序的有效手段，它與物理學(xué)中的“力”是有共同之處的，權(quán)力也具備大小、方向以及作用點三要素。就權(quán)力的大小而言，權(quán)力應(yīng)該受法律的約束，一方面權(quán)力不應(yīng)太大，否則容易使政治生態(tài)環(huán)境失衡、經(jīng)濟市場秩序混亂、社會公平競爭缺失；另一方面,權(quán)力不應(yīng)過小，否則不利于社會公共事務(wù)的治理以及政府維護社會群體的公共利益，造成政府權(quán)力的流失。就權(quán)力的方向而言，不僅是地方政府對社會的管理與調(diào)控，還應(yīng)有公民對政府的讓與或授權(quán)，以及公民參與權(quán)力的決策，實現(xiàn)公權(quán)力在政府與公民之間的良性互動。就權(quán)力的作用點而言，法律有明文規(guī)定權(quán)力的職責與權(quán)限，選擇作用點不能超越法律的范疇，否則就會導(dǎo)致越權(quán)、越位。

(二)明確權(quán)力界定的職責權(quán)限

清華大學(xué)程文浩教授認為：“權(quán)力清單制度就是把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督?！盵3]推行權(quán)力清單制度，必須遵循職權(quán)法定、邊界清晰、主體明確、運行公開原則，使政府機關(guān)職權(quán)的設(shè)定依照法律、法規(guī)、規(guī)章進行，嚴格實行依法辦事，明確政府各部門的職責和權(quán)力范圍、邊界，進一步理順政府和市場的關(guān)系，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力提供健康權(quán)力的支持和保障[4]38-43。地方政府及其各部門實施社會管理、開展行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)，都要在法定范圍內(nèi)進行，體現(xiàn)法治政府對行政主體行使權(quán)力的要求。因此，要讓政府有權(quán)而不“任性”，就必須界定好政府的權(quán)力邊界，確保政府做到“法無授權(quán)不可為，法定職責必須為”。

(三)明確權(quán)力運行的法定程序

政府權(quán)力清單制定的過程中，應(yīng)遵循層級簡捷化、流程優(yōu)質(zhì)化、效率高效化、服務(wù)便民化的原則，分析各項權(quán)力的法定程序，把準權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，理順每個節(jié)點的內(nèi)在聯(lián)系，改良權(quán)力運行流程，固化業(yè)務(wù)辦理程序，科學(xué)繪制權(quán)力運行軌跡圖、時限表，明晰權(quán)力運行的邊界與步驟。政府必須按照職權(quán)法定、權(quán)責一致的原則，從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題[5]17-19。權(quán)力行使過程中，地方政府既不能瀆職“不作為”，也不能超權(quán)“亂作為”，權(quán)力決策要符合法律規(guī)定，權(quán)力執(zhí)行要遵守法定程序。然而，權(quán)力天生具有擴張性，只要有權(quán)力存在，權(quán)力的自利和尋租就是不可避免的[6]65-66。因此，進一步加強公共權(quán)力的督查、梳理、明晰、透明公開工作，對于地方政府各部門之間的權(quán)力職責、分工合作關(guān)系，將以法定形式固定下來，給公共權(quán)力套上制度的“枷鎖”，為法治型政府建設(shè)提供制度化保障。

二、權(quán)力清單制度的現(xiàn)實價值

政府權(quán)力清單制度是一場亙古未有的政府“權(quán)力革命”，也是一場公共權(quán)力“透明革命”。地方政府既是責無旁貸的助力者，更是“權(quán)力革命”的重點對象，“當權(quán)力失去20%的監(jiān)督時，它就蠢蠢欲動；當權(quán)力失去40%的監(jiān)督時，它就破門而出；當權(quán)力失去60%的監(jiān)督時，它就鋌而走險；當權(quán)力失去80%的監(jiān)督時，它就敢于踐踏一切法律；當權(quán)力失去100%的監(jiān)督時，它就不怕上斷頭臺”[7]64。這充分說明，推行權(quán)力清單制度的必要性，即不斷加強權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，確保權(quán)力公開透明規(guī)范行使，消除權(quán)力尋租和設(shè)租的空間，從源頭上斬斷滋生腐敗的鏈條，進一步推動政府行政權(quán)力在陽光下運行。

