生產建設項目“天地一體化”監(jiān)管示范總體實施方案

李智廣，王敬貴，2

(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053；

2.珠江水利委員會 珠江水利科學研究院，廣東 廣州 510611)

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生產建設項目“天地一體化”監(jiān)管示范總體實施方案

李智廣1，王敬貴1，2

(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053；

2.珠江水利委員會 珠江水利科學研究院，廣東 廣州 510611)

[關鍵詞]生產建設項目；水土保持；監(jiān)督管理；天地一體化；實施方案

[摘要]根據《全國水土保持信息化規(guī)劃(2013—2020年)》和《全國水土保持信息化實施方案(2014—2016年)》，水利部印發(fā)了《全國水土保持信息化工作2015—2016年實施計劃》。為做好生產建設項目監(jiān)管示范工作，水利部水土保持監(jiān)測中心組織編制了《生產建設項目監(jiān)管示范實施方案》。該方案基于國產高分辨率遙感影像、通用GIS工具和全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)等現代信息技術手段，全面闡述了開展項目建設擾動遙感識別、建設擾動合規(guī)性分析、數據入庫管理、信息即時交換與共享的工作流程與技術方法。該實施方案的主要內容包括監(jiān)管示范工作的目標與任務、監(jiān)管對象及其主要指標、工作流程與技術方法、組織實施與進度安排等。

近20多年來，我國經濟社會發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和基礎設施建設處于快速發(fā)展過程中，生產建設活動頻繁劇烈，由此造成了較嚴重的水土流失危害。據2005—2007年水利部、中國科學院和中國工程院聯(lián)合開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察”調查估算，“十五”期間我國生產建設項目建設擾動地表面積552.8萬hm2，平均每年實際發(fā)生水土流失面積273.7萬hm2，棄土棄渣92.1億t，水土流失總量9.5億t[1]。因此，十分有必要加強生產建設項目水土保持監(jiān)管，防治生產建設人為水土流失及其危害[2-3]。遙感技術具有實時性強、覆蓋范圍大、客觀、精確、快速、高效等諸多優(yōu)勢，目前已經被廣泛應用于資源環(huán)境的監(jiān)測監(jiān)管工作中。生產建設項目水土保持監(jiān)管工作涉及范圍廣、任務重，而目前主要采用現場監(jiān)督檢查手段，難以實現對所有生產建設項目的監(jiān)管，非常有必要采用“天地一體化”的監(jiān)管方法，即采用先進的遙感技術，結合地面監(jiān)督檢查，實現對生產建設項目水土保持狀況的全覆蓋、準實時監(jiān)管。按照水利部對水土保持信息化工作的安排，水利部水土保持監(jiān)測中心組織編制了《生產建設項目監(jiān)管示范實施方案》，這里就該實施方案的核心內容略作介紹。

1目標與任務

1.1　目　標

根據水利部的總體部署，2015—2016年開展生產建設項目“天地一體化”監(jiān)管示范工作，其主要目標是：①形成基于高分辨率遙感影像調查與現場復核相結合的生產建設項目水土保持監(jiān)管業(yè)務技術流程；②建立技術規(guī)范統(tǒng)一、各級分工協(xié)作、監(jiān)管信息一致的生產建設項目水土保持監(jiān)管業(yè)務工作模式；③充分利用全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)V3.0平臺，實現生產建設項目水土保持監(jiān)管信息的即時交換與共享。

1.2　任　務

生產建設項目“天地一體化”監(jiān)管示范的主要任務是：①開展兩次生產建設項目擾動狀況遙感調查，利用國產高分辨率遙感影像，7個流域管理機構和31個省(自治區(qū)、直轄市)在2015、2016年分別開展一次示范縣生產建設項目擾動狀況遙感調查，掌握生產建設項目水土保持工作動態(tài)；②完成生產建設項目擾動狀況遙感調查數據入庫管理，以全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)V3.0為平臺，將兩次生產建設項目擾動狀況遙感調查數據入庫，對生產建設活動的空間信息和屬性信息進行全面管理；③開展生產建設項目水土保持監(jiān)督管理信息的即時上傳、交換與共享示范，以全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)V3.0為平臺，將示范縣生產建設項目防治責任范圍、擾動地表情況和水土保持監(jiān)督、檢查與整改落實等情況信息即時上傳、交換、共享。

