中美交流后再看中國(guó)國(guó)家公園

畢東林

建立國(guó)家公園是體制，是十八大提出建設(shè)生態(tài)文明的重點(diǎn)任務(wù)之一。2015年6月8日，國(guó)家發(fā)改委和美國(guó)保爾森基金會(huì)簽署了《關(guān)于中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，雙方將在國(guó)家公園試點(diǎn)技術(shù)指南、案例研究、試點(diǎn)地區(qū)國(guó)家公園管理體制和政策實(shí)證研究等方面開展具體合作，標(biāo)志著國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作正式試水。

在此之前，國(guó)家住建部風(fēng)景名勝管理部門已經(jīng)與美國(guó)國(guó)家公園管理部門進(jìn)行了長(zhǎng)期的合作，國(guó)內(nèi)幾個(gè)著名的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)也與美國(guó)的國(guó)家公園建立了友好景區(qū)關(guān)系，在生態(tài)保護(hù)、管理體制、科普教育等方面進(jìn)行了卓有成效的交流合作。河南云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)和美國(guó)大峽谷國(guó)家公園就是其中的一個(gè)典范。

云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)位于河南省西北部的千年古縣、長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)——焦作市修武縣境內(nèi)，總面積280平方公里，含紅石峽、泉瀑峽、潭瀑峽、峰林峽、青龍峽、子房湖、疊彩洞、茱萸峰、獼猴谷、云溪谷、百家?guī)r、鳳凰嶺等12大景點(diǎn)，是中國(guó)最具特色和人氣最旺的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和首批國(guó)家自然遺產(chǎn)之一。近年來(lái)，景區(qū)嚴(yán)格按照《風(fēng)景名勝條例》“科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一管理，嚴(yán)格保護(hù)，永續(xù)利用”的原則，不斷加大景區(qū)的保護(hù)和管理力度，取得了顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。2014年，景區(qū)接待游客520多萬(wàn)人次，門票收入4.8億元，創(chuàng)造了業(yè)內(nèi)人士矚目的“云臺(tái)山速度”和“云臺(tái)山效應(yīng)”。

美國(guó)大峽谷國(guó)家公園位于美國(guó)亞利桑那州西北部，科羅拉多高原西南部，1893年被命名為國(guó)家級(jí)森林保護(hù)區(qū)，1908年被命名為國(guó)家保護(hù)區(qū)，1919年在美國(guó)國(guó)家公園管理署成立3年之后被命名為國(guó)家公園，1979年被聯(lián)合國(guó)教科文組織批準(zhǔn)為世界自然遺產(chǎn)，是全世界最著名的景區(qū)之一，每年接待游客400多萬(wàn)人。

2007年8月27日，由國(guó)家住建部城建司牽頭，云臺(tái)山與美國(guó)大峽谷國(guó)家公園締結(jié)為友好公園，成為我國(guó)第二個(gè)與美國(guó)國(guó)家公園建立官方合作關(guān)系的景區(qū)，并被列入當(dāng)年胡錦濤主席訪美時(shí)兩國(guó)政府簽署的合作備忘錄。雙方的合作內(nèi)容包括地質(zhì)科學(xué)研究方面的合作，在環(huán)境教育與解說(shuō)領(lǐng)域的合作與技術(shù)支持，涉及管理模式、景區(qū)規(guī)劃、科學(xué)普及、市場(chǎng)運(yùn)作、人員培訓(xùn)等多方面的交流。

建立友好公園的背景

位于河南省的云臺(tái)山景區(qū)，為什么會(huì)前瞻性的與國(guó)際知名的美國(guó)大峽谷國(guó)家公園建立友好公園關(guān)系？是出于以下幾方面考慮：

首先，雙方有共同的合作需求。云臺(tái)山認(rèn)為，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)是國(guó)家的名片，是對(duì)外開放的窗口。走出國(guó)門加強(qiáng)國(guó)際合作和交流，學(xué)習(xí)與借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，是住建部風(fēng)景名勝區(qū)主管部門的要求，也是云臺(tái)山景區(qū)自身做大做強(qiáng)得到迫切需要。同樣，大峽谷作為美國(guó)國(guó)家公園，也希望通過(guò)合作來(lái)了解中國(guó)，通過(guò)交流來(lái)加強(qiáng)合作，也有加強(qiáng)國(guó)際合作的愿望。