推行權(quán)力清單制度，有助于法治型政府的建設(shè)。同時，它也是國家治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，有助于推動其標準化、制度化和規(guī)范化。權(quán)力清單制度可以從源頭上預(yù)防權(quán)力越位、權(quán)力尋租以及權(quán)力腐敗行為的發(fā)生，矯正政府權(quán)力使用的行為方式，提高政府治理的效能與效率，并有助于以制度“清單式”的公信力保障政府的公信力，以制度“清單式”的執(zhí)行力提升政府的執(zhí)行力[8]。權(quán)力清單制度通過約束政府對市場的干預(yù)，制度在管住政府的同時，激活了市場，有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，簡化行政審批程序。然而，權(quán)力的運行既是固化的，又是理性的，遏制權(quán)力“任性”，必須發(fā)揮制度“理性”，要讓“紙上權(quán)力”變成現(xiàn)實權(quán)力，否則權(quán)力運行猶如“紙上談兵”般不堪一擊。

推行權(quán)力清單制度，有助于責任型政府的建設(shè)。有權(quán)必有責，用權(quán)必負責。這就意味著政府部門不僅需要亮“權(quán)力家底”，還需要責任清單給權(quán)力戴上“緊箍咒”。權(quán)力的邊界模糊不能淪為政府部門“不作為”的擋箭牌，責任清單的跟進正是為了解決好“必須為”的問題[10]。地方政府通過推行權(quán)力清單制度，有利于進一步理順上下級之間、聯(lián)動部門之間的權(quán)職關(guān)系，凸顯出上下級政府透明的權(quán)力運行機制和管理服務(wù)重點，解決來自群眾熱議的部門權(quán)職不清、相互推諉搪塞、辦事“踢皮球”和處理事情“忽悠”群眾等現(xiàn)實問題，促進政府工作人員勇于負責、敢于擔當，為責任型政府建設(shè)提供有力的保障。

加強地方政府權(quán)力清單制度的建設(shè)，有利于地方陽光型政府的構(gòu)建。通過對地方政府實際權(quán)力的公開與約束，讓政府權(quán)力在陽光下運行，政務(wù)信息工作的公開，權(quán)力的“晾曬”，便于民眾“順藤摸瓜”式的了解政府的權(quán)力。當政務(wù)信息得不到公開時，行政權(quán)力就會有著“維多利亞的秘密”一樣始終蒙著神秘的面紗，致使民眾的監(jiān)督權(quán)乏力，而政府權(quán)力清單明確界定權(quán)力的范圍、依據(jù)、標準以及具體的流程和時限，為公眾有效行使監(jiān)督權(quán)提供了保障[11]10-14。推行權(quán)力清單制度有利于讓規(guī)范行政、透明行政、限時行政等制度“落地有聲”，形成科學(xué)合理高效有序的行政程序，全面推進依法行政，全力打造陽光型政府。

三、權(quán)力清單制度的路徑選擇

德國學(xué)者毛雷爾認為，法治國家是公民之間、國家與公民之間以及國家內(nèi)部領(lǐng)域的關(guān)系均受法律調(diào)整的國家，其標志就是所有國家權(quán)力及其行使均受法律的約束[12]105。地方政府權(quán)力清單制度的構(gòu)建，不僅規(guī)定了權(quán)力使用的“禁區(qū)”、“雷區(qū)”、“盲區(qū)”、“誤區(qū)”，還讓那些僅憑“紅頭文件”或領(lǐng)導(dǎo)講話就“非法出生”的權(quán)力，失去溫存的土壤。

(一)強化政府權(quán)力分配，鞏固頂層設(shè)計，確保權(quán)力運行制度化

權(quán)力清單制度的構(gòu)建必須遵循“合理設(shè)置機構(gòu)、科學(xué)分配權(quán)力、嚴格權(quán)力運行、有效監(jiān)督權(quán)力”的原則，理順各職能部門的工作程序，科學(xué)下放權(quán)力，取締交叉重疊機構(gòu)，進一步簡政放權(quán)。浙江大學(xué)公共政策研究院副院長范柏乃說：“任何權(quán)力都要依法依規(guī)，要確保讓權(quán)力清單落到實處，不僅要擠出那些不合法合規(guī)的‘權(quán)力’的水分，也要提高簡政放權(quán)的含金量。有的工作如果在基層單位可以辦理得更合理高效，上級部門要敢于放權(quán)，敢于‘割肉’?！币皇鞘崂憩F(xiàn)有的行政職權(quán)，清理“僵尸”式的冗余行政職權(quán)，重新整合社會迫切需要的，充分做到有的放矢。二是優(yōu)化行政權(quán)力運行法定程序，固化行政審批制度，減少辦理環(huán)節(jié)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)辦理平臺的優(yōu)勢，切實做到企業(yè)單位和人民群眾少跑路、少托人、少憂慮。三是公布權(quán)力清單，實時監(jiān)控權(quán)力的運行軌跡，確保權(quán)力在制度的“牢籠”里有序地運行，最大限度地保障人民群眾的利益不受侵害，充分發(fā)揮權(quán)力清單制度在國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)過程中的制度化作用。