2監(jiān)管對象與指標

2.1　監(jiān)管對象

生產建設項目“天地一體化”監(jiān)管的對象為各類生產建設項目，包括公路、鐵路、涉水交通、機場等36類生產建設項目(見表1)[4-5]。采用遙感調查和現場復核方法實現對生產建設項目擾動狀況的監(jiān)管，遙感調查對象為面積大于0.1 hm2的生產建設擾動地塊(2 m分辨率遙感影像上對應250個像元范圍)，現場復核對象為面積大于1 hm2的生產建設擾動地塊[6]。

表1　生產建設項目分類

2.2　監(jiān)管指標

監(jiān)管指標是指生產建設項目及其擾動地塊的相關主要特征參數，具體包括：

(1)項目名稱。指某一生產建設項目的正式名稱，以水土保持方案批復或者其他部門批復文件為準。

(2)建設單位。指某一工程項目的投資主體或投資者，以水土保持方案批復或其他部門批復文件為準。

(3)項目類型。指某一工程項目所屬的行業(yè)類型，具體參考表1。

(4)地理位置。指某一工程項目所處的具體行政區(qū)劃位置，可以用項目詳細地址和靠近中心可達點的經緯度兩個指標表示。

(5)防治責任范圍。指某一個工程項目水土保持方案批復規(guī)定的水土流失防治責任范圍，包括項目建設區(qū)和直接影響區(qū)，本次監(jiān)管示范工作中用防治責任范圍的邊界和面積兩個指標表示。

(6)擾動范圍。指某一工程項目建設實際擾動破壞原地表地貌的范圍，本次監(jiān)管示范工作中用遙感解譯的擾動圖斑的邊界和面積兩個指標表示。

(7)水土保持方案批復情況。指某一工程項目水土保持方案的批復文號、機構和時間。

(8)擾動合規(guī)性。指某一個生產建設項目建設行為是否符合水土保持有關規(guī)定。本次監(jiān)管示范工作擾動合規(guī)性僅針對四類主要情況：合規(guī)、未批先建、超出防治責任范圍和建設地點變更。

總體來說，生產建設項目擾動合規(guī)性分析包括三個層次：第一層次是從水土保持方案是否獲得批復來分析其合規(guī)性。若生產建設項目水土保持方案已經由相關部門批復則判定為合規(guī)(即已批在建)，否則為不合規(guī)(即未批先建)。第二層次是從實際擾動范圍是否超出批復的水土流失防治責任范圍來分析其合規(guī)性。若生產建設項目現狀實際擾動范圍完全位于批復的防治責任范圍內則判定為合規(guī)，否則為不合規(guī)，包括超出防治責任范圍和建設地點未經批準發(fā)生變更兩種情況。第三層次是從實際擾動分布、水土保持措施建設與批復方案的一致性來分析其合規(guī)性。若實際各類擾動分布與批復的工程平面布局一致，且水土保持措施建設與批復方案相比數量足、質量好、位置準且進度及時，則判定為合規(guī)；否則為不合規(guī)。

本次監(jiān)管示范工作只針對前兩個層次的合規(guī)性進行分析，合規(guī)性判定結果有合規(guī)、未批先建、超出防治責任范圍和建設地點變更等四類。

3監(jiān)管示范技術路線與方法

生產建設項目監(jiān)管示范工作包括前期準備、遙感調查、審核入庫、成果應用與示范總結等四個環(huán)節(jié)，總體技術路線如圖1所示。

圖1　生產建設項目監(jiān)管示范總體技術路線

3.1　前期準備

水利部組織編制《生產建設項目監(jiān)管示范實施方案》，開展技術交流與培訓，收集和分發(fā)示范縣遙感數據；各流域管理機構和省級機構選擇并上報監(jiān)管示范縣，收集整理水土保持方案及其批復文件等資料。

3.2　遙感調查

各流域管理機構和省級機構根據需要對遙感影像進行專題信息增強、影像融合、影像鑲嵌等處理，利用遙感影像解譯生產建設項目擾動圖斑，將批復的生產建設項目水土流失防治責任范圍上圖，初步分析生產建設項目擾動合規(guī)性。在此基礎上，對擾動圖斑和生產建設項目有關情況進行現場調查復核，完善擾動圖斑解譯成果。

3.2.1擾動圖斑遙感解譯

在建立生產建設項目擾動地塊遙感解譯標志的基礎上，基于高分辨率遙感影像，采用人機交互解譯方法或者面向對象分類方法[7]，對示范縣內面積不小于0.1 hm2的擾動地塊進行遙感解譯，獲得示范縣擾動圖斑分布圖。面向對象分類方法的解譯流程如圖2所示。