其次，雙方有相似的資源特色。云臺(tái)山景區(qū)以峽谷奇觀著稱，景區(qū)內(nèi)有被譽(yù)為華夏第一奇峽的紅石峽、有華夏第一秀水之稱的潭瀑峽、有被稱為“云臺(tái)天池”的峰林峽等五大峽谷，是中國(guó)罕見的峽谷景觀群。大峽谷國(guó)家公園顧名思義，也是以峽谷景觀聞名于世，兩個(gè)景區(qū)在資源上有共同的特色。

同時(shí)，雙方有相近的經(jīng)營(yíng)理念。大峽谷國(guó)家公園在經(jīng)營(yíng)管理上堅(jiān)持“人性化管理”，多年來(lái)，云臺(tái)山景區(qū)也秉承了這樣的理念，對(duì)景區(qū)開發(fā)建設(shè)和管理上都突出了“人性化”。兩個(gè)景區(qū)雖然相隔萬(wàn)里，卻有著相同的經(jīng)營(yíng)理念，都非常注重資源的保護(hù)和傳承。

基于以上考慮，云臺(tái)山景區(qū)在住建部的牽頭下，通過(guò)有關(guān)渠道和大峽谷國(guó)家公園進(jìn)行了聯(lián)系，并邀請(qǐng)當(dāng)時(shí)的大峽谷國(guó)家公園主任斯蒂文先生來(lái)云臺(tái)山進(jìn)行了實(shí)地考察。云臺(tái)山的資源稟賦和真誠(chéng)深深的打動(dòng)了斯蒂文先生，雙方順利達(dá)成了締結(jié)友好公園的意向，并在人民大會(huì)堂舉行了高規(guī)格的簽約儀式。

建立友好公園的效果

與大峽谷國(guó)家公園簽約后，云臺(tái)山景區(qū)充分利用這個(gè)平臺(tái)，認(rèn)真學(xué)習(xí)世界一流的國(guó)家公園管理模式和經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)雙方的交流合作，起到了非常好的效果。

第一，樹立了中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的對(duì)外形象。通過(guò)交流，讓美國(guó)國(guó)家公園管理人員感受到了中國(guó)景區(qū)的自然資源稟賦和管理水平，改變了中國(guó)景區(qū)在他們眼中的形象。大峽谷公園講解部主任杰克博就多次說(shuō)，他們沒想到我們中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)資源稟賦這么好，管理這么規(guī)范，團(tuán)隊(duì)這么高效。

第二，加強(qiáng)了中國(guó)風(fēng)景名勝資源的研究推廣。2007年以來(lái)，云臺(tái)山與大峽谷國(guó)家公園管理人員進(jìn)行了多次互訪（平均一年一次互訪）。我們?cè)诖髰{谷的游客中心擺放了云臺(tái)山的宣傳片。每個(gè)到大峽谷的游客都可以通過(guò)大峽谷的介紹，了解中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)。

第三，建立了中美景區(qū)友好合作的模式。云臺(tái)山與大峽谷之間的合作交流，不僅使兩個(gè)景區(qū)在環(huán)境教育與解說(shuō)領(lǐng)域、景區(qū)規(guī)劃、科學(xué)普及、市場(chǎng)運(yùn)作、人員培訓(xùn)等方面得到了提升，而且建立了一種合作模式，樹立了一個(gè)中外景區(qū)合作的典范。2012年11月，應(yīng)大峽谷公園的要求，云臺(tái)山與美國(guó)大峽谷又續(xù)簽了新的友好公園合作協(xié)議，雙方將進(jìn)一步加強(qiáng)在人員互訪、解說(shuō)教育、搜索救援、建設(shè)維護(hù)等方面的交流合作。

中外公園的交流對(duì)比

通過(guò)云臺(tái)山與大峽谷國(guó)家公園幾年來(lái)的交流合作，我們感受到，美國(guó)的國(guó)家公園和中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)比較起來(lái)各具特點(diǎn)，以大峽谷和云臺(tái)山為例，共同點(diǎn)很多：