(二)強化權(quán)力運行登記，堅持照單履權(quán)，確保權(quán)力運行規(guī)范化

古人語：“欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規(guī)矩?！币?guī)矩，是一種約束，一種準則。人不以規(guī)矩則廢，權(quán)不以規(guī)矩則亂。如果政府用權(quán)無視紀律、不講規(guī)矩、不守底線，那么必然“踩雷”、“觸電”。因此，一是要健全行政權(quán)力動態(tài)運行登記制度，規(guī)范行政職權(quán)項目的受理、登記、辦理、公開、備案等環(huán)節(jié)，明確各職能部門對服務(wù)對象提交的申請事項，按照“一權(quán)一表一登記”原則。二是要正確地、全面地、科學(xué)地把握好“權(quán)職法定”原則，各政府職能部門在行使公共權(quán)力的時候都必須有法可依，沒有法定依據(jù)冗余權(quán)力的必須予以取消，這也是進一步簡政放權(quán)的重要手段。三是努力搭建“大數(shù)據(jù)政府”政務(wù)服務(wù)平臺，各部門之間聯(lián)動辦公，發(fā)揮出“一站式”便民服務(wù)的優(yōu)勢，以其規(guī)范化、程序化、明確化的辦理流程有效地遏制電子公共服務(wù)中人為因素的操縱。四是規(guī)矩面前沒有特權(quán)，紀律約束沒有例外。行政職能部門必須要堅持做到不越“權(quán)力紅線”，防止同等條件優(yōu)先考慮，讓“插隊”的現(xiàn)象有所收斂。

(三)強化公民權(quán)利意識，注重權(quán)力制衡，確保權(quán)力運行民主化

當前，社會提倡的是以公民權(quán)利為本，公民在法律面前人人平等、相互尊重、相互依存的關(guān)系。然而，公眾的政務(wù)信息知情權(quán)，作為一種法律權(quán)利，必然對應(yīng)公權(quán)力機關(guān)的法定義務(wù)和職責，構(gòu)成權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)互動關(guān)系[13]24-26。公眾知情權(quán)不僅可以強化公民權(quán)利意識，還可以促進民主政治的發(fā)展和權(quán)力民主化的進程，使權(quán)力處于“陽光狀態(tài)”，確保權(quán)力運行的民主化。事實上，在行政權(quán)力面前，公民的發(fā)言權(quán)相當有限，因為資源都掌握在行政職能部門，公民想爭取權(quán)利，但是他們往往處于一種被動地位，無法實現(xiàn)對公共權(quán)力產(chǎn)生制衡。因此，集體討論權(quán)力運行的規(guī)劃和程序，權(quán)力執(zhí)行結(jié)果的公開方式，以及權(quán)力運行失誤責任追究的辦法，防止行政職能部門主要負責人獨斷專行，以權(quán)謀私，保證行政權(quán)力的民主化。孟德斯鳩提出權(quán)力分立制衡的主張，認為“制約”和“均衡”是為了防止權(quán)力的濫用，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力[14]1541。

(四)強化權(quán)力法治思維，創(chuàng)新社會治理，確保權(quán)力運行法治化

當權(quán)力遇上利益，在各種威逼利誘之下，如果失去了定力，則必然被“圍獵”。公權(quán)力是主導(dǎo)社會轉(zhuǎn)型的核心力量，而社會轉(zhuǎn)型本質(zhì)上又是公權(quán)力的退縮與回歸，此一悖論唯有在法治框架下方能求解。因此，法治型政府的構(gòu)建，首要的是基于法的控制而更好地運用公權(quán)[15]140-157。當“收”成了習慣，“要”也就順理成章、毫無顧忌、變本加厲。如果權(quán)力不“晾曬”，那么就會產(chǎn)生“細菌”，進而滋生腐敗。因此，強化權(quán)力法治思維，創(chuàng)新社會治理事關(guān)重要，一是尊重法的權(quán)威性，將法作為判斷是非和權(quán)力運用的準繩，這就要求政府行政人員必須做到“三嚴三實”，即嚴以修身、嚴以用權(quán)、嚴以律己。任何單位、任何人不得搞權(quán)大于法、搞特權(quán)、搞潛規(guī)則、以言代法、選擇執(zhí)法，大力推進權(quán)力清單制定工作。二是促進“法治”與“服務(wù)”深度結(jié)合，用“列清單”的治理方式，貫穿于政府職能轉(zhuǎn)變的全過程，為服務(wù)型政府與法治型政府的建設(shè)提供更多的規(guī)范以及保障。三是政府行政領(lǐng)導(dǎo)尤其是地方“一把手”要充當權(quán)力法治的排頭兵，有效地普及法治理念，大力弘揚社會主義法治精神，以切實的行動引領(lǐng)全社會自覺依法履行職責，又自覺履行法定義務(wù)。四是建立權(quán)力使用審核機制以及權(quán)力清單動態(tài)管理機制，逐漸構(gòu)建和完善行政審批和收費系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、電子監(jiān)督系統(tǒng)、建設(shè)工程招投標系統(tǒng)、官員升職提拔系統(tǒng)，為廣大人民群眾監(jiān)督政府權(quán)力提供機會。允許社會公民在政府信息公開網(wǎng)站網(wǎng)上跟蹤政府交易處理過程，所有公民均可以查閱有關(guān)政府資助項目的現(xiàn)金支出等開支情況，查詢政府信息技術(shù)資金的實際開支進度。