圖2　生產建設項目擾動圖斑面向對象分類方法的解譯流程

3.2.2防治責任范圍上圖

為判定生產建設項目擾動是否合規(guī)，要掌握擾動圖斑與水土保持方案批復的防治責任范圍的空間關系，因此需要將防治責任范圍上圖。對具有正確地理坐標、矢量格式的防治責任范圍圖，可直接導入空間數據庫以實現上圖；對只有紙質圖或者掃描柵格文件的防治責任范圍圖，需要對防治責任范圍進行矢量化，主要包括項目位置初步定位、防治責任范圍圖與遙感影像配準、防治責任范圍邊界勾繪、防治責任范圍屬性數據錄入等步驟(圖3)。

圖3　水土流失防治責任范圍上圖流程

3.2.3擾動合規(guī)性初步分析

利用GIS軟件空間疊加分析工具，對示范縣生產建設項目水土流失防治責任范圍圖與擾動圖斑分布圖進行空間疊加分析，初步判定生產建設項目擾動的合規(guī)性，其流程如圖4所示。

3.2.4現場復核

生產建設項目擾動狀況現場復核的主要對象是面積大于1 hm2、合規(guī)性初步分析結果為“疑似未批先建”、“疑似超出防治責任范圍”、“疑似建設地點變更”這三類擾動圖斑?，F場復核內容主要包括造成該擾動圖斑的生產建設項目名稱、建設單位、是否編報水土保持方案、水土保持方案批復文號，以及是否存在設計變更及其變更報備情況、超出防治責任范圍的擾動部分是否確實為該生產建設項目造成的擾動或者是否為其他項目超出批復防治責任范圍的擾動部分。

圖4　生產建設項目擾動合規(guī)性分析流程

在現場復核過程中，需要填寫生產建設項目監(jiān)管示范復核信息表，對現場復核工作底圖上存在問題的擾動圖斑進行相應標注，拍攝現場照片，收集相關證明材料。

3.3　審核入庫

流域管理機構和省級機構對示范縣遙感調查成果進行審核，審核內容主要包括三個方面：一是現場復核的工作底圖、生產建設項目監(jiān)管示范復核信息表、照片、其他信息等資料有無遺漏、錯誤，數據是否完整、正確；復核人員是否已簽名，是否加蓋了單位公章。二是示范縣生產建設項目擾動圖斑矢量圖、防治責任范圍矢量圖的屬性信息填寫是否齊全，格式是否正確。三是示范縣現場照片是否符合要求。

在審核后，流域管理機構和省級機構負責將示范縣生產建設項目監(jiān)管示范成果錄入全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)V3.0。需要錄入的示范成果主要包括：

(1)示范縣遙感影像。包括：在前期準備環(huán)節(jié)，水利部組織收集和分發(fā)的示范縣遙感數據；在遙感調查環(huán)節(jié)，流域管理機構和省級機構進行專題信息增強、影像融合、影像鑲嵌等處理后的影像。

(2)示范縣生產建設項目水土保持方案資料。包括：方案報告書、批復文件、方案特性表、防治責任范圍掃描圖。

(3)示范縣遙感調查與現場復核成果。包括：生產建設項目擾動圖斑分布矢量圖、水土流失防治責任范圍分布矢量圖、監(jiān)管示范復核信息表、復核現場照片。

3.4　成果應用與示范總結

基于全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)V3.0，水利部、流域管理機構、省級機構、市級機構和縣級機構開展監(jiān)管示范成果數據應用，可以按照行政區(qū)、合規(guī)性、擾動面積、項目類型等指標進行成果數據查詢和統(tǒng)計分析，掌握示范縣生產建設項目及其擾動狀況，并應用于各級水土保持監(jiān)督管理工作。

流域管理機構和省級機構分別對生產建設項目監(jiān)管示范工作進行總結，水利部對全國示范工作進行總結，并制定生產建設項目監(jiān)管技術規(guī)范和推廣方案。

4組織實施與進度安排

4.1　組織實施

根據《全國水土保持信息化工作2015—2016年實施計劃》(水利部辦公廳文件，辦水?！?015〕88號)的要求，水利部水土保持司負責全國生產建設項目監(jiān)管示范工作的組織領導，按照“基礎支撐、統(tǒng)一要求、全面監(jiān)管、各級協(xié)同”的原則組織實施。各參與單位的主要責任如下：