首先，都是依法設(shè)立的?！皣?guó)家公園”的概念是源自美國(guó)，英文為“National Park”，據(jù)說(shuō)最早是由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林（George Catlin）首先提出的。1832年，他在旅行的路上，對(duì)美國(guó)西部大開發(fā)對(duì)印第安文明、野生動(dòng)植物和荒野的影響深感憂慮，認(rèn)為“它們可以被保護(hù)起來(lái)，只要政府通過(guò)一些保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園，一個(gè)國(guó)家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。從此之后，這個(gè)概念被全世界許多國(guó)家所使用，盡管含義不盡相同。1916年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《國(guó)家公園組織法》，規(guī)定了美國(guó)國(guó)家公園管理局的基本職責(zé)和設(shè)立程序。大峽谷國(guó)家公園就是根據(jù)此法進(jìn)行設(shè)立的。 同樣，中國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)也有相似的法律依據(jù)，即國(guó)務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝條例》，云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)的建立、申報(bào)、審批都是依據(jù)此條例。

其次，都非常注重規(guī)劃。大峽谷國(guó)家公園在設(shè)立之初就對(duì)規(guī)劃進(jìn)行了嚴(yán)格的要求，并由美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心對(duì)公園進(jìn)行了規(guī)劃設(shè)計(jì)。云臺(tái)山作為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，多年來(lái)非常重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用，不僅根據(jù)《風(fēng)景名勝條例》要求編制了總規(guī)和詳規(guī)，而且按照規(guī)劃對(duì)景區(qū)進(jìn)行了嚴(yán)格管理。

另外，都非常注重資源的保護(hù)。美國(guó)大峽谷國(guó)家公園的一個(gè)重要理念就是在“保護(hù)自然環(huán)境”的同時(shí)也要“保證子孫后代不受影響”和“提供當(dāng)代人欣賞上述資源的機(jī)會(huì)”，因此對(duì)景區(qū)開發(fā)要求的十分嚴(yán)格，除了必要的旅游設(shè)施外，嚴(yán)禁在國(guó)家公園內(nèi)搞度假村、酒店等開發(fā)。云臺(tái)山景區(qū)多年來(lái)也一直堅(jiān)持了對(duì)資源“嚴(yán)格保護(hù)”的理念，既保持了景區(qū)生物多樣性，維持了生態(tài)平衡，又實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共進(jìn)，促進(jìn)了景區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

同時(shí)，兩個(gè)公園還有很多不同點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是在管理范圍上。大峽谷國(guó)家公園雖然面積很大，但里面居民很少，基本上是封閉式管理。而云臺(tái)山景區(qū)則不同，景區(qū)里面還有20多個(gè)行政村和很多原住民，區(qū)內(nèi)道路也是省道，游客和居民混雜，旅游和生活交叉，實(shí)行的是開方式的“大開放、小封閉”管理，管理協(xié)調(diào)難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于大峽谷。

二是在管理標(biāo)準(zhǔn)上。 根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）1969年訂立的《世界國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)》要求和美國(guó)《國(guó)家公園組織法》，大峽谷國(guó)家公園執(zhí)行的規(guī)劃、建設(shè)、管理標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)統(tǒng)一的。而云臺(tái)山景區(qū)，在嚴(yán)格執(zhí)行《風(fēng)景名勝條例》各項(xiàng)程序標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，因?yàn)橥瑫r(shí)還是世界地質(zhì)公園、5a級(jí)旅游景區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)，還要按照其相應(yīng)行業(yè)主管部門、管理機(jī)構(gòu)的要求，執(zhí)行非風(fēng)景名勝區(qū)標(biāo)準(zhǔn)體系的另外的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、管理標(biāo)準(zhǔn)。

三是在管理體制上。大峽谷國(guó)家公園隸屬于美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局，實(shí)行的是垂直的統(tǒng)一管理，是吃皇糧的“國(guó)家隊(duì)”，人員由總局直接任命、統(tǒng)一調(diào)配。地方政府不參與國(guó)家公園的管理。而云臺(tái)山則是人、財(cái)、物都屬于地方的一個(gè)事業(yè)單位，在管理上對(duì)應(yīng)上級(jí)各個(gè)主管部門，一套人馬，幾塊牌子，面臨著“吃飯”、“發(fā)展”和“協(xié)調(diào)”的多重壓力。