(五)強化權(quán)力監(jiān)督力度，增強權(quán)力問責，確保權(quán)力運行科學(xué)化

中國行政管理學(xué)會理事、華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授王國華認為，權(quán)力“列清單”將成為政府推進職能轉(zhuǎn)變的“新常態(tài)”。權(quán)力清單讓行政執(zhí)法主體和公民知曉執(zhí)法內(nèi)容、部門應(yīng)盡的職責，執(zhí)法“越界”意味著什么，公民對行政執(zhí)法有哪些權(quán)利義務(wù)等，能有效地對權(quán)力實施監(jiān)督，防止權(quán)力挪用，對推進廉潔政府的建設(shè)起著積極作用[16]5-9。大數(shù)據(jù)時代，政府部門只有通過完全的和主動的實現(xiàn)信息有效共享，才能有效地提高對關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵行政人員的監(jiān)控能力。一是完善權(quán)力運行的監(jiān)督制約辦法，針對各項權(quán)力的履行情況和效果，提出相應(yīng)的績效考核和責任追究措施，明確考核和問責的主體、范圍、程序，切實防止不作為和亂作為[17]。二是引入社會參與機制，激活社會組織活力，發(fā)揮新興媒體的監(jiān)督優(yōu)勢，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督360度無死角，確保權(quán)力運行的科學(xué)化。三是建立并完善領(lǐng)導(dǎo)負責制，行政權(quán)力使用“終身負責制”，實行“誰審批，誰擔責”，以核查問責機制、協(xié)商式民主建設(shè)為配套保障，必須將監(jiān)督和問責納入權(quán)力運行過程，確保各項權(quán)力科學(xué)高效運行。

孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“有權(quán)力的人使用權(quán)力，一直遇到有界限的地方才休止，不受制約的權(quán)力必然腐敗?！盵14]155這個“有界限的地方”就是權(quán)力監(jiān)督“制度的籠子”。全面推進權(quán)力清單制度，既要有速度，又要有質(zhì)量，還要有“膽識”，皆因權(quán)力清單制度是實現(xiàn)陽光行政的關(guān)鍵之舉。中國銀行總行戰(zhàn)略發(fā)展部高級研究員周景彤表示，實行權(quán)力清單制度，就是要明確界定政府和市場“兩個手”的職能和范圍，各歸其位、各司其職，既要彌補和解決“市場失靈”問題，更要通過“加減法”來解決好“政府失靈”問題。在全面深化改革的背景下，地方政府權(quán)力清單制度更加明確，即以法治的精神建立健全我國的市場經(jīng)濟體系，利用法治來約束政府行為，同時用法治來為市場釋放改革紅利。

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編輯：魯彥琪

Power List System Research on the Local Government

under Nomocracy Government

LUO Min

(School of Politics and Administration,Guangxi Normal University,Guilin Guangxi541004,China)

Abstract：Serving as an important content and step in the construction of nomocracy government,under the new normal the power list system is an all-round way to build a well-off society,comprehensively deepen reform, comprehensively promote nomocracy government construction,comprehensively governance the communist party strictly,and is also a significant measure to promote the modernization of state governance system and governance capacity.This article based on the basic connotation and realistic value on the power list system of the local government,and has carried on the related discussion about the local government route choice on the power list system, and made every effort to let the power of the government to open and transparent operation within the framework of the rule of law,and provided new ideas of reform for building nomocracy government.

Key words:power;local government;nomocracy government;power list system

中圖分類號：D523.5

文獻標志碼：A

文章編號：1672-0539(2016)01-0076-05

作者簡介：羅敏(1989-)，男，湖南攸縣人，碩士研究生，研究方向：領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)理論與實踐。

收稿日期：2015-05-30

DOI：10.3969/j.issn.1672-0539.2016.01.014 10.3969/j.issn.1672-0539.2016.01.015