4.1.1水利部水土保持監(jiān)測中心

水利部水土保持監(jiān)測中心承擔全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)V3.0升級的組織實施及推廣應用，組織編制生產建設項目監(jiān)管示范實施方案，開展技術培訓與指導、督導檢查，負責收集和分發(fā)示范縣遙感影像、示范總結、技術規(guī)范編寫制定工作。

4.1.2流域管理機構

流域管理機構負責組織流域水土保持監(jiān)測中心站，確定示范縣，開展生產建設項目監(jiān)管示范；負責水土保持信息化軟硬件環(huán)境建設與協(xié)調等工作；參加技術培訓；協(xié)助開展地方工作的督導檢查。

流域水土保持監(jiān)測中心站承擔示范縣生產建設項目監(jiān)管示范具體技術工作，主要包括：負責示范縣水利部批復的生產建設項目水土保持資料收集整理工作；負責示范縣解譯標志建立、擾動圖斑解譯、防治責任范圍上圖和合規(guī)性分析；負責示范縣擾動圖斑現場復核資料制作、現場調查復核、遙感調查成果修正工作；承擔示范縣生產建設項目監(jiān)管成果錄入系統(tǒng)工作；負責示范縣生產建設項目監(jiān)管示范工作總結。

4.1.3各省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產建設兵團水利(水務)廳(局)

各省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產建設兵團水利(水務)廳(局)負責組織省級水土保持監(jiān)測總站，確定示范縣，開展示范縣生產建設項目監(jiān)管示范；組織示范縣進行現場復核；負責水土保持信息化軟硬件環(huán)境建設與協(xié)調等工作。

省級水土保持監(jiān)測總站承擔示范縣生產建設項目監(jiān)管示范具體技術工作，主要包括：負責收集、整理示范縣部級和省級批復的生產建設項目水土保持方案及相關資料，匯總示范縣各級批復的生產建設項目水土保持方案及相關資料；負責示范縣解譯標志建立、擾動圖斑解譯、防治責任范圍上圖和合規(guī)性分析；負責示范縣擾動圖斑現場復核資料制作、現場調查復核、遙感調查成果修正工作；承擔示范縣生產建設項目監(jiān)管成果錄入系統(tǒng)工作；負責示范縣生產建設項目監(jiān)管示范工作總結。

4.1.4各市(州、盟)水土保持機構

各市(州、盟)水土保持機構主要負責收集、整理示范縣市級批復的生產建設項目水土保持方案及相關資料，協(xié)助現場調查復核工作。

4.1.5各示范縣(區(qū)、旗、縣級市)水土保持機構

各示范縣(區(qū)、旗、縣級市)水土保持機構主要負責收集、整理本級批復的生產建設項目水土保持方案及相關資料；協(xié)助現場調查復核工作；開展生產建設項目擾動范圍動態(tài)監(jiān)督、檢查、整改落實等情況信息采集，開展生產建設項目監(jiān)督管理示范。

4.2　進度安排

根據水利部的總體部署，生產建設項目監(jiān)管示范工作2015年和2016年的主要工作分別安排如下：

(1)2015年完成示范縣選取、生產建設項目監(jiān)管示范實施方案制訂、流域機構技術人員和省級師資培訓，開展示范縣第一次遙感調查、生產建設項目防治責任范圍上圖、遙感解譯結果現場復核等工作，完成示范縣第一次監(jiān)管成果錄入系統(tǒng)和年度工作總結。

(2)2016年優(yōu)化完善生產建設項目監(jiān)管示范實施方案，開展示范縣第二次遙感調查、生產建設項目防治責任范圍上圖、遙感解譯結果現場復核等工作，完成示范縣第二次監(jiān)管成果錄入系統(tǒng)和示范工作總結。

[參考文獻]

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[2] 李智廣，郭索彥.人為水土流失因素及其防治措施研究[J].水土保持通報，1998，18(2)：48-52.

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[7] 楊長保，丁繼紅．面向對象的遙感圖像分類方法研究[J]．吉林大學學報：地球科學版，2006，36(4)：642-646．

(責任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)02-0014-04

[收稿日期]2015-08-05

[作者簡介]李智廣(1966—)，男，陜西岐山縣人，教授級高級工程師，博士，長期從事水土保持監(jiān)測與信息化項目建設管理、科技研究和技術咨詢工作。