四是在經(jīng)營(yíng)收益上。大峽谷國(guó)家公園突出了“公益性”，最高宗旨是保護(hù)好國(guó)家公園的自然景觀和人文景觀。國(guó)家公園管理經(jīng)費(fèi)主要靠財(cái)政撥款和出版書刊、舉辦培訓(xùn)班、開展宣傳教育等籌集，很少一部分來(lái)自國(guó)家公園的門票收入。大峽谷國(guó)家公園的門票售價(jià)只有10美元，比一些大城市的停車費(fèi)還要便宜。而云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)目前還是典型的“門票經(jīng)濟(jì)”，日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于門票，不僅沒有財(cái)政撥款，每年還要向地方財(cái)政上繳稅收一個(gè)多億。

五是在規(guī)劃執(zhí)行上。大峽谷國(guó)家公園的規(guī)劃是統(tǒng)一而連續(xù)的，在規(guī)劃的執(zhí)行上也非常嚴(yán)格。而云臺(tái)山景區(qū)除了風(fēng)景名勝區(qū)法定的需要國(guó)務(wù)院審批的規(guī)劃之外，還要按照相關(guān)相關(guān)部門的要求編制森林旅游規(guī)、水利利用、地質(zhì)保護(hù)、旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)等多個(gè)規(guī)劃，數(shù)量多，程序多，投入大，也給規(guī)劃的執(zhí)行造成了很大困難。特別是景區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村，在規(guī)劃執(zhí)行方面參差不齊，難度很大。

友好公園交流的啟示

他山之石，可以攻玉。通過(guò)云臺(tái)山景區(qū)與大峽谷國(guó)家公園的交流，對(duì)我國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)有幾點(diǎn)啟示：

首先，建立法律體系是前提。對(duì)照美國(guó)國(guó)家公園體制，中國(guó)國(guó)家公園的設(shè)立一定要有法定基礎(chǔ)，同時(shí)還要考慮功能定位、制度對(duì)應(yīng)、有效管理等因素。從目前景區(qū)的實(shí)際情況來(lái)看，和這幾個(gè)條件相近的是風(fēng)景名勝區(qū)（法定性上有風(fēng)景名勝條例、功能定位同樣是保護(hù)與游憩、制度對(duì)應(yīng)性上也實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)和資源有償使用費(fèi)），而且風(fēng)景名勝區(qū)在國(guó)外就被翻譯為國(guó)家公園。

其次，理順管理體制是基礎(chǔ)。美國(guó)的國(guó)家公園體制給我們提供了一個(gè)樣板。設(shè)立國(guó)家公園，如果不能有效解決各主管部門之間各行其是，各自為戰(zhàn)的體制問(wèn)題，其他所有的問(wèn)題都是風(fēng)中浮萍。因此，建立國(guó)家公園，政府必須在法律的框架內(nèi)，大力整合資源，打破行業(yè)壁壘，理順管理體制，把原來(lái)分散于各個(gè)部門的職權(quán)集中整合進(jìn)公園管理部門，實(shí)現(xiàn)管理的高效統(tǒng)一。

此外，協(xié)調(diào)各方利益是關(guān)鍵。美國(guó)國(guó)家公園的利益屬于國(guó)家和全民。我們的風(fēng)景名勝資源收益根據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同，屬于不同的行業(yè)、部門和對(duì)象。如何處理好所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)的關(guān)系，處理好景區(qū)、政府、部門、鄉(xiāng)村、居民、商戶以及其他相關(guān)方的利益，處理好存量和增量的關(guān)系，是國(guó)家公園試點(diǎn)的關(guān)鍵，這個(gè)問(wèn)題處理好了，其他問(wèn)題也就迎刃而解。

第四，保護(hù)生態(tài)資源是核心。風(fēng)景名勝資源作為人類共有的財(cái)富，是不可再生和脆弱的。我們應(yīng)該借鑒美國(guó)國(guó)家公園的保護(hù)理念，在國(guó)家公園的試點(diǎn)中，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一嚴(yán)格的規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)資源的保護(hù)力度。

最后，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法是保障。應(yīng)借鑒學(xué)習(xí)美國(guó)國(guó)家公園對(duì)自然地敬畏和對(duì)法律的尊重，建立國(guó)家公園的法律體系和行為規(guī)范，通過(guò)法律的嚴(yán)格執(zhí)行，來(lái)保障國(guó)家公園的規(guī)劃、保護(hù)，以及開發(fā)和建設(shè)。從而在一個(gè)法治、透明、規(guī)范的環(huán)境下，促進(jìn)國(guó)家公園體制的順利實(shí)施，推動(dòng)中國